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欧美争夺新能源汽车本地化生产的
“绿色补贴竞赛”
作者：秦测皓
法意导言
2023年10月4日，欧盟委员会对中国电动汽车发起反补贴调查，并在调查过程中歧视性抽样，以限制中国电动汽车进入欧盟市场。为了维护中方的正当利益，2023年11月30日，商务部对原产于欧盟的进口相关白兰地启动反倾销立案调查，一些分析认为，此举看似针对欧盟，实则为针对电动汽车反补贴调查拱火者法国的反制措施。然而，在中美贸易战和全球气候变暖的背景下，欧盟是中国重要的战略伙伴，且遏制中国电动汽车发展本身就是欧盟内部部分人的声音，因此在“敲打”这一部分人的同时，中国还必须团结欧盟。而眼下正令欧盟苦恼的，不仅仅是中国新能源产业的崛起，更重要的是盟友美国的“收割”与“背叛”。2022年拜登政府通过的《通胀削减法案》以及后来的实施细则以“应对气候变化”“低碳环保”为名，对美国电动汽车购买者发放大量“歧视性补贴”，此举扰乱了全球新能源汽车产业链和供应链，同时严重损害了中方利益，甚至连欧盟也惨遭“挖墙脚”。尽管欧盟对此强烈不满，但欧美谈判最终不欢而散。2024年3月26日，就在欧盟对华电动汽车反补贴调查第二轮实地核查结束之际，中国就美国《通胀削减法》有关新能源汽车歧视性补贴等措施诉诸世界贸易组织争端解决机制。在俄乌冲突摆脱不了对美国依赖的现实下，欧盟不便对美国的行为发起直接对抗，而此时中国的作为不仅仅有助于维护中方新能源汽车企业利益和全球新能源汽车产业公平竞争环境，还可以说是商务部在与欧盟就电动汽车贸易摩擦问题进行下一步谈判之际，给欧盟送上的一份“大礼”。本文将梳理《通胀削减法案》如何揭露欧美关系的裂痕，欧盟为应对美国挑战的针对性行动，以及欧盟行动所遭到的来自联盟内外的批评。通过梳理欧美围绕《通胀削减法案》展开的“绿色补贴竞赛”，揭示中国商务部的“助攻”对欧盟的重要意义。
《通胀削减法案》揭露欧美盟友关系的裂痕
就在2023年9月13日冯德莱恩在盟情咨文中宣布要对华电动汽车发起反补贴调查后不久，美国国会山报（The Hill）就发表了文章《美国可能成为欧洲反对中国电动汽车一案的输家》，表达了欧盟此举对美国产生威胁的深深的担忧，其认为该案会在两个方面对美国不利：首先，欧盟通过对拜登政府的《通胀削减法案》提出控诉，最终将获得更大的政治胜利；其次，由于其汽车制造商的商业模式，在电动汽车方面，欧盟永远不会成为美国对抗中国的坚定盟友。[1]事实上，目前欧盟一方面疲于应对中国电动汽车的崛起，另一方面还同时与美国开展“绿色补贴竞赛”。
2023年9月13日，冯德莱恩宣布要对欧盟从中国进口的电动汽车发起反补贴调查
2022年8月16日，美国总统拜登正式签署总价值7400亿美元的《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act, IRA），该法案可能是美国历史上加速交通电气化的最重要的立法。IRA为二手电动汽车的销售提供4000美元的新税收抵免，并为轻型电动汽车的购买者提供高达7500美元的税收抵免（原本对消费者的税收减免不属于WTO规则下的补贴范畴，然而鉴于欧盟本次对华反补贴调查将此类补贴纳入证据备忘录指控中国，故这里也纳入考量）。然而，对消费者的巨额补贴并非没有条件，IRA规定这一税收抵免仅仅适用在北美完成最终组装的电动汽车，且还设置了两个条件：关键原材料条件与电池组成条件，前者规定汽车电池中所含关键矿物的价值在美国或与美国签订自由贸易协定的国家提取或加工，或者在北美回收的百分比在2024年前必须达到40%并在2026年达到80%；后者规定电动汽车中电池组件在北美制造或组装的价值在2024年之前必须达到50%并在2028年后实现100%。如若只满足以上两个条件之一，则只享受一半补贴。[2]这无疑违反了WTO最基本的非歧视原则。此外，美国还进一步设置了针对中国的歧视性门槛。2023年12月1日，美国政府发布《<通胀削减法案>外国敏感实体指南》。该指南提出，从2024年开始，含有由外国敏感实体（Foreign Entity of Concern）制造或组装的任何电池组件的车辆将失去享受IRA提供的税收抵免的资格。其中外国敏感实体就包括中国、俄罗斯、朝鲜和伊朗政府拥有、控制、管辖或指示的个体；且根据指南，所有在中国注册成立或中国政府持有其25%及以上股份的公司都将被视为外国敏感实体。
美国的歧视性补贴引发了欧盟和日韩等盟友的强烈不满。欧盟委员会副主席瓦尔迪斯·东布罗夫斯基斯（Valdis Dombrovskis）和弗兰斯·蒂默曼斯（Frans Timmermans）表示：“这一法案刺激了工业重新迁往美国，从而可能使欧盟清洁技术工业基础处于不利地位。”[3]欧洲最大的汽车制造商之一大众汽车已经暂停了在东欧建设新工厂的计划，并宣布计划将重点转移到北美的一家类似工厂。[4]欧盟委员会在提交给美国财政部的信中表示，“该法案不仅可能对美国及其最密切的贸易伙伴造成经济损害，导致效率低下和市场扭曲，而且还可能引发全球绿色转型关键技术和投入的有害的补贴竞赛”。[5]德国财政部长克里斯蒂安·林德纳（Christian Lindner）批评该法案“极度保护主义”。法国经济和财政部长布鲁诺·勒梅尔（Bruno Le Maire）则警告称，高出欧盟4到10倍的补贴将颠覆了“作为跨大西洋贸易关系核心的公平竞争环境”。[6]
图为《经济学人》社论的配图
2022年12月，《经济学人》杂志刊发了一篇题为《美国的绿色补贴令欧洲头疼》的文章，分析了跨大西洋贸易的裂痕与欧盟可能的回应方式。其指出，欧盟第一个可能的策略就是将美国告上世贸组织，以期待裁定其新补贴非法。然而，这一漫长将会极其漫长，先前的欧盟诉美国民用大飞机补贴案（波音案）持续了近20年，除了律师不再有别的赢家。更不要说特朗普时期美国通过阻止新的法官任命已经使世贸的争端解决机制陷入瘫痪。此外，尽管德国有能力和财力推出自己的补贴计划回应美国，然而这又将导致欧盟其他成员国的不满。因此最好的方式就是由欧盟层面提供补贴。[7]
欧盟放松竞争法规则撬动“对等补贴”
2023年2月1日，冯德莱恩正式提出了欧盟“净零时代绿色新政工业计划”（A Green Deal Industrial Plan for the Net-Zero Age，以下简称GDIP），以提高欧洲净零工业的竞争力，支持欧洲向碳中和快速转型。该计划被认为正面对标美国《通胀削减法案》的重要产业保护计划，防止欧洲工业及相关价值链产业转移至美国。GDIP由“四大支柱”组成，其中最为重磅的要属“更快速的资金获取渠道”。GDIP在欧洲联盟层面从现有的“REPowerEU计划”基金中拨出2500亿欧元（2720 亿美元）提供给成员国，用于工业绿色化，包括为投资净零排放技术的企业提供税收减免。[8]然而，据彭博社报道，IRA没有对税收抵免设置上限，这意味着美国纳税人的最终成本可能是国会预算办公室估计的310亿美元的数倍。因此欧盟是否有能力进行“对等补贴”成为一个问题。[9]
为了与美国争夺“本土生产”，防止先进净零工业企业（特别是例如大众这样的战略性新能源汽车企业）迁往美国，欧盟不惜放松了国家援助控制规则来支持战略性净零产业的本地化生产。《欧盟运行条约》（Treaty on the Functioning of the European Union）第107条规定，为了保护竞争和欧洲单一市场不被成员国的补贴或其他形式的援助而扭曲，除非有特殊正当理由，否则国家援助（国家公共当局选择性地给予企业任何形式的优势）在欧盟是不被允许的。这可以理解为欧盟内部市场的反补贴规则。然而，早在2022年3月俄乌冲突爆发之后，欧盟委员会就通过了一个“临时危机框架”（Temporary Crisis Framework，TCF），就农渔业、制造业、流动性支持和能源补贴制定了更为灵活的规则。[10]为应对美国IRA的补贴政策，撬动更多的资金与之“对等补贴”（尽管明面上的理由仍然是应对俄乌危机），GDIP将“临时危机框架”升级为“临时危机和过渡框架”（Temporary Crisis and Transition Framework，TCTF），这赋予了成员国更大的补贴本国净零产业的空间。
TCTF声称为向第三国迁出的、面临“去本地化风险”（delocalisation risk）的部门提供公平的竞争环境和成比例的对等援助；TCTF将使成员国能够实施包括税收优惠在内的援助计划，支持战略性净零部门的生产新投资，以匹配欧盟以外的竞争对手在类似项目中获得的援助；针对资金缺口（funding gaps），成员国可以对战略性净零价值链中的重大项目提供更有针对性的援助。[11]
不仅如此，GDIP还宣布修改《一般集体豁免条例》（Green Deal General Block Exemption Regulation），以在氢、碳捕获和储存、零排放车辆等关键领域赋予成员国更高的灵活性。《欧盟运作条约》第108条要求成员国将所有国家援助通知欧盟委员会，并仅在欧盟委员会批准后实施。《一般集体豁免条例》则规定了以上108条的例外条款，即某些特定类别的国家援助，成员国可以直接提供援助并仅在事后通知委员会。[12]尽管欧盟强调上述宽松的国家援助政策都是临时性的，有效期仅至2025年底，但有效期之后是否延长这些政策仍然是一个未知数。
本次GDIP对于《一般集体豁免条例》的修订以及更改后的“临时危机和过渡框架”无疑为成员国补贴电动汽车打开了更大的政策空间。事实上，现在几乎所有欧盟成员国都有政府对电动汽车的补贴，主要激励措施包括：注册税收减免、私家车车主车辆税减免、公司用车减税、购买奖励。以德国此前出台的政策为例，针对购买环节，售价低于4万欧元（含）的新车将获得6750欧元补贴，售价在4-6.5（含）万欧元的新车补贴4500欧元；且2025年12月31日前注册的纯电动汽车和氢燃料电池汽车可获得10年税费减免，至2030年12月31日。[13]而GDIP在零排放车辆领域赋予成员国国家援助的宽松政策之后，有能力的成员国也开始加大对电动汽车的补贴力度。法国就是典型的例子，但是法国在一边对电动汽车进行补贴的同时，一边还将中国的电动汽车歧视性地排除在外。
2023年9月18日，法国政府宣布，从2024年1月起，法国将推出新的现金奖励措施，为购买符合条件的电动汽车的低收入人群提供高达7000 欧元的补贴，为其他人提供5000 欧元的补贴；然而，法国设置了极为刻意的标准，旨在将中国产电动汽车排除在补贴范围之外。早在2023年5月，法国总统马克龙就表示，法国电动汽车补贴将以生产商达到严格的低碳标准为条件，进而将非欧洲产的电动汽车排除在补贴之外：“我们不会对他们（中国）关上大门，但由于他们已经制定了不合作的政策，我们不会进一步通过援助措施帮助他们，”“这并不意味着我们是保护主义者，我们不会关闭市场，但我们不想用法国纳税人的钱来加速非欧洲工业化。”[14]
欧盟行动遭致的内外批评
美国与欧盟之间的“绿色补贴竞赛”招致了欧盟内部以及发展中经济体的双重不满。国家援助政策本身就是欧盟内部的敏感议题，小国和较不富裕的国家担心宽松的国家援助政策会使法德等经济实力强大的国家对其企业提供不公平的补贴或支持，进而扰乱欧盟单一市场。据路《透社报》报道，2023年2月10日，丹麦、芬兰、爱尔兰等11国联合签署一份文件至欧盟委员会，敦促欧盟委员会在放宽欧盟国家援助规则保持“非常谨慎”，并称这可能会损害欧盟内部的竞争。[15]此外，欧盟补贴政策的有效性本身也遭到质疑，《金融时报》就指出，欧洲的政策没有任何关于本地生产要求的内容，也没有任何像美国那样把竞争对手列入黑名单的做法，因此可谓漏洞百出。[16]与此同时，美国和欧盟的绿色补贴保护了本土产业和消费者群体，有可能会扩大发展中经济体和发达经济体之间的差距。
世贸组织总干事Ngozi Okonjo-Iweala在世界经济论坛年会上表示，“这是一个关于补贴去向的问题，以及如何鼓励所有相关方都能参与进来……如果说补贴是一场竞赛，那么新兴市场和发展中经济体将没有能力在这场竞赛中竞争。”一些批评者还指出，欧美的绿色补贴竞赛正在挑战世界贸易组织和多边自由贸易的基础规则，他们宣称现在已经到了“世界贸易组织的时刻”（A moment for the WTO），然而世贸组织上诉机构却因美国2019年的阻挠一直处于瘫痪状态。[17]
文章注释
[1] Marc L.Busch and Hosuk Lee-Makiyama, “The US may be the loser in Europe’s case against China’s electric vehicles”, The Hill, 09/22/23, https://thehill.com/opinion/international/4216926-the-us-may-lose-in-europes-case-against-chinas-electric-vehicles
[2] Steven R. Phillips, Paul Hemmersbaugh, Matthew Larson, Ted Loud, “Inflation Reduction Act seeks to jumpstart electric vehicle market”, DLA Piper, https://www.dlapiper.com/en-us/insights/publications/2022/08/inflation-reduction-act-seeks-to-jumpstart-electric-vehicle-market
[3] “What do green subsidies mean for the future of climate and trade?”, World Economic Forum, Mar 13 2023, https://www.weforum.org/agenda/2023/03/what-do-green-subsides-mean-for-the-future-of-climate-and-trade-099a016307
[4] “Green subsidy race? 5 experts explain what to expect”,World Economic Forum, Mar 30 2023, https://www.weforum.org/agenda/2023/03/inflation-reduction-act-eu-green-deal-subsidy-race-consequences/
[5] “What the world thinks about the new US electric vehicle tax plan”, World Economic Forum, Nov 16, 2022, https://www.weforum.org/agenda/2022/11/not-everyone-is-happy-with-the-new-us-electric-vehicle-tax-plan-heres-why/
[6] 梢虢：《松绑国家补贴制度，欧盟能否打赢对美绿色补贴战？》，“复旦中美友好互信合作计划”微信公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/LXioR0SPwUuzwv5z7BgJUg
[7] “America’s green subsidies are causing headaches in Europe”, The Economist, Dec 1st 2022, https://www.economist.com/europe/2022/12/01/americas-green-subsidies-are-causing-headaches-in-europe?utm_medium=cpc.adword.pd&utm_%E2%80%A6
[8] European Commission, “Questions and Answers: Green Deal Industrial Plan for the Net-Zero Age”, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/QANDA_23_511
[9] 转引自梢虢：《松绑国家补贴制度，欧盟能否打赢对美绿色补贴战？》
[10] 杨成玉、董一凡：《欧盟绿色产业政策及其对中欧经贸关系的影响》，载《德国研究》2023年第4期
[11] COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS A Green Deal Industrial Plan for the Net-Zero Age
[12] European Commission, “State aid: Commission amends General Block Exemption rules to further facilitate and speed up green and digital transition”, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_23_1523
[13] 更多欧盟国家的电动汽车相关补贴政策，参见“EV incentives 2023: These 6 countries promote e-mobility the most”, PANION, https://www.panion.org/ev-incentives-2023-these-6-countries-promote-e-mobility-the-most/
[14] Giorgio Leali and Joshua Posaner, “Europe First: Macron hits the gas in transatlantic subsidy race with EU carmaking cash” , POLITICO, May 11 2023 https://www.politico.eu/article/emmanuel-macron-france-sustainability-announces-buy-european-car-measures-by-year-end/; Stuart Lau, “France bids ‘adieu’ to China’s electric cars”, POLITICO, September 19 2023 https://www.politico.eu/newsletter/china-watcher/france-bids-adieu-to-chinas-electric-cars/
[15] Gabriela Baczynska, “Eleven EU countries urge 'great caution' in loosening state aid rules”, REUTERS, February 14 2023, https://www.reuters.com/world/europe/eleven-eu-countries-urge-great-caution-loosening-state-aid-rules-2023-02-14/
[16] Peter Campbell, “Why Europe is struggling to compete with the US on green subsidies”, FT, March 10 2023, https://www.ft.com/content/2bc8f6a2-99a1-437e-a382-72908448205d
[17] “What do green subsidies mean for the future of climate and trade?”, World Economic Forum, Mar 13 2023, https://www.weforum.org/agenda/023/03/what-do-green-subsides-mean-for-the-future-of-climate-and-trade-099a016307
·作者介绍 ·
秦测皓，北京大学法学院博士研究生，研究方向为法律与发展战略，欧盟对华电动汽车反补贴案，中国新能源汽车出海问题。
FIN
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