統一移送标準促進行刑反向銜接

□關于是否提出對被不起訴人給予行政處罰的意見是檢察官的一項權力，在缺少統一标準的情況下，很容易給權力尋租提供可乘之機。是以，統一行刑反向銜接案件标準，對于強化對檢察官權力的監督，預防新領域職務犯罪，提升行刑反向銜接工作質效，具有重大意義，也是司法實踐中亟須解決的問題。檢察機關需要統一移送标準對有關案件情況進行審查，精準提出檢察意見。

　　深入推進行刑反向銜接是檢察機關落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》的重要舉措。2023年7月，最高人民檢察院出台《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督 建構檢察監督與行政執法銜接制度的意見》（下稱《意見》），進一步規範了行刑反向銜接工作，明确對決定不起訴的案件，刑事檢察部門應當對被不起訴人提出是否需要給予行政處罰的意見，并移送行政檢察部門進行審查。行政檢察部門審查後，認為需要給予行政處罰的，經檢察長準許後，提出檢察意見，移送行政主管機關處理。

　　《意見》對是否需要給予被不起訴人行政處罰意見設定三道稽核程式：第一道是承辦原案的刑事檢察部門，應當在作出不起訴決定之日起3日内提出意見。第二道是行政檢察部門，負責對刑事檢察部門提出的意見進行實質審查。第三道是檢察長，負責準許或者否決檢察部門提出的給予行政處罰的意見。對于不給予被不起訴人行政處罰的意見，經行政檢察部門稽核同意即可。

　　目前，關于由刑事檢察部門和行政檢察部門确定是否需要給予被不起訴人行政處罰，以及《關于貫徹落實〈意見〉若幹問題的解答二》規定重點稽核是否存在違反行政法律法規、是否已作出行政處罰、有無制發檢察意見的必要性三個方面的訓示和要求，為處理行刑銜接問題提供了指引。然而，司法實踐的多樣性、複雜性，加之上述解釋并未對新問題進行全面規制，導緻不同承辦檢察官對類似案件的評判标準可能不盡相同，出現同案不同“罰”的現象。一方面，标準不統一影響行刑反向銜接案件辦理質效。無論是刑事檢察部門還是行政檢察部門，在缺乏統一标準的情況下，就無法有的放矢，難以準确适用刑法第37條和刑事訴訟法第177條，處理結果主觀随意性大，容易導緻“應罰不罰”“不應罰而罰”現象的出現。另一方面，标準不統一還可能成為權力的尋租空間。行政處罰法規定行政處罰包括罰款、吊銷許可證件、責令停産停業等六類，除警告和通報批評外，其他五類行政處罰均比較嚴厲，對于個人或者企業影響較大，部分行政罰款的金額甚至高于罰金，這也會導緻被行政處罰“罰死”的現象。可見，是否提出對被不起訴人給予行政處罰的意見是檢察官的一項權力，在缺少統一标準的情況下，很容易給權力尋租提供可乘之機。

　　統一行刑反向銜接案件标準，對于強化對檢察官權力的監督，預防新領域職務犯罪，提升行刑反向銜接工作質效，具有重大意義，也是司法實踐中亟須解決的問題。檢察機關可以按照下列标準對相關案件情況進行審查，精準提出檢察意見。

　　被不起訴人的行為違反了行政法律法規規定。違反相關行政法律法規是行政處罰的前提條件，雖然刑事犯罪相對于行政違法，其行為的社會危害性更大，但這并不意味着任何刑事犯罪行為都違反了行政法律法規。有的刑事犯罪行為并未違反行政法律法規，對于這一類行為不能提出給予行政處罰意見，例如，職務侵占行為，因不存在相應行政法規規定，是以，不能建議對職務侵占進行行政處罰。實踐中還存在另外一種情形，特别法沒有對應的行政處罰規定，但一般法有對應的行政處罰規定，例如，目前沒有關于對保險詐騙的行政處罰規定，但治安管理處罰法有關于詐騙行為的行政處罰，保險詐騙行為本質上還是詐騙行為的一種，因為其特殊性，在刑事立法中單獨成罪，但其本質還屬于詐騙，是以，該類情形的行為本質上仍違反了行政法律法規規定。在确定被不起訴人是否違反行政法律法規時，可以邀請特邀檢察官助理參與，提高判斷準确性。

　　未超過行政處罰時效。行政處罰和刑事處罰一樣，都應受到時效的限制。治安管理處罰法規定，違反治安管理行為的處罰時效是6個月，超過6個月未被公安機關發現的，不再處罰。行政處罰法規定的處罰時效是2年。行政處罰法是一般法，在法條競合的情況下，特别法優于一般法适用。相對于刑事追訴時效，行政處罰時效較短，有的案件雖然沒有超過刑事追訴時效，但超過了行政處罰時效，不應當再進行移送。

　　未受過相應的處罰。一是在此前未受過行政處罰。如果行政機關在移送公安機關立案偵查前或者在偵查期間，已經因同一事實給予被不起訴人行政處罰，檢察機關就沒有必要進行反向銜接。二是未受過拘留、逮捕。如果被不起訴人已經因犯罪行為被執行刑事拘留或者逮捕，因為刑事拘留或者逮捕可以折抵行政處罰中的行政拘留，是以，就沒有必要再提出行政拘留的意見，對于行政拘留之外的行政處罰還可以繼續提出意見。三是未受過刑罰處罰。刑法第10條規定，在中華人民共和國領域外犯罪，依照本法應當負刑事責任的，雖然經過外國審判，仍然可以依照本法追究，但是在外國已經受過刑罰處罰的，可以免除或者減輕處罰，對于該類免除或者減輕處罰而不起訴的情況，因在外國已受刑罰處罰，無須再建議給予行政處罰。

　　不存在不适宜給予行政處罰的情形。并非所有的不起訴案件均需要給予行政處罰，要結合個案及被不起訴人的情況進行綜合判斷，準确提出檢察意見。一是被不起訴人與被害人之間已達成刑事和解，社會沖突已經化解，且被不起訴人與被害人之間具有親屬、同僚、鄰裡等相對較近的關系，被害人不要求對被不起訴人進行行政處罰，對于此類案件不适宜再進行拘留、罰款等行政處罰。此類案件中往往沖突較小且已化解，如果再給予拘留、罰款，可能引發新的社會沖突，可以建議其他種類的行政處罰。例如，在校學生盜竊了同學的财物，檢察機關作出相對不起訴決定，被盜同學已獲得了賠償，且已經諒解被不起訴人，也希望不再追究其責任。在這種情況下，如果再繼續建議給予行政處罰，可能會導緻被不起訴人被學校開除而退學，社會效果欠佳。二是被不起訴人因為身體狀況，不适宜被行政拘留的，不建議進行行政拘留。例如，被不起訴人年齡過大或者身患重大疾病，生活自理困難，或者被不起訴人系懷孕的婦女、哺乳期婦女等。三是行政處罰無法執行的，不再建議給予行政處罰。例如，需要給予吊銷許可證件、限制開展生産經營活動、責令停産停業、責令關閉等行政處罰，但所涉及的企業已經破産倒閉，企業主體也已登出，不再建議進行相關行政處罰。

　　提出從寬處罰意見的情形。相關行政法律法規和刑法均規定了從輕或者減輕、免除處罰的情形，多數情況下，行政法律法規規定的從寬情節與刑法規定的從寬情節一緻。在此種情況下，因為從寬情節已經作為不起訴的考量因素，在提出行政處罰意見的時候就不能再作為從輕處罰意見依據，否則就違反了雙重評價原則。但對于刑法中未規定但行政法律法規中有規定，且被不起訴人符合行政法律法規中的從輕規定，則可以提出從輕處罰的意見。例如，行政處罰法規定對智力殘障人士實施的違法行為可以從輕或者減輕行政處罰。智力殘障人士不屬于刑法中從寬處罰的考量因素，如果對智力殘障人士不起訴，在反向銜接過程中，可以提出從寬處罰的意見。此外，對于因企業合規不起訴的案件，檢察機關也應當明确提出從寬處罰的意見，防止出現被“罰死”的現象，背離企業合規改革的目的。

　　（作者機關：江蘇省南京市玄武區人民檢察院、南京航空航天大學人文與社會科學院）

來源：檢察日報