2022年中央一号文件把农业生产托管作为合理保障农民种粮收益的重要举措，明确提出“聚焦关键薄弱环节和小农户，加快发展农业社会化服务，支持农业服务公司、农民合作社、农村集体经济组织、基层供销合作社等各类主体大力发展单环节、多环节、全程生产托管服务”。农业生产托管是近年来迅速兴起的新型农业经营方式和服务方式，对于促进小农户发展现代农业、提高适度规模经营质量、夯实粮食安全根基具有重要意义。
一、农业生产托管的形成、内涵与特征
农业生产托管在概念上作为新生事物，首先由政策中提出。2017年8月，农业部、发展改革委、财政部发布的《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》，提出要大力推广农业生产托管，并将其作为“推进农业生产性服务业、带动普通农户发展适度规模经营的主推服务方式”。2017年以来，农业生产社会化服务项目安排专项资金，聚焦农业生产托管为主的服务方式，推动了农业生产托管在全国的迅速兴起。
（一）农业生产托管的形成
政策层面给出的农业生产托管定义是“农户等经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给服务组织完成或协助完成的农业经营方式”。从具体内容来看并不是新生事物。小农户购买农业生产性服务，自家庭承包制普及开始就存在，到2016年底全国农业生产托管面积为2.32亿亩。而且，农业生产托管被提出以前，土地托管已经存在，主要有三个来源。一是农民自我摸索创新。20世纪90年代中期开始，一些地方顺应农民季节化、常年化外出务工而兼顾务农的需求，出现了土地托管及相应的乡镇或村托管站、托管所。托管服务内容从流转中介服务开始逐步转向多环节或全程作业服务，与农业生产托管在形式上一致。二是服务主体业务创新。一些地方的供销社系统、农技推广部门以土地托管为拓展业务、增强服务职能的手段。如基层供销社建设农业生产的区域服务中心，提供订单式的单环节服务、多环节服务或保姆式全程生产服务。三是经营主体国外引进。笔者2016年在吉林省调研时，曾访问到农民合作社提供的土地托管服务，是从日本考察学来的经验。新世纪初，在四川省长宁县桃坪乡大林村曾出现稻田托管，农户将水稻秧苗栽插好后，缴纳30元/亩的托管费，将施肥、除草、防治等委托给专业服务队管理。服务队保证每亩头季收干谷600公斤，再生稻每亩150公斤。这是该村从日本农业协会的做法学习借鉴而来。可见，从源头上农业生产托管就与一直存在的普通作业服务存在明显差异。
（二）农业生产托管的内涵
农业生产托管与普通作业服务、土地流转集中的区别，构成了农业生产托管的边界。一是与普通作业服务的区别。农业生产托管仍属于农业经营主体购买服务的范畴。但与普通作业服务是随机性、临时性的市场交易行为相比，农业生产托管叠加了合作信任、利益联结等制度安排，形成一种相互信任、目标趋同、互惠共赢的稳定合作关系。这使农业经营主体放心地把农业生产环节“托管”给服务主体；服务主体能稳定并扩大业务规模，提供高质量作业服务。农业生产托管是持续的、稳定的、规范的、共赢的农业生产性服务供给。二是与土地流转集中的区别。农业生产全程托管与土地流转集中形成的规模经营在形式上一致，只是二者的产权配置、契约结构不同。土地流转是农户把承包地经营权转出获得租金后，退出农业生产经营，经营权及剩余索取权交给转入方。转入方自由支配农业产出。农业生产全程托管，则是农户保留经营权，购买托管服务，产出的支配权仍在农户手中。服务主体只是获得服务费以及约定的利润分成。简言之，土地流转是“替”农民种地；农业全程托管是“帮”农民种地。两相比较，土地流转是竞争合作（租金博弈），生产托管是共赢合作（收益共享）。在单环节或多环节托管服务中，服务主体与服务对象仍存在竞争关系，但托管是长期、连续的合作，使得竞争属性淡化，合作属性增强，可视为多次博弈后的非零和博弈。
可以认为，农业生产托管是市场服务供给+“放心”机制形成的农业生产性服务高质量发展的典型业态。从购买方看，是农业经营主体以购买服务的方式，将部分或全部农业生产经营活动，“放心”交由服务主体完成的经营方式；从供给方看，是农业服务主体以高质量服务，以及合作、信任、监督、共赢的机制设计，促使农业经营主体“放心”购买服务的服务方式。农业生产托管既是一种新型农业经营方式，也是一种新型农业服务方式，是二者的有机结合，实现了供求双方围绕共同经营目标的激励兼容状态。
（三）农业生产托管的特点
一是适应范围的广泛性。处在具有分工经济性的规模范围内的农业经营主体都会将购买服务作为优先选择。农业生产托管中内含的“放心”机制，适应了更小和更大规模范围的各类农业经营主体。超小规模的农户先流转集中或统一组织扩大作业规模再购买服务；超大规模的经营主体通过分包的形式购买服务。农业生产托管不仅是小农户导入现代农业的理性选择，也是新型农业经营主体提高效益的重要支撑。
二是服务主体的多元性。提供托管服务的主体多种多样，既有农业服务主体，也有农业经营主体。目前，纳入统计的有农业服务户、服务型农民合作社、农村集体经济组织、农业服务公司等。在丘陵山区，家庭农场、种养大户、农民合作社等是为周边小农户服务的主要力量。此外，农业产业化龙头企业、农资农机供应企业以及农业科技公司，供销合作社基层组织，农技、农机、植保等部门兴办的服务实体，地方政府主导成立的为农服务中心等也正成为农业生产托管的新兴服务力量。
三是服务资源的整合性。农业生产性服务的分层、分类特征，使不同类型服务主体具有不同的比较优势，但在市场机制下相互竞争难以分工协作。农业生产托管根据不同需求量身定制服务，能整合不同服务主体、内容和方式，形成面向区域或产业的农业生产性服务“中心”组织者。各地实践中，依托农业生产托管培育具有引领带动能力的服务主体，承办或设立服务中心，发挥平台经济、网络经济驱动服务资源集聚、成本降低、质量升华的作用，建成现代农业服务中心。
四是服务业务的开放性。科技创新、金融保险、品牌营销等难以导入小农户生产过程，根本原因在于小农户传统生产方式的封闭性。农业生产托管的介入，使小农户农业生产方式从封闭转向开放，把小农户的零碎需求整合起来。现代农业生产要素供给主体，由面向小农户转向面向服务主体，服务供给成本明显降低、综合效益明显上升。同时，也使农业生产过程标准化、规范化，生产和质量信息充分表达，便于接入现代农业要素。如黑龙江、山西等发展“农业生产托管+金融保险”，破解了金融服务面向小农户的难题。可见，农业生产托管为其他农业生产性服务预留了接口，成为现代要素导入小农户的有效通道。
二、农业生产托管促进粮食持续增产提质的内在逻辑
农业生产托管能够成为粮食持续增产提质的实现路径有着内在的理论逻辑。粮食持续增产提质的构成要素包括亩均产量、生产方式、播种面积三个方面。他们的现实水平与理想状态之间存在很大差距。农业生产托管的作用，是以统一标准规范的服务，打破土地规模限制，优化生产要素投入，提高资源要素效率，拉近现实水平与理想水平之间的距离，进而实现“藏粮于地”“藏粮于技”。其内在机理在于，农业生产托管打通了现代农业要素进入农业生产过程的通道，稳固了各类农业经营主体的增产提质逻辑，使得宏观层面上粮食生产支持措施，在微观层面上成为农业经营主体的理性行为选择。
（一）增产提质经营逻辑的稳固机制
小农户的粮食增产提质主要是单位面积产量的增加，是品种、土壤、水肥、气候、管理等因素综合作用的结果，归为化肥农药、设施装备等物质要素投入和农事管理等非物质要素投入的产出。农事管理“尽心”“精心”是物质要素效率的关键决定因素。农业经营主体兼业化、老龄化、规模化演变的趋势，是以低投入成本的物质要素取代高投入成本的非物质要素投入，导致物质要素投入的过度化，如化肥农药的过量使用。非物质要素投入不足，导致物质要素的边际贡献迅速减小甚至为负。对于小农户来说，兼业化、老龄化使其不仅倾向于以物质要素替代非物质要素投入，还以购买服务进一步降低非物质要素投入。对于规模主体来说，粮食生产更多是投资行为。他们能够在更大规模上配置要素，实现规模经济效益，但首先追逐利润率和劳动生产率，土地生产率不是主要目的。这与增产逻辑相背离，最终结果也是过度以物质要素取代非物质要素投入。面临土地流转不稳定和租金持续上涨的压力，规模主体始终存在追逐高利润率的冲动，容易转向产值高、价值高的经济作物和特色作物。走土地集中的规模经营之路，短期或初期对粮食增产有效，长期未必能实现持续增产，反而存在“非粮化”隐忧。
农业生产托管内含的“放心”机制，能够激励服务主体增加非物质要素投入，激发物质要素投入的效率潜力，从而形成可持续的增产提质机制。农业生产托管把零碎的作业整合成集中连片后，根据不同环节或要素的规模经济特征，提供最优的农事操作。农业生产托管实现了农事管理的集聚化和专业化，并共享给服务对象，弥补他们非物质要素投入的不足。农业经营主体把农事管理交给服务主体，服务费完全替代了非物质投入。不管是小农户还是新型经营主体，理性决策是实现“物质投入+服务费”的投资回报，从而实现了增收逻辑与增产提质逻辑的统一，消除了小农户演变和新型农业经营主体发展存在了粮食增产隐患。
（二）集约高效绿色生产方式的生成机制
稳固粮食安全的生产根基，需要走资源环境可持续的绿色高质量发展之路。农业生产托管机制诱导服务主体自觉作出采纳集约高效绿色生产方式的行为决策，提供了打破宏观调控政策与小农户微观响应瓶颈的突破口。
一是从降低作业成本转向提升服务质量。随机性的购买服务，不与产出挂钩，服务质量得不到保障，增产提质效果不明显。如普通农机服务为降低油耗、节省时间降低作业质量的情形经常发生。农业作业质量难以观察和计量，即使在现场监督也不能完全杜绝这种情形。农业生产托管“放心”机制的嵌入，使服务质量与服务主体的业务、收入直接挂钩。服务主体仍需降低作业成本，但却是与产出挂钩的资源优化配置行为，结果是服务质量的提升。如耕地环节，普通作业服务只是浅松旋耕，托管服务则转换为深松深耕。全程托管模式下，服务主体还可以节省“冗余”环节，降低综合生产成本。
二是从粗放过度投入转向集约精准投入。普通作业服务方式下，化肥、农药等要素投入与服务主体无关。在农资销售商参与的服务业务中，还存在促使农业经营主体增加投入的冲动。农业生产托管模式下，服务主体大都采取要素投入套餐+服务费、包含要素投入的服务套餐等形式提供服务，使要素投入成为托管服务密不可分的部分。服务主体以服务质量提升和作业方案调整，选用优质要素和科学方法，实现要素的集约精准投入。同时，还通过集中统一采购，降低要素价格、消除质量隐患。这就恢复了要素使用的经济逻辑，以精准投入实现减量增效。
三是从排斥清洁技术转向追求绿色方式。绿色生产技术存在规模门槛高、设备要求高、技术层次高、劳动强度高等问题，以及短期内增加投入、降低产量的矛盾。农业生产托管化解了这些问题和矛盾，使绿色生产方式成为农业经营主体和服务主体的共同理性选择。农业生产托管把绿色技术与服务业务结合在一起，呈现为产出的提质增效，如绿色有机产品的优质优价。对于经营主体来说，繁杂的绿色技术转化为便捷的服务业务。对于服务主体来说，绿色生产方式是政策的重点支持内容，以其提升服务业务，容易获得政策支持，有利于自身提高能力。事实上，保护性耕作、生物防治、化肥农药减量、废弃物资源化利用等，大都是通过服务主体的“二传手”作用才导入农业生产过程。
（三）持续稳定韧性种粮意愿的激励机制
播种面积由农民种粮意愿决定，是粮食稳产增产的重要基础。农民种粮意愿不稳定是持续存在的问题。从种粮比较效益低、山地丘陵撂荒土地多、农民持续增收压力大等现实情况来看，种粮意愿下降不可避免。农业生产托管内涵的激励机制，能够缓解甚至消除这一矛盾。
一是明显增加种粮收益。2020年农业农村部调查显示，农户全程托管小麦每亩节本增收356.05元，其中节本270.43元（人工费用175.38元）、增效85.62元；玉米每亩节本增收388.84元，其中节本296.98元（全程人工费用节本216.76元）、增效91.86元。收益增加是最直观的经济激励。2016年到2019年，水稻、小麦、玉米三种粮食的平均成本收益连续为负。农业生产托管的推广普及，对于扭转这种局面具有重要意义。
二是有效传承种粮能力。种粮意愿也受种粮能力退化或断层的限制，如老龄化使劳动能力退化，想种但无力种；老龄化农民退出后，新一代不会种。农业生产托管把农事管理集中到专业人员，解决了无力种、不会种的问题。种粮意愿的表达简化为购买服务，同时可以参与农业生产托管，共享或习得种粮能力，实现这种能力的有序传承。笔者在广东省山区丘陵县调研时发现，提供农业生产托管服务多是30~40岁的青壮年农民，他们既是职业农民也是专业农民。
三是拓展利用边缘耕地。在山西、广东等地的调研发现，农业生产托管为丘陵山区的农户种粮提供有效支撑，减缓他们退出粮食种植，甚至促使主动利用撂荒耕地，扩大粮食种植面积。农业生产托管为村集体、合作社、农户、企业等创新土地整治合作机制提供支撑，推动丘陵山区高标准农田建设、宜机化改造等项目的落地。同时，还能拓展托管业务，发展休耕托管服务，解决撂荒耕地地力退化、复垦问题，实现“藏粮于地”。
综上，农业生产托管是以优质服务+“放心”机制，把增产提质内化为农民种粮逻辑，并通过集成整合服务、优化要素配置，加快农业生产方式的集约化、规范化、绿色化，以专业农事管理弥补种粮能力的退化和断层，以增加收益维持和增强种粮意愿，以托管业务的整合性、开放性推动细碎耕地整治、撂荒耕地利用，实现“藏粮于地”“藏粮于技”有机统一。
三、以农业生产托管保障粮食安全的对策建议
未来应把农业生产托管纳入粮食安全政策体系，并作为构建可持续的粮食增产提质机制的突破口。要从探索中国特色农业现代化道路的战略高度，重视推动农业生产托管发展，既要完善现有政策支持方式，也要将其作为粮食安全保障资金及其他涉农资金整合使用的优先支持领域。要推动从支持主体、装备、技术向支持服务转变，让托管服务主体享受与新型农业经营主体同等水平的支持政策。加大政策支持力度，并不意味着取代市场机制的决定性作用，而是侧重于以普惠性补贴、关键薄弱环节支持和公共服务支撑，来加快培育竞争有效的农业生产托管服务市场。
一是培育粮食生产托管服务主体。要注意挖掘有潜力的小农户和新型农业经营主体，支持其为周边农户提供托管服务。要支持不同服务主体发挥比较优势，如发挥农业服务户贴近小农户需求的优势，提供便捷灵活的托管服务；发挥农民合作社、集体经济组织的组织优势，整合零碎的小农户服务需求，集中连片对接托管服务；发挥植保、农机、托管等专业合作社和农业服务公司的专业化服务优势，提高专业化服务质量；发挥供销社系统、大型企业集团的服务网络优势，面向区域提供综合性服务。要特别注重培育和发展农业服务户等农户型服务组织，以其为新型农业服务主体的主要来源。
二是完善粮食生产托管组织体系。要鼓励支持各类托管服务主体加强联合合作，组成服务体系、织密服务网络。以政府购买服务，支持有实力的服务主体承办县级服务中心、乡镇服务站、村级服务点等，搭建区域服务平台，整合服务资源，促进供需对接。以区域性服务平台和组织体系为载体，引导服务主体与农业科技公司、龙头企业、高等（职业）学校、科研院所等开展合作，畅通产学研用渠道，打造覆盖全产业链的服务组织体系。
三是提升粮食生产托管业务水平。要向产前、产后环节拓展业务领域，补齐农事管理、技术、烘干、仓储、流通等薄弱环节短板。鼓励发展“托管+”服务，引入保险、信贷、担保等农业金融服务，以公益性服务、增值性服务，提高托管服务质量。要瞄准关键薄弱环节，以单环节专业服务逐步向多环节、综合性、全程式服务过渡转型，发展订单式、菜单式、保姆式的服务模式，实现与多元化需求的无缝对接。要鼓励探索农业生产托管与土地流转集中的有效结合形式，实现服务规模经营与土地规模经营的协同联动。要支持服务主体更新设施装备、提高技术含量，普及集约化、规范化、绿色化生产方式。
四是健全粮食生产托管“放心”机制。要通过组织、利益、服务、制度、治理等手段，探索完善“放心”托管机制，逐步取代行政力量介入，实现可持续运行。要发挥集体经济组织、服务中心、第三方监督评价机构的作用，完善服务主体+中介组织+小农户的组织机制；推广普及服务费+保底产量（收益）+利润分成的利益联结形式；因地制宜完善合作文本、标准规范、质量监督、纠纷调处、法律仲裁、名录管理、价格指导等制度体系，提高合同的实用性和约束力。
五是拓展粮食生产托管支持范围。支持服务主体承接基础设施、高标准农田、丘陵山区宜机化改造等项目，推动零碎耕地整治；支持发展耕地保护、土壤修复、减肥减药、绿色生产、废弃物资源化利用、基础设施管护等领域托管服务业务；支持发展丘陵山区的撂荒耕地托管服务。
六是创新粮食生产托管支持方式。从注重作业面积向面积与质量并重转变，探索各参与主体共享补贴资金的有效办法。新增专项资金向组织体系、服务能力等方面倾斜，支持各地建设服务平台、示范基地。支持建设数字管理平台，推动托管业务的数字化、线上化，探索智慧托管新模式，为简化项目管理流程提供技术支撑。建立对服务主体的激励和约束机制，加强动态监测，对不规范的服务主体列入黑名单。推出面向农业生产托管的金融保险产品。
(作者苑鹏系中国社会科学院农村发展研究所副所长，研究员；芦千文系中国社会科学院农村发展研究所助理研究员；本文摘自：《农业生产托管与稳固中国粮食安全战略根基》，乡村发现转自：《南京农业大学学报(社会科学版)》2021年第3期)
