作者：王立勝 朱鵬華
摘 要：以縣城為重要載體的城鎮化建設是在新型城鎮化的新發展階段，堅持以人為核心的原則基礎上，通過全面加強對縣城建設的推進力度，加快提升城鄉融合發展水準，促進新型城鎮化和鄉村振興高品質發展的改革過程。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設應樹立“城鄉等值”理念，着力破解城鎮化發展不平衡不充分難題，提升縣城發展品質和治理效能。在新發展階段，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設要堅持科學定位、分類推進的實踐方向，夯實産城融合、智慧發展的實踐基礎，堅守城鄉互動、融合發展實踐要求，突出文化傳承、綠色發展的實踐特色。
一、引言
城鎮化是伴随着非農産業在城鎮集聚，農業轉移人口向城鎮遷移的自然曆史過程，是國家現代化的必由之路，也是社會主義現代化國家的重要标志(朱鵬華，2019[1])。縣城總攬農村全局，是城鄉關系最密切的和最直接的典型地域，一直以來都是吸納農業轉移人口、推進城鎮化建設的重要載體。從城鎮化格局的視角來看，縣城是大陸城鎮體系的重要組成部分，對于推動新型城鎮化和鄉村振興協同發展，建構大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局以及新型工農城鄉關系具有重要意義。從縣域的視角來看，縣城是縣域經濟、政治和文化中心，是經濟發展的龍頭，是城鄉要素流動、産業融合的紐帶，在推動高品質發展和全體人民共同富裕中發揮着重要作用。從縣域治理的視角來看，縣城是具有完整行政功能的基層行政單元，是國家治理的關鍵一環(王立勝，2020[2])。從城鎮化的中國特色來看，新型城鎮化是人口規模巨大的城鎮化，是全體人民共同富裕的城鎮化，是物質文明和公德心相協調的城鎮化，是人與自然和諧共生的城鎮化，是走和平發展道路的城鎮化。以縣城為重要載體的城鎮化建設作為新型城鎮化的新舉措，必然是中國式現代化的重要支撐。本文嘗試分析以縣城為重要載體的城鎮化建設的基本内涵和主要挑戰，并闡明其實踐路徑。
二、以縣城為重要載體的城鎮化建設的基本内涵
從理論上看，城鎮化具有明顯的交叉學科特性，其至少與經濟學、人口學、社會學、地理學、城市規劃學等學科直接相關。在政治經濟學視阈下，以縣城為重要載體的城鎮化建設是在新型城鎮化的新發展階段，堅持以人為核心和城鎮化提質更新的原則基礎上，通過全面加強對縣城建設的推進力度，加快提升城鄉融合發展水準，促進新型城鎮化和鄉村振興高品質發展的改革過程。以縣城為重要載體的城鎮化是新型城鎮化的重要組成部分，是縣域的新型城鎮化，是新型城鎮化在新發展階段的戰略新舉措。深入了解和把握以縣城為重要載體的城鎮化建設的基本内涵還需要注意以下幾個方面。
(一)發展方位：新型城鎮化邁入新發展階段
城鎮化首先是一個曆史範疇，階段性是把握城鎮化發展規律的重要次元，也是選擇城鎮化發展戰略的重要依據。2012年，中央經濟工作會議首次提出新型城鎮化戰略以來，大陸城鎮化建設取得了令世人矚目的曆史性成就，為全面建成小康社會、實作第一個百年奮鬥目标提供了有力支撐(朱鵬華和劉學俠，2023[5])。2022年年末，常住人口城鎮化率為65.22%,大陸已步入快速城鎮化區間(城鎮化率30%至70%)的後期，新型城鎮化也已邁入全面提升發展品質的新階段。在這一新發展階段，大陸經濟社會發展也正發生着深刻變革，必然要求改進新型城鎮化戰略的實施，依據主要沖突變化提出新的發展政策。從農業轉移人口市民化、城鎮化空間布局、城市發展以及城市治理來看，相對于地市級以上的大城市，大陸以縣城為主的中小城市新型城鎮化發展明顯不足，目前已成為新型城鎮化沖突的主要方面。新型城鎮化邁入新階段，全面提升新型城鎮化發展品質，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設顯得極為重要又十分緊迫。一是縣域商業體系的建設和完善是建設全國統一大市場的關鍵一環，以縣城為重要載體的城鎮化建設是建構新發展格局的重要支撐；二是縣域經濟是大陸國民經濟的重要組成部分，也是高品質發展的薄弱環節，以縣城為重要載體的城鎮化建設有利于優化經濟發展空間格局，加快實作區域協調發展；三是縣域産業發展和結構調整是優化大陸整體供給結構的重要環節，縣域消費是大陸内需的重要組成部分，是以推進以縣城為重要載體的城鎮化建設是深化供給側結構性改革和實施擴大内需戰略的重要結合點，可以更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。由此可見，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設是基于對新型城鎮化發展階段科學判斷的新舉措，符合大陸經濟社會發展實際，能更好滿足縣城居民生産生活需要和農業轉移人口到縣城就業安家需求，必将為全面提升新型城鎮化發展品質和推進經濟高品質發展提供強大動力。
(二)發展目标：推進城鄉融合發展
城鄉融合發展是推進新型城鎮化的重要目标，它既是新型城鎮化高品質發展的主要結果，也是新型城鎮化高品質發展的關鍵動力。目前，相對于城鎮發展品質和城鎮化效率，城鄉發展不協調、不平衡已成為影響大陸城鎮化品質的主要因素(朱鵬華和劉學俠，2017[6])。新型城鎮化戰略實施10年以來，大陸在加快農業轉移人口市民化、優化城鎮化空間布局、提升城市發展與治理品質、統籌城鄉發展等方面雖然取得了顯著進展，但是城鄉之間要素流動不順暢、産業發展不協調、公共資源配置不合理等問題依然突出。在新發展階段，新型城鎮化必然要以推進城鄉融合發展為主要目标，通過推進農業農村現代化、重塑新型城鄉關系、走城鄉融合發展道路，加速推動新型城鎮化建設提質更新。由此可見，以縣城為重要載體的城鎮化建設的發展目标必然也是城鄉融合發展，以縣域為基本單元推進城鄉融合發展是新型城鎮化基于新發展階段的戰略選擇。一方面，要大力發展縣域經濟，通過産業配套設施提質增效，夯實縣城産業基礎，增強縣城産業支撐能力，提升縣城對農業轉移人口的聚集能力和品質。與此同時，大力推進縣城建設補短闆強弱項，推動市政公用設施、環境基礎設施、公共服務設施等提質更新，提高縣城對人口的承載能力，更好滿足縣城居民生産生活的需要，以及農業轉移人口到縣城就業創業和安家落戶的需求。另一方面，充分發揮縣城連接配接大中城市和服務鄉村紐帶作用，通過深入推進以人為核心的新型城鎮化在縣域的高品質發展，促進縣城産業發展，以及基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆寫，增強縣域城鎮化對鄉村的輻射帶動能力，加快鄉村振興和城鄉融合發展。
(三)發展原則：堅持以人為核心
當今城鎮已成為人民享受美好生活的重要載體，新型城鎮化必須堅持“以人為核心”,促進人的全面發展和社會公平正義(胡祖才，2021[7])。由此可見，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設必須“以人為核心”,堅持以人民為中心的發展思想。一方面，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設要從人民群衆中汲取智慧和力量，讓廣大的城鄉居民都參與其中，引導城鄉各類人才的有序流動；另一方面，增強縣城綜合承載能力是推進縣城建設的根本出發點，要讓城鄉居民都能共享推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的成果。通過提升縣城發展品質、縣城治理品質以及城鎮人口素質，将最好的資源用于保障和改善民生，讓更多居民享有安全健康、較高品質的城市生活，不斷實作人民對美好生活的向往。一是提升農業轉移人口融入縣城的能力，加強對農民工特别是新生代農民工開展職業技能教育訓練，提高其就業創業能力和融入城市社會的能力；二是強化縣城公共服務供給能力，推進教育、醫療衛生、文化體育、社會保障等基本公共服務常住人口全覆寫，加強政府、社群和企業對農業轉移人口的人文關懷，提升他們在縣城工作生活的歸屬感、安全感和幸福感；三是保障農業轉移人口在農村的合法權益，解決進城落戶農民工的後顧之憂。一方面要依法保障進城落戶農民工在農村的“三權”(土地承包權、宅基地使用權、集體收益配置設定權),另一方面要完善三項權益的自願有償市場化退出機制(朱鵬華和劉學俠，2023[5])。總之，堅持以人為核心是推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的發展原則，堅持共同富裕的方向，通過縣域新型城鎮化建設促進人的現代化，為全面建設社會主義現代化國家提供強大動力和堅實支撐。
(四)發展方略：堅持深化體制機制改革創新
新型城鎮化本質上是一個系統性改革的過程，通過主動變革上層建築和調整生産關系，提升城鎮化的水準和品質(朱鵬華，2017[1])。以縣城為重要載體的城鎮化建設是新發展階段的新型城鎮化一個重要環節，其本質也是一個改革過程。是以，堅持深化體制機制改革創新是以縣城為重要載體的城鎮化建設的發展方略，通過深化改革和推動創新為縣域新型城鎮化高品質發展釋放新活力、注入新動能。加強以縣城為重要載體的城鎮化建設的制度頂層設計，通過深化農業轉移人口市民化、土地管理、投融資、縣城治理、生态環境等重點領域和關鍵環節體制機制改革創新，形成有利于保障和改善民生、促進城鄉融合發展、提升新型城鎮化品質的制度環境。其一，深化體制機制改革創新的價值取向是保障和改善民生，堅持以人為核心的新型城鎮化，任何制度的改革創新都要以提升縣域廣大城鄉居民的福利為準繩，而不是僅為少數人或資本的增值服務。其二，深化體制機制改革要尊重規律，認識、尊重、順應城市發展規律，用理性、科學的方法來研究、探索縣域新型城鎮化的規律[9]。充分發揮綜合試點的作用，通過在試點地區探索經驗，再總結推廣典型經驗和有效做法。其三，在堅持和加強黨的全面上司的前提下，深化體制機制改革的核心是正确處理好市場、社會和政府的關系。要以深化供給側結構性改革為主線，讓市場在資源配置中起決定性作用，推動縣域經濟高品質發展；要發揮社會組織在縣城發展和縣城治理中的積極作用，讓社會力量更多地參與到推進以縣城為重要載體的城鎮化建設中來；還要更好發揮政府的作用，通過集中力量辦大事，着力加強縣城公共産品供給、補短闆強弱項，推動有效市場和有為政府更好結合，推進新型城鎮化和鄉村振興高品質發展。
三、以縣城為重要載體的城鎮化建設的主要挑戰
新型城鎮化戰略實施以來，大陸縣域城鎮化取得了巨大成就，但也存在一些必須高度重視并着力解決的突出問題。比如，關于新型城鎮化的認識論、縣域城鎮化發展不充分、縣城發展相對滞後、縣城治理效能相對不高等問題，這些問題是以縣城為重要載體的城鎮化建設所面臨的主要挑戰。
(一)認識論：“城市偏向”而非“城鄉等值”
認識是行動的先導，一定的實踐都是在一定的認識和判斷指導下進行的。新型城鎮化雖然強調格局優化、城鄉統籌，但是在實踐中“城市偏向”的觀念仍然十分普遍。從世界經濟史來看，各國在工業化和城鎮化的程序中都選擇了以工業和城市為中心，經曆了城鄉關系對立和非均衡的發展階段。這種“城鄉二分法”式的發展産生了許多以“城市偏向”和城鄉二進制結構為特征的理論。比如，弗郎索瓦·佩魯的“增長極”理論(Perroux, 1950[10]),在此基礎上，缪爾達爾提出了循環積累因果理論(Myrdal, 1957[11]),同時赫希曼提出了核心與邊緣區理論(Hirshman, 1958[12]);以“劉易斯-拉尼斯-費景漢”模型為基礎的城鄉二進制經濟結構理論(Lewis, 1954[13]; Ranis和Fei, 1961[14]),以及戴爾·喬根森和邁克爾·托達羅對其反思而分别提出的“喬根森”模型(Jorgenson, 1967[15])和“托達羅”模型(Todaro, 1969[16])。這些理論對包括大陸在内的世界各國理論界都産生了十分廣泛的影響。事實上，“城市偏向”的城鄉關系使絕大部分資源流向城市，是導緻城鄉發展失衡的根本原因(Lipton, 1977[17])。“城鄉二分法”式的發展模式，忽略了社會發展的本質意義(McGee, 2008[18])。由于發展階段的限制，新中國成立以來，大陸在相當長的一段時間内也采取了“城市偏向”的發展模式，并由此形成了根深蒂固的“城市偏向”觀念，改變這種觀念是以縣城為重要載體的城鎮化建設的首要挑戰。目前，新型城鎮化已邁入新階段，要将農村看作獨立的戰略地區，而不是城市的附屬物，賦予農村和城市完全平等的主體地位，在此前提下建立推動新型城鎮化高品質發展的體制機制和政策體系(王立勝等，2018[19])。這在理論上要摒棄西方的“城市偏向”理論，回歸馬克思主義城鄉關系理論，堅持以新發展理念引領新型城鎮化建設。城市和農村是一個有機的空間整體，特别是在縣域新型城鎮化建設中，要通過城鄉要素平等雙向流動，實作城市和鄉村互動均衡發展。在價值層面和認知層面上，樹立“城鄉等值”的觀念是推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的關鍵，必将引起思想和實踐的重大變革。
(二)城鎮化格局：城鎮化發展不平衡不充分
2022年年底，大陸城鎮常駐居民為92 071萬人，城鎮化率為65.22%,已超過世界平均水準(2020年底為56.16%),仍低于上中等收入國家平均水準(2020年年底為67.57%)。1從整體上來看，在新型城鎮化建設中大陸城鎮化格局取得了顯著成效，初步形成了大中小城市與小城鎮協調發展的城鎮化新格局。但是，城鎮化發展不平衡不充分問題尚未從根本上消除，一些超大特大城市的“大城市病”問題突出，與此同時絕大多數縣城(中小城市)功能品質存在諸多短闆弱項(胡祖才，2021[20])。從省域來看，即便不考慮直轄市和西藏自治區，2020年大陸常住人口城鎮化率最高的廣東省(74.14%)與最低的雲南省(50.04%)也相差24.1個百分點，省域城鎮化率标準差為11.05%;從八大經濟區域來看，2020年大陸東部沿海(75.24%)、南部沿海(72.10%)和東北地區(67.72%)的常住人口城鎮化率已超過上中等收入國家平均水準(67.57%),而西南地區(56.04%)和大西北地區(55.01%)仍低于世界平均水準(56.16%)。2東南沿海地區、城市群、大城市不僅城鎮化率較高，它們的水、電、路、氣、資訊網絡等城市基礎設施以及教育、醫療、文化、社會保障等公共服務水準也明顯高于中西部地區、中小城市特别是縣城。城鎮化發展不充分主要表現在以縣城為主的中小城市的城鎮化水準和品質不高，難以支撐起新型城鎮化高品質發展。2020年年底，大陸鄉鎮内農民工為11 601萬人，鄉鎮外縣内農民工為3 996萬人，分别占農民工總數(28 560萬人)的40.6%和14.0%(葉興慶，2021[21])。2020年，大陸縣城城市人口密度為1 869人/平方公裡，低于全國城市人口平均密度2 778人/平方公裡[22]。由此可見，目前大陸縣城的人口聚集能力較弱，農業轉移人口市民化的品質也不高。
(三)城市發展：縣城發展相對滞後
新型城鎮化建設以來，大陸大中小城市和小城鎮都取得了巨大的發展成就，但縣城的發展相對滞後。從經濟發展來看，縣城雖然具備一般城市發展的基礎，但縣域經濟發展整體相對落後，且發展不平衡較為突出。2020年，大陸縣域人均GDP為48 979元，遠低于全國平均水準(71 828元);縣域第二産業增加值為20 677.5億元，僅占全國(383 562.4億元)的5.4% ;縣域第三産業增加值為22 808.9億元，僅占全國(551 973.7億元)的4.1%;2020年度地方一般公共預算收入不足1億元的縣有120個，它們共計收入633 986萬元，少于嘉善縣(717 883萬元)、甯海縣(679 138萬元)、長興縣(675 539萬元)、德清縣(670 820萬元)等縣，僅是縣級市昆山市(4 280 028萬元)的14.8%。從城市基礎設施建設來看(見表1),大陸縣城在供水普及率、瓦斯普及率、污水處理率、人均公園綠地面積、建成區綠化覆寫率、建成區綠地率等方面都明顯低于全國城市平均水準。2020年，大陸縣城市政公用設施建設固定資産投資完成38 884.3億元，僅占同期城市市政公用設施建設固定資産投資(22 283.9億元)比重的17.4%。從城市基本公共服務來看，縣城的教育、醫療、文化、體育、社保等公共服務整體水準均低于全國城市平均水準。比如，2020年全國城市每萬人醫療機構床位數為88.1張，同期縣城醫療機構床位數平均僅為48.8張；城市提供住宿的民政機構床位每萬人平均40.8張，同期縣城僅有34.9張[22,23,24]。
表1 全國城市和縣城市政共用設施水準(2020年)
| 名額 | 供水 普及率 (%) | 瓦斯 普及率 (%) | 人均道路 面積 (平方米) | 污水 處理率 (%) | 人均公園 綠地面積 (平方米) | 建成區綠化 覆寫率 (%) | 建成區 綠地率 (%) | 每萬人 擁有公廁 (座) |
| 全國城市平均水準 | 99.99 | 97.87 | 18.04 | 97.53 | 14.78 | 42.06 | 38.24 | 3.07 |
| 全國縣城平均水準 | 96.66 | 89.07 | 18.92 | 95.05 | 13.44 | 37.58 | 33.55 | 3.51 |
資料來源：《中國縣城建設統計年鑒(2020)》[22]、《中國縣域統計年鑒(2021縣市卷)》[23]、《中國城市建設統計年鑒(2022)》[24]。
(四)城市治理：縣城治理效能相對不高
提升城市治理效能是新型城鎮化的重要内容，相對于行政級别高、市場發達、社會組織活躍、人才濟濟的大城市，大陸縣城治理效能相對不高。從治理理念來看，相對于現代化的大都市，縣城普遍存在治理理念滞後的問題。主要表現在縣城的決策層和職能部門的官本位思想嚴重，依法治理的觀念淡漠，推進治理現代化的方向不明。從行政管理體制來看，縣城雖然體系完整、功能完備，但其行政級别低，在城市行政體系中處于末端。在行政力量和政策偏好驅動要素的背景下，縣城的治理體系存在弱項、治理能力相對不足。2020年，大陸縣城一般公共預算收入314 916 621萬元，支出938 722 212萬元，收入僅是支出的33.5%。縣級财政赤字率相對較高，中西部地區尤為突出，财政收入大于支出的縣僅占2.3%[23]。行政管理體制的藩籬疊加财政困境，直接限制了縣城治理體系和治理能力的現代化程序。從市場化程度來看，縣城與大城市有明顯的差距，政商關系、營商環境以及市場環境發展相對滞後。這導緻市場主體參與縣城治理的水準不高，城市綜合承載能力偏弱。從社會組織的參與程度來看，2020年年底大陸社會組織登記總數為894 162個，縣城的社會組織占比不高(約38.5%)、能力不強、參與治理的機會也較少，縣城治理中“社會失靈”現象普遍[23]。從治理隊伍來看，大中城市的公務員選拔競争激烈、總體素質較高，而縣城的公務員因工資待遇較低、教育等基本公共服務品質不高，難于招到和留住優秀人才。從治理方式來看，縣城治理的責任分布在不同的職能部門(至少存在九類治理實踐),各部門之間缺乏有效的工作協調，職責交叉、不清的問題突出，難以形成治理合力(吳曉林，2021[25])。目前大陸也有許多縣城開啟了智慧城市建設，覆寫了産業、政務、交通、教育、醫療、公共服務等幾乎全部領域。但由于數字化的綜合性技術平台不完善，無法徹底解決資訊不對稱、不全面的難題，在縣城治理中往往是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”,隻能從“群體”出發而不能實作“以人為本”的精細化治理(朱鵬華和劉學俠，2023[5])。這造成了智慧城市建設盡管投入了大量的财力、物力和人力，但很難發揮其應有的作用、達到“标本兼治”的效果。
四、以縣城為重要載體的城鎮化建設的實踐路徑
在新發展階段，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設是推動以人為核心的新型城鎮化高品質發展的戰略舉措，也是中國式現代化的實踐新方略。面對問題和挑戰，推進縣域新型城鎮化建設必須堅持以人為核心，科學地确立實踐方向、夯實實踐基礎、堅守實踐要求、突出實踐特色。
(一)實踐方向：科學定位，分類推進
大陸不同地區的縣城在資源禀賦、人文曆史、經濟社會基礎等方面都不盡相同，即使在同一個都市圈或城市群内，縣域經濟的發展也呈現多樣性和複雜性的特征。是以，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設不能簡單一刀切、統一标準、同步推進，必須尊重城鎮化規律和縣城發展規律，根據區位條件、資源環境承載能力、産業基礎、發展階段、功能定位等，科學确定不同類型縣城的新型城鎮化路徑。第一類：大城市周邊的縣城，加強統籌對接大城市的發展規劃，重點将自身打造成為與鄰近大城市通勤便捷、産業配套、功能互補的衛星縣城。位于城市群和都市圈之内的縣城，鄰近全國性或區域性中心城市，應借助城市群一體化發展和都市圈同城化建設的機遇，充分利用大城市的輻射帶動功能，實作自身快速發展。以城際軌道交通對接為突破口，主動承接大城市的産業和人口轉移，專業市場和物流基地的建設，以及密集公共服務資源的疏解，為優化城鎮化空間格局提供有力支撐。第二類：專業功能型縣城，重點強化其優勢和特色，發展成為先進制造之城、文化旅遊之城、商貿物流之城、邊境特色之城。對于具有特色資源、産業基礎、區位和交通等優勢的縣城，要通過政府規劃引導、市場化運作，依托優勢資源發展特色經濟和支柱産業，依托區位、交通優勢發展商貿物流産業，着力提升縣城的就業吸納能力。對于遠離中心城市且規模較小的邊境縣城，應充分發揮其開放前沿的作用，着重發展邊境貿易和特色産業，同時補齊基礎設施和公共服務短闆，提升其守邊固邊能力。第三類：農産品主産區的縣城，重點通過集聚發展農村二三産業，将自身打造成為支撐農業農村現代化的特色縣城。位于農産品主産區内的縣城，農業發展條件較好，但經濟實力不強，人口集聚能力有限。這類縣城應突出其主體功能，有效服務農業高品質發展，維護國家糧食安全。同時，要聚焦延長農業産業鍊，通過大力發展農産品加工業以及農業生産性服務業，更多地集聚農業轉移人口，使他們在縣城完成城鎮化。第四類：重點生态功能區的縣城，有序承接生态地區超載人口轉移，發展成為生态宜居之城。位于重點生态功能區内的縣城，應聚焦服務于生态産品的供給，保障國家的生态安全。這類縣城受自然地理環境的限制，一般不适宜大規模發展制造業，而應根據自身條件發展綠色産業和清潔能源，為築牢生态安全屏障提供支撐。同時，政府要創新财政轉移支付方式，提升公共基礎設施水準和公共服務供給能力，提高生态地區超載轉移人口市民化品質。第五類：人口流失型縣城，重點盤活城鎮建設用地存量、建構多元化的産業體系，發展成為宜居宜業的緊湊型城市。資源枯竭、産業衰落、公共資源品質不高是人口流失較為嚴重縣城的主要特征，也是造成“小城市病”的主要原因。這類縣城應嚴控城鎮建設用地增量，轉向緊湊型發展模式，通過支援産業多元化發展，培育有特色、有活力、有競争力的新業态，提升留守人口的收入和消費水準。同時，政府要加強保障和改善民生，通過調整公共服務資源的配置，推動人口适度集中，提升縣城治理效能(朱鵬華和劉學俠 ,2023[5])。
(二)實踐基礎：産城融合，智慧發展
産業是推進以縣城為重要載體城鎮化建設的根基，有産業集聚，才有人口集聚，要統籌産業發展、市政設施建設以及公共服務供給，高品質地推進縣城發展。市場的“無形之手”和政府的“有形之手”是城鎮化的兩個動力之源，而市場實力不強和政府治理效能不高，是縣域的新型城鎮化建設相對滞後的根本原因(朱鵬華，2017[1])。在培育發展縣城特色優勢産業方面，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，根據自身比較優勢，主動有序承接大城市轉移的産業，促進本地産業優化更新。農業是縣域經濟的基礎，縣城要以“農頭工尾”“糧頭食尾”為抓手，重點發展農業生産性服務業，促進農産品加工業叢集發展。在增強縣城的産業支撐力的同時，還要提高産業平台功能與健全商貿流通網絡。一方面，要依托縣城的産業聚集區、開發區、創業園等各類平台，完善公共配套設施，引導縣域産業集中集聚高品質發展，提升農業轉移人口工作和生活品質；另一方面，發展物流中心和專業市場，打造各具特色的縣城制造業品和農副産品分撥中轉地。建設服務城市消費的生鮮食品低溫加工進行中心，完善縣城的冷鍊物流設施。特别地，産城融合發展的核心是“人”,結合縣城的産業發展實際，有針對性、高品質地開展農民工職業技能教育訓練，提升其技能素質和就業創業能力。
市政設施建設和公共服務供給方面，要更好地發揮政府作用，在公共服務、環境衛生、市政公用、産業配套等公共設施提級擴能中推進智慧城市建設。現代化的一大特征就是智能化，把城市管理者從繁雜的城市治理、勞動者從繁重的城市生産勞動、市民從繁瑣的城市生活中解放出來。是以，新型城鎮化高品質發展要在科學化、智能化、人性化上下功夫，這同時要求以縣城為重要載體的城鎮化建設要走智慧發展之路。建設新型基礎設施，推進數字化改造是縣城智慧發展的基礎工程。在加速5G網絡全覆寫和高速光纖寬帶網絡建設的基礎上，将縣城交通、水、電、氣、熱等市政設施進行智能化改造，建立基于各種傳感器和物聯網的智能化管理平台和大資料處理平台，推行縣城運作一網統管，降低城市治理成本，提高市政基礎設施運作效率和安全性能。推行政務服務和公共服務一網通辦、通享，提升市場主體和居民的辦事便利度、滿意度和獲得感，增進縣城民生福祉。對于縣城而言，要“像繡花一樣”治理城市，要把“以人為核心的新型城鎮化”落實到每一個活生生的個體上。這也是新型城鎮化邁入新發展階段，建設智慧城市的新特點，從滿足城市居民一般性和公共性需求轉向滿足特殊情境、個性化和偶然性需求，真正做到體貼入微，做到有求必應，不斷提升智慧城市建設品質，使縣城變得更加宜居、宜業、宜遊。此外，為适應社會主義市場經濟體制和國家治理現代化對于行政管理體制扁平化的要求，應在前期試點經驗的基礎上，有序推行省直管縣(市)改革。事實證明，這種行政管理體制的改革能有效促進縣域經濟發展(韋東明等，2021[27]),進而提升縣級政府行政管理和公共服務能力。
(三)實踐要求：城鄉互動，融合發展
在“城鄉等值”理念的引領下，堅持城鄉互動、融合發展，是新發展階段推進縣域新型城鎮化的必然要求。縣城作為功能完備的行政單元，位于“城尾鄉頭”,具備完整的城鎮化基礎，是連接配接城市、服務鄉村的天然載體。2021年年底，大陸約有7.4億人口居住在縣域，農村人口(4.98億)中的大部分也居住在縣域。3縣城作為大中城市和鄉村之間聯系的紐帶，既是縣域資訊聚集與擴散的中心，也是縣域經濟的核心與龍頭。是以，在推進以縣城為重要載體的城鎮化建設中，縣城是推進城鄉融合發展的主要陣地，發揮着接受大城市輻射、帶動小城鎮發展的承上啟下重要作用。一是提升大中城市輻射縣域鄉村的銜接功能。從空間格局上看，發揮大中城市在鄉村振興中的引領作用，真正實作“以城帶鄉、以工促農”,必須考慮縣城這個中間環節。縣城是暢通城鄉資源雙向自由流動的通道和紐帶，通過建立連結大中城市龍頭企業與縣域鄉村産業經營主體的合作平台，推動形成全産業鍊合作模式，讓彼此實作優勢互補、共同發展。發展生産性服務業是大中城市跨區域帶動鄉村振興的重要舉措，縣城要發揮重要的節點和橋梁作用，推動形成全域覆寫的農業全産業鍊需求的生産服務、加工倉儲、流通營銷等供應鍊網絡(王立勝，2022[28])。二是推動縣域内城鄉産業融合發展。城鄉要素自由流動和平等交換是實作産業融合發展的基礎，在充分保障農業轉移人口在農村各項合法權益的基礎上加快其在縣域實作市民化，通過創新各類激勵政策引導縣城人才返鄉入鄉創業。以探索實施農村集體經營性建設用地入市制度為契機盤活農村閑置資源，鼓勵縣城工商資本“回鄉”為農村産業發展提供資金、技術、管理、資料等支援，建立有利于涉農科研成果轉化推廣的激勵機制和利益分享機制。優化提升縣城各類産業園區，搭建縣域城鄉産業協同發展平台，建設聯結城鄉的農貿市場網絡、電商平台、冷鍊物流，提升農産品進城和工業品入鄉效率。将鎮打造成城鄉産業融合的重要載體，實作鄉村經濟多元化和農業全産業鍊發展，形成内源型城鄉融合發展新格局(王立勝，2020[2])。三是推進縣城基礎設施向鄉村延伸。在加快縣城基礎設施補短闆強弱項的基礎上，推進縣城基礎設施向鄉村延伸，實作城鄉基礎設施統一規劃、建設和管護。健全城鄉基礎設施一體化規劃機制，在縣域内統籌布局道路、交通、供水、供熱、供氣、供電、通信等設施。以縣政府為責任主體，健全城鄉基礎設施一體化建設機制，形成分級分類多元化的投入體系。明确基礎設施産權歸屬和管護責任主體，引入市場化運作，建立城鄉一體化管護機制。四是推進縣城公共服務向鄉村覆寫。在提升縣城公共服務水準和品質的基礎上，大力推進縣域公共服務全覆寫，使城鄉基本公共服務标準統一、制度并軌。以縣域為單元，建立城鄉教育聯合體，全面實行義務教育教師“縣管校聘”以及縣域内校長教師交流輪崗，推動優質教育資源均衡配置、城鄉共享。引導縣級醫院與鄉鎮衛生院建立醫療衛生共同體，通過派駐、巡診、輪崗等方式，形成醫療衛生縣域網絡化服務運作機制，提升鄉村醫療服務能力。統籌縣域城鄉公共文化設施布局、服務供給和隊伍建設，建構政府、市場、社會共同參與城鄉公共文化服務體系建設的格局，推動縣城文化資源向鄉村覆寫。完善城鄉統一的社會保險制度，建立縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，形成普惠型、互助性等多層次農村養老保障體系。統籌城鄉社會救助體系，提升城鄉特别是鄉村困難群衆的基本生活保障水準。推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，健全鄉村治理機制、增強鄉村治理能力，守住不發生規模性返貧底線(王立勝，2022[28])。
(四)實踐特色：文化傳承，綠色發展
文化是國家發展、民族振興的重要力量，也是縣域新型城鎮化的重要支撐。由于最接近基層和農村，縣城具有較強的地方性特征，很好地保留了地域文化遺産和風俗習慣。在推進以縣城為重要載體的城鎮化建設中，應加強自然曆史文化遺産的保護和傳承，建設有曆史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗縣城。文化底蘊毀掉了，城市建得再新再好，也是缺乏生命力的。要把老城區改造提升同保護曆史遺迹、儲存曆史文脈統一起來，既要改善人居環境，又要保護曆史文化底蘊，讓曆史文化和現代生活融為一體。”[29]一方面，要在縣城更新中保護曆史和民族文化遺産，将文化文物保護與城市功能提質更新結合起來，提高城市發展品質。既要整體保護曆史文化名城名鎮、曆史文化街區和民族風情小鎮，也要在活化利用中保護革命文物、紅色遺址、曆史建築、工業遺産等。另一方面，要在縣城新區建設中融入傳統文化元素，與原有的自然人文特征相協調。推動非物質文化遺産融入縣城建設，通過發掘城市文化資源以及建築設計的傳承創新，延續曆史文脈，避免千城一面。總之，縣城的更新和建設要注重傳承優秀傳統文化，儲存縣域的文化記憶，推動地方特色文化發展。同時，也要注重文化多樣化發展，促進傳統與現代、本土與外來文化的互相交融，形成多元開放的現代縣城文化。
綠色是新型城鎮化的底色，要将綠色發展理念融入以縣城為重要載體的城鎮化建設，加強環境保護和生态修複力度，節約集約利用資源，推動形成綠色循環低碳的生産生活方式和城市建設營運模式，全面提升縣城發展和治理品質。一是建設人與自然和諧共生的美麗縣城。依托縣城的自然地理條件建設生态綠色廊道，實施生态修複工程，将荒山坡地、廢棄地、污染土地等進行國土綠化，加強城市公園和綠地建設，提升建成區綠化覆寫率和綠地率。修複江河、湖泊、濱海地帶等濕地生态和水環境，對其進行生态化改造，恢複和增強水體自淨能力，徹底消除黑臭水體。同時，完善縣城基礎設施和公共服務，增加公共活動空間，推動發展城市新業态、新功能，提升縣城治理效能，增進縣城民生福祉。二是增強縣城垃圾和污水收集處理能力。在縣城市政設施提檔更新中，改造垃圾房和轉運站，因地制宜建設生活垃圾分類處理系統和焚燒處理設施，合理布局醫療等危險廢棄物收集和集中利用處置設施，推進大宗固體廢棄物綜合利用。提升縣城的污水管網收集能力，推進雨污分流改造，擴容改造現有的污水處理廠，逐漸推行污水資源化利用和污泥無害化處置，嚴防縣城的污染“上山下鄉”。三是推進綠色循環低碳的生産生活方式。在縣城産業發展布局中嚴格控制高耗能、高排放行業發展，推進各類産業園區實施循環化改造。鼓勵非化石能源消費和分布式能源發展，公共交通工具和物流配送、市政環衛等車輛電動化。實施綠色建築行動，推廣綠色建材、綠色建築、綠色施工。推廣文明健康綠色的生活習慣，減少一次性消費品和包裝用材消耗，同時推廣節能低碳節水用品和環保再生産品。廣泛發動組織群衆參與縣城環境治理，開展縣城綠色生活建立行動，提倡綠色出行，以及綠色家庭和綠色社群建設。
作者簡介：王立勝，男，1963年1月生，中國社會科學院大學哲學院研究員，法學博士，主要研究方向為中國馬克思主義哲學、中國特色社會主義政治經濟學、鄉村振興*朱鵬華，男，1982年7月生，山東大學經濟學院副研究員，經濟學博士，主要研究方向為馬克思主義政治經濟學、城鎮化、城鄉融合發展。
基金：山東省社科規劃專項“高品質發展的政治經濟學研究”(項目編号：22CXSXJ01)
來源：《中央财經大學學報》期刊