2015年1月31日，由北京國家會計學院審計與風險管理研究所與用友軟體公司聯合釋出了首份針對我國行政事業機關的内部控制調研報告——《2014中國行政事業機關内部控制規範實施情況調研報告》。
釋出大背景：反腐敗與廉政機制建設
十八屆四中全會指出：“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現象。”應該認識到，制度建設是從源頭上防治腐敗的重要途徑，也是長效機制。
從政府行政體制改革的權力運作制約監督來看，内部控制作為一種重要的制度安排，其本身就是将權力關進制度的籠子裡，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一種落地機制。2012年11月29日，财政部正式釋出《行政事業機關内部控制基本規範（試行）》（以下簡稱《内控規範》），規定自2014年1月1日起在全國行政事業機關範圍内正式施行。
該指引為行政事業機關内部控制建設提供了一個内容全面，架構清晰、路徑明确的指引。該規範圍繞國家治理現代化和依法治國，制定了一系列針對以權力制衡權力、反對A錢腐敗，厲行節約反對浪費等最具有針對性的一項制度安排。
然而，制度的生命力在于執行，制度的權威性也在于執行。2014年已經過去，《内控規範》我國行政事業機關全面實施已滿一年，那麼執行效果如何？存在哪些突出的問題？未來還可以進行哪些改進？北京國家會計學院審計與風險管理研究所與用友軟體公司從這一事實出發，設計并進行了全國大範圍的問卷調查研究，曆時一年完成并釋出了中國首份關于行政事業機關的内部控制調研報告——《2014中國行政事業機關内部控制規範實施情況調研報告》。
本次調查共包括三大核心子產品43個問題，調查核心子產品涉及以下幾個問題：①行政事業機關對内部控制現行規範的認識及落實情況；②機關層面行政事業機關内部控制目标實作程度及内部控制建設情況；③具體業務層面行政事業機關内部控制目标實作程度及内部控制建設情況。
調研結果：執行情況不容樂觀
北京國家會計學院張慶龍教授指出：根據調查結果來看，目前我國各級行政事業機關對于《内控規範》的普及落實情況與實際工作需要有較大差距，尚未引起廣大行政事業機關财務從業人員，尤其是機關負責人的重視。目前大部分行政事業機關尚未将《内控規範》的要求落實到本機關的制度建設中，且針對内部控制建設沒有任何計劃，實施落地情況不容樂觀。
針對機關層面内部控制建設，張慶龍教授指出，目前我國行政事業機關内部控制目标實作情況存在不均衡的現象，基本控制目标實作相對較好，而“防範舞弊”和“提高公共服務效率”兩個目标實作程度較差。人們對“内部控制建設由誰負責”這一問題存在模糊認識，财産保護與資訊内部公開控制手段執行較差，崗位輪換和專家參與等議事機制建設存在設計缺陷。
針對業務層面内部控制來看，張慶龍教授指出各業務層面内部控制目标實作情況存在較大差異，内部控制建設存在不同程度的漏洞。
以預算業務為例，目前行政事業機關預算管理的科學性仍然存在較大問題，超過26%的受訪者認為預算口徑不夠全面是目前行政事業機關預算業務存在的最嚴重問題，大部分受訪機關均采用年度财務分析，尚未能做到根據項目重要程度和影響範圍進行财務分析，預算管理的科學性有待提高。
針對收支業務，整體控制目标實作較好，尤其是票據印章管理控制較好，但資金支付合規、報帳單據稽核方面仍需改善。針對政府采購，依法采購實作較好，但存在采購随意性大、采購資産質次價高的問題突出。資産管理總體情況尚好，但缺乏對于資産的高效利用，閑置浪費問題嚴重。
與政府采購一樣，行政事業機關的建設項目往往占用資金多、投入資源大、涉及環節多、建設工期長、各種利益關系錯綜複雜，往往成為經濟犯罪和A錢腐敗的“重災區”,建設項目控制中出現了許多嚴重的問題和暴露出許多環節中的風險。建設項目整體目标實作程度較好，但建設項目資金控制和項目檔案管理有待提高。
政策建議：應從國家治理的高度認識行政事業機關内部控制建設
雖然《内控規範》自2014年1月1日起已經實施一年，但從目前建設的執行情況來看，與當初提高行政事業機關内部管理水準、規範内部控制、加強廉政風險防控機制建設的初衷大相徑庭。其中的問題在于，行政事業機關内部控制缺乏相應的理論基礎，人們對于該問題的認識停留于技術操作層面，配套的宣傳工作雷聲大雨點小，配套的改革和落地實施建設的運作機制搭建工作沒有得到有效解決。
北京國家會計學院張慶龍教授認為，管理的核心是内控機制，而行政事業機關内控機制的核心是預算收支。目前，行政事業機關有大量制度，但确未被執行，尤其像學校、醫院、交通等部門，究其原因是人們習慣的養成逐漸替代了制度。張慶龍強調，政府應該像“玻璃缸裡的金魚”，做到完全透明。政府制度應該由輪崗制度、監管制度以及專家參與機制相結合。
從國家治理中政府行政體制改革中的權力運作制約監督來看，行政事業機關的内部控制建設的本身可以通過流程梳理、制度規範整合、資訊化的落地實施實作明确的職責劃分，提高行政效率，實作對于财政資金的管控。行政事業機關的内部控制本身就是将權力關進制度的籠子裡，通過橫向與縱向的權利制衡，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一種廉政風險防範的落地機制。
對《内控規範》的落地實施，調研報告指出，應先解決人們對内控規範的正确了解問題。内部控制建設是一個漫長而艱巨的過程，它需要财政部及各級财政機關正确宣傳和普及内部控制知識，形成“人人學内控，處處講内控”的良好氛圍，并且最終達到做到“宣傳無死角、教育訓練無盲區”。這也為内控規範的順利施行奠定廣泛的人才基礎。
當然，内部控制内容建設的核心是“控權”，難點是“制衡”，但關鍵是“一把手”。内部控制建設能否取得實效，關鍵在上司。這項工作，隻有“一把手”的強勢推進，才能推能設能得動，各方面的積極性才夠調動起來。
此外，我們還應該認識到，評價與監督是行政事業機關内部控制得以有效實施的重要保障機制。通過對内部控制的建立與實施的有效性開展監督檢查和評價，查找和發現内部控制存在的問題，提出改進建議并督促落實整改。
最後，報告指出内部控制體系最終的落地實施依賴于資訊化建設，對此，北京用友政務軟體公司的進階副總裁張紀雄認為，内控規範的有效實施，離開了資訊系統的支撐，幾乎是一件不可完成的工作。
資訊系統支撐内控規範的實施包括兩個方面：一是固化流程，鐵面無私地執行流程，如預算控制，如果預算超額，就不允許報帳；二是資訊威懾，讓人不敢違紀。
張紀雄還認為，目前行政事業機關内控資訊化方面還非常落後，大部分機關隻做到了簡單的賬務處理，有些機關有預算控制，但往往都是事後的，做到事前控制的更少；采購管理、合同控制大都是手工；有的機關還有醫務室，藥物領用連手工帳都沒有。是以，加快行政事業機關内控資訊的建設刻不容緩。
最後，張紀雄還建議，除了内控規劃的實施，要提高國家治理能力，政府會計改革的進度一定要加快。許多“糊塗帳”都源于沒有會計标準。好在，财政部已經明确了政府綜合财務報告和會計準則改革的時間表。随着這些制度的建立，資訊技術的廣泛應用，行政事業機關的管理能力會得到提高。
原文釋出時間為：2015-2-14
本文作者：孫博
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