龐溟系中國首席經濟學家論壇成員、仲量聯行大中華區首席經濟學家兼研究部總監，中國首席經濟學家論壇成員
導讀
國務院2023年8月釋出《關于規劃建設保障性住房的指導意見》（“14号文”）指出“用改革創新的辦法，在大城市規劃建設保障性住房”，保障性住房地位提升空前。2024年4月30日召開的中央政治局會議也指出，要統籌研究消化存量房産和優化增量住房的政策措施，抓緊建構房地産發展新模式，促進房地産高品質發展。基于此，本文圍繞“配租+配售”雙輪驅動增強閑置房屋及土地資源利用，因城施策夯實保障房供給，以及政策資金主導全方位金融服務為保障房建設保駕護航三方面，為穩步加大保障房建設金融支援力度，實作房地産業良性循環和宏觀經濟健康增長提供決策參考。
穩步加大保障房建設金融支援力度
2024年4月30日召開的中央政治局會議指出，要結合房地産市場供求關系的新變化、人民群衆對優質住房的新期待，統籌研究消化存量房産和優化增量住房的政策措施，抓緊建構房地産發展新模式，促進房地産高品質發展。在過去一段時間内，國家有關部門和多個高能級城市均在“收舊換新”“以舊換新”、将部分存量商品房轉化為保障性租賃住房的“消化存量”和采取“市場+保障”雙軌模式“優化增量”“以人定房，以房定地，統籌‘市場+保障’的住宅用地供應安排”等方面，也多有創新。
01
“配租+配售”雙輪驅動
增強閑置房屋
及土地資源利用
随着經濟和社會的發展，中國房地産市場的形态、結構和特點，都在不斷演變。盡管政府在不同階段積極調控并規範住宅市場，提出“公租房”“廉租房”等政策保障普通群眾尤其是低收入人群的居住需求；然而在實踐中，相較于城市化帶來的人口大規模流入，尤其在高線城市，保障性住房供應仍顯滞後，大量外來人口的居住需求面臨較大缺口。住建部的調查資料顯示，大型城市有70%的新市民和青年人是靠租房來解決居住問題，而存量住房體系中，主要以商品房供應為主。截至2022年年末，公租房、保障性租賃住房、共有産權房等保障類住房僅占5%左右，保障性住房存在明顯的供應短闆。在此背景下，為實作城市新增人口“居有所安”和經濟平穩發展的雙重目标，國務院于2023年8月釋出《關于規劃建設保障性住房的指導意見》（以下簡稱“14号文”）。
在配租保障房方面，除原有公租房、廉租房等保障體系外，針對新市民和青年人群的“保租房”是當下發力的重點。“十四五”期間，全國原計劃籌集建設保障性租賃住房870萬套，然而随着實踐中部分高線城市人口加速流入以及中央對保障房建設愈發重視，部分城市開始動态調整自身規劃以适度增加供應，如深圳将原有規劃的54萬套提升至74萬套，成都将原有規劃的25萬套提升至30萬套等。截至2023年末，根據國家統計局資料，全國已完成建設和籌集約573萬套，完成“十四五”期間原計劃量的65.9%。
在配售型保障房方面，“14号文”确立了“土地成本+建安成本+利潤”的保本微利配售規則和“封閉管理不得上市交易，閑置轉讓由政府回購”的營運管理機制，主要解決工薪群體、城市引進的科技人員、教師以及醫護人員幾類人員的住房購買需求。整體規模上，鑒于配售型保障房概念提出相對較晚，目前各地對于該類型保障房規劃仍處于政策探索、先行先試階段。截至目前，據不完全統計，全國重點城市已有超過13萬套配售型保障房進入建設期。從數量上看，2024年福州計劃籌建套數最多，為1.24萬套；北上廣深四個一線城市以及西安均在1萬套左右；其他二線及三線城市規模均在2000至4000套之間。預計後續各城市将出台相應具體規劃，配售型保障房規模占比有望得到提升。
從建設方式來看，保障房的籌建管道分為建立和存量盤活兩種：建立指在新增建設用地中，建立商品房可配建一部分比例保障性住房；其他籌建管道均為存量盤活，包括企事業機關自有用地、集體經營性建設用地、産業園配套用地、非居住存量房、存量居住房改建五種方式。不難看出，保障房建設将對盤活存量閑置房屋和低效土地資源具有顯著作用。
根據“14号文”規劃保障性住房的供給，需要先确定保障性用地，主要是将原有閑置低效工業、商業、辦公用地，變更土地用途，然後在不補繳地價款的前提下，可以通過劃撥模式完成供地。而允許高庫存城市将存量商品房改建作保障性住房，則具有一石雙鳥的作用：既可以完成保障房供給，覆寫新市民需求，又能去化新房庫存，緩解當下商品房市場壓力。此外，建成後的項目将執行保障房政策優惠，如水電氣價格執行民用标準、增值稅房産稅減少等稅收支援。
02
因城施策，夯實保障房供給
以一線城市和成都、
重慶為例
（一）一線城市：保障性租賃住房的重點供應地區
與廉租房、經濟适用房、公租房、共有産權房等較早出現、主要滿足戶籍人口住房需求的傳統保障性住房類别相比，保障性租賃住房（以下簡稱“保租房”）概念的提出，可以上溯至2015年。當年年底舉行的中央經濟工作會議提出，要推進以“滿足新市民”為出發點的住房制度改革，把公租房擴大到非戶籍人口。
2020年的中央經濟工作會議進一步明确要求“高度重視保障性租賃住房建設”，并将其作為解決好大城市住房突出問題的重要舉措。可以說，保障性租賃住房由此正式成為中國住房保障體系的重要組成部分。2021年7月，《國務院辦公廳關于加快發展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱“22号文”）指出，目前新市民、青年人等群體住房困難問題仍然比較突出，需加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有産權住房為主體的住房保障體系。“22号文”在進一步明确和完善保障房體系的頂層設計之外，也對保障性租賃住房的具體建設細化了标準和要求。例如，保障性租賃住房應以建築面積70平方米以下的小戶型為主，租金水準低于同地段同品質市場化租賃住房租金等。
由于保障性租賃住房制度設計的初衷就是解決人口淨流入的重點城市中的新市民和青年人的住房問題，人口淨流入量大、新市民和青年人群體規模可觀、住房租賃需求強勁的一線城市，自然是滿足保障性租賃城市供給的重點地區。
（二）成都與重慶：多梯度保障房建設與供應
成都與重慶是中國經濟第四極的中心城市，在全國人口最多的前四大城市中也占據了兩席位，對中國特别是二線城市的保障房建設而言，具有重要的探索價值和名額意義。以重慶為例，其作為西部唯一的直轄市，在房地産領域向來具有政策先行先試的優勢。早在“十二五”“十三五”時期，重慶就已大規模興建公租房，為全國住房制度不斷優化改革提供寶貴的實踐經驗。根據第七次全國人口普查資料，重慶城市家庭租賃廉租房、公租房的戶數占比達到6.2%，高出全國平均水準2.4個百分點，這一比例在31省市中位列第三，僅次于少數民族安居工程居多的西藏及雲南。成都作為2010年至2022年間全國外來人口流入最多的中西部城市，房地産市場化程序長期領先于全國，對未來如何平衡好住房系統内“市場與保障”的關系而言，也具有重要的示範作用。
保障房建設的首要原則是“以人為本”“人房比對”，保障房供應規模應與人口流入的速度相适應。成渝兩市作為成渝城市群的中心城市，2010年至2022年在人口吸附總量上，兩市分别達到614.9萬和328.6萬人，增幅居全國前列。龐大的流動流入規模催生出大量住房需求，而對于“新成都人”和“新重慶人”來說，租房仍是首選的居住方式。（見圖1）
截至2023年年末，成渝兩市在“十四五”期間已分别累計籌集保障性租賃住房17.4萬套和26.4萬套，分别完成計劃的58.0%和66.0%。長期來看，保障房作為城市公共資源服務配套的一環，需統籌政策設計、人口流入以及城市發展的共同影響，因時因地動态調整處理頂層設計與實踐探索的關系，才能最終實作城市的職住平衡。成渝兩地在政策支援上優先将閑置房屋和低效土地資源用于保障房籌集建設，管道包括建立和存量盤活兩種模式：建立指在新增建設用地中，建立商品房可配建一部分比例保障性住房；其他籌建方式均為存量盤活，包括企事業機關自有用地、集體經營性建設用地、産業園配套用地、非居住存量房、存量居住房改建等五種方式。（見圖2）
以長租較高價的電梯大廈納保為例，近年來，長租較高價的電梯大廈營運品牌納入保障房體系案例如雨後春筍般出現。從全國範圍來看，ICCRA住房租賃産業研究院的資料顯示，截至2023年二季度末，全國已開業長租較高價的電梯大廈中約有22.4%被納入當地保租房，規模合計約19.2萬套。截至2023年末，頭部三家營運商萬科泊寓、龍湖冠寓、華潤有巢分别納保10.2萬、5.0萬、2.5萬套長租較高價的電梯大廈，對開發商去庫存起到重要作用。此外，納保後的項目将帶來保障房相關政策支援，如水電氣價格執行民用标準、增值稅房産稅減少等稅收優惠，對項目營運起到促進和提升的作用。
03
政府資金主導
全方位金融服務
為保障房建設保駕護航
曆史資料顯示，地方财政是保障房建設的主要資金來源，貢獻度長期在95%以上。然而，出于保障房本身“保本微利”的民生屬性，無論是建立還是存量改造，大規模的保障房籌建仍需要大量低成本資金的長期支援。我們認為，中央政策性資金和社會資本将成為短期破解保障性住房建設資金難題的關鍵，而地方政府作為建設營運的主力部門，長期來看也應及時靈活使用各種政策工具激發市場活力。
（一）中央政策資金
一是作為财政計劃内資金的中央保障性安居工程補助資金。2022年至2024年，中央分别安排租賃住房保障資金224億, 247億和119億元，其中2024年另含141.8億獎勵資金補貼住房保障、城中村改造、老舊小區改造、棚戶區改造四大領域。
二是保障性住房再貸款。這也是當下商品房去庫存、籌集保障房最重要的資金來源。2024年5月17日，中國人民銀行宣布設立3000億元保障性住房再貸款，利率1.75%，并将2023年推出的在部分城市試點的1000億元租賃住房貸款支援計劃并入管理，該政策将在全國範圍全面推廣。人民銀行将按照貸款本金的60%發放再貸款，後續可帶動21家全國性銀行貸款5000億元，支援收購已建成未出售的商品房，用作配租或配售型保障性住房。
三是抵押補充貸款（PSL）和保障房專項貸款。2023年12月央行重新開機PSL以來，已投放5000億元（PSL）支援推進保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造等“三大工程”。2023年12月國家開發銀行向福州市雙龍新居保障性住房項目授信2.02億元，标志着全國首筆配售型保障性住房開發貸款成功落地。2024年4月24日，國家開發銀行宣布對青島市李滄京口路保障性住房項目提供首筆貸款8.08億元，旨在支援首批2000套配售型保障性住房的建設。
四是特别國債相關資金支援。國家發改委表示，将連續幾年發行的超長期特别國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設的“兩重領域”，重點支援科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高品質發展等領域建設。我們預計，保障房作為城鄉融合發展、區域協調發展以及人口高品質發展的重要載體，未來有望獲得特别國債資金的長期支援。
（二）地方性金融工具和政策支援
一是地方政府專項債。這也是過往建設保障房最主要的資金來源。據統計，2021年至2023年，地方政府用于保障性安居工程的資金規模分别為6245億元、6319億元和4705億元。2024年專項債投向整體保持十大領域不變，但保障性安居工程領域裡新增了城中村改造、保障性住房兩個投向。
二是地方政府計提土地出讓的溢價資本可作為保障房建設的增量資金。從曆史經驗來看，為防止樓市過熱并推動保障房建設，包括江蘇、廣東以及山東等全國多省市出台過相關細則，在土地拍賣過程中，對住宅、商業土地出讓中的部分溢價資金進行集中計提，用于當地保障房的增量資金來源。
三是創新營運模式。可采用保障房“先租後售，租售關聯”模式，提升項目現金流穩健性。新加坡、中國香港、英國、澳洲和加拿大等國家和地區都曾推出過“先租後售”模式的住房計劃，允許購房者先通過租賃方式獲得住房，并在滿足條件後有機會購買房屋。内地包括重慶、深圳、上海、東莞和湖北等省市也曾先後對此類模式做出有益探索。
（三）社會資金
商業銀行在未來有望加大對租賃住房的支援力度。2024年1月5日，中國人民銀行、國家金融監督管理總局釋出《關于金融支援住房租賃市場發展的意見》，指出金融支援住房租賃市場發展應以市場配置為主，為租賃住房的投資、開發、建設、營運提供多元化金融服務體系，明确提出支援企業和事業機關依法依規批量購買存量閑置房屋用作宿舍型保障性租賃住房等利好政策。
未來大陸“市場+保障”雙輪驅動的住房格局将更加完善，保障房建設的戰略重要性将進一步提升。相較于過去面向低收入、困難人群的公租房、廉租房等傳統保障房體系，未來保障房體系有望更具“普惠”性質，對青年人、新市民等重點群體的覆寫也将進一步擴充和強化。特别是，各級政府可通過回購未售新房、促進存量二手房去庫存、盤活改造非住宅物業、收購閑置土地項目、配建配售保障性住房等方式，補充保障性住房房源，打通商品房和保障房的良性循環。
我們認為，應在政策優惠和引導下進一步健全完善以政府投資和政策資金為主、市場引導下的社會化資金為補充、全方位多管道金融支援的體系，更好地加大投資、融資和營運各環節的資金利用效率和金融支援力度。從中長期看，應着眼于建構多層次、多主體、多管道的房地産融資體系，從源頭處理好人、地、房、錢的關系，做到低端有保障、中端有支援、高端有市場，來實作黨的二十大報告提出的“加快建立多主體供給、多管道保障、租購并舉的住房制度”“增進民生福祉，提高人民生活品質”的房地産發展方向，實作房地産業良性循環和宏觀經濟健康增長，推動社會高品質發展。
作者資訊：
龐溟（仲量聯行大中華區首席經濟學家兼研究部總監）
朱建輝（仲量聯行華西區研究部負責人）
萬嘉棟（仲量聯行重慶研究部進階經理）
來源：
投稿精選，原刊于《金融時報》（2024年6月24日）