随着全球气候变暖的影响加剧，出现极端气象事件的概率大增，与之相伴的往往是损失惨重的农业巨灾越发频繁。在农业巨灾面前，保障个体农户利益的农业保险就显得尤为关键。农业保险的参保率如何？当下农业保险的水平是否足够应对气候变化的挑战？本刊就此专访首都经济贸易大学庹国柱教授。
庹国柱教授自1984年以来就投身农业保险的研究，是中国农业保险最早的研究者之一。他向本刊讲述，只有依靠政府才能运作的农业保险，本质上是中央政府和地方财力的比拼。中国虽然已是数一数二的农业保险大国，但仍然存在定损、理赔不精确，保额有限的问题。面对日益频繁的巨灾挑战，在有限的财力之下，农业保险体系需要更为专业的管理机构。
农业巨灾风险上升
三联生活周刊：近年来，全球气候变暖的影响越发明显。仅今年4月，整个广东省在4月下的雨比往年多了近一倍，北江发生了全国1998年有编号洪水统计以来最早的洪水。这些异常的气象灾害，对农业保险产生了哪些影响？
庹国柱：像干旱、洪水、风暴、虫害、疫病之类，对农业生产造成极大破坏的自然灾害，因为覆盖面广、造成的损失惨重，被称为“农业巨灾”。目前来看，农业巨灾风险进一步凸显，灾害风险管理更加复杂。两个数据可以证明，一是各省受灾率（农作物受灾面积/总播种面积）的变异系数，也就是不同年份、不同区域的农作物受灾的变动性，从2007年的0.53上升至2021年的1.00，说明区域性集中的巨灾风险呈现增多趋势；二是根据国家气候中心预测，未来中国平均集中降雨呈现期将从目前的50年一遇变为20年一遇，极端干旱事件将从目前的50年一遇变为32年一遇，复合型极端事件发生的概率和风险也将持续增加，这意味着“小概率高影响”的农业巨灾事件将更易出现。只不过，风险的增加应该反映在保险的费率上，而此前农业保险相对费率偏高，所以费率上表现不明显。
不过农业损失也有变化的一面。比如水稻产区遭遇洪水，除了稻田被直接冲毁的部分，如果洪水淹没稻田七天以上，水稻被淹死，就要立刻赔付。而如果七天之内，洪水退却，就要等到收获之前再看损失。因为农业保险标的是活的生物，本身有恢复和再生能力。类似遭灾之后又丰产的例子很多。记得十多年前，我在农村蹲点调研，当时玉米长势很好，已经长了二尺高，突然一场冰雹，玉米秆折了，苗也撕碎了，被打趴在泥水里。农民在田边哭天抢地。但到了秋天，却是秋粮大丰收。我和农技干部一起总结，发现冰雹过后，生产队组织农民加强管理，把倒在地上的秆扶起来，拿稻草绳一拴，玉米可以接着长。而那时的化肥还很紧缺，冰雹里含氮，等于为土地施了一次氮肥，冰雹之后墒情也很好。这些因素促成了丰收。所以某次巨灾和相应的赔偿，可能没有直接对应的关系。
从受灾面积来看，近年来总体呈下降趋势，比如种植业绝收的情况，从2007年的3.76%降低至2022年的0.79%，年均下降率9.88%。但由于种植结构的优化和生产条件的改进，比如使用动辄上百万元的农机，附加值较高农作物占比越来越高，单位面积种植业产值不断提高，从2007年每千公顷1597.59万元，提高至每千公顷4666.04万元。按产值调整后的农作物绝收率来看，灾害损失水平并未呈现明显下降趋势。
首都经济贸易大学庹国柱教授（王旭华 摄）
三联生活周刊：按照《农业保险条例》的理赔规定，在自然灾难频发的情况下，这个规定能否实现到位？
庹国柱：根据有关规则，保险公司应定损到户、理赔到户。实际理赔中，种植面积数百亩、上千亩的大户有单独的保单，可以单独定损，只有两三亩土地的小农户，往往是一个村在一张保单上。保险公司有时是把理赔金交给村委会，村委可能不按每家实际受损情况分发，而是大家平分了。损失大、赔得少的农户就有意见，产生纠纷，上访、告到法院的情况都有发生。
另外，因为当年灾害太大，保险公司要亏损，尤其是总公司对基层公司有考核指标，比如赔付率要控制到80%、90%等。实际的赔付率如果达到160%，保险公司就会在定损时讨价还价，力求压低赔付。甚至有时不仅是保险公司的问题，地方政府也可能干预定损和理赔。因为从中央到县，农业保险的保费补贴，都集中在县财政，由县财政跟保险公司结算，县领导会对补贴额度有自己的想法，就会左右保险公司的赔付。
十多年前，我在一个地区调研时，一家保险公司就告诉我，头一年因为灾害少，赔付率不到50%，县长就不能接受。比如县里有一亿元保险费，县长觉得，“政府都补贴了8000万元，怎么能总共才赔了4000万元？”县长就要求保险公司不赔六七千万元的话，8000万元的补贴款就不给保险公司。如此一来，不仅一些不该得到赔偿的农户会拿到赔偿，更重要的是，自然灾害年际之间有差异，今年剩了很多钱，明年赶上大灾就得往里面添钱。但县里要求多赔，保险公司没有办法。而等到了灾年，需要拿出一大笔钱，保险公司没有富余就找县长。县长自知理亏，就答应保险公司少赔。如此层层压下来，农户的利益就受损了。这就是监管机构三令五申加以禁止的“协议赔付”。
中国的农业保险需要到田间地头推广。2023年2月26日，江西宜春，一家保险公司的三农服务志愿者下田间宣传政策性农业保险（邹忠 摄/ 视觉中国 供图）
政府“福利”仍需提高
三联生活周刊：当前中国的政策性农业保险能够为水稻、玉米、小麦等农作物，猪、牛、羊等牲畜，还有茶叶、荔枝等特色农产品提供保险保障。主要的保险类型是将种子、肥料、农药、农用机械的成本包含在内的物化成本保险，以及在物化成本之上，将地租、人力也加进来的完全成本保险。仅从险种和保险比例上来看，目前农业保险的水平，能在多大程度上保证农户的利益？
庹国柱：首先需要明确两个概念，财产保险中车辆保险、房屋和家庭财产保险，一般是“足额保险”，标的价值多少钱，保险最高就能赔多少钱。农业保险不一样，物化成本、完全成本的保险金额只能覆盖“预期收益”的一部分，不可能完全保障农民的全部“预期收益”，这叫“不足额保险”。因为农业生产本质上是照料型的活动，如果保险保障太高，农户有可能不好好管理庄稼，只等保险赔付，就存在“道德风险”。所以，保险公司把部分损失责任交由农户承担，即使全损也只赔偿部分损失。从全球来看，农业保险最高的保障比例也不会超过预期价值的80%。
至于对农户利益的保障，需要看农户受灾情况。如果是全损，农户能一次性获得几十万甚至上百万元，那也是一个可观的数字。但大部分情况下，农户获得的损失补偿并不高。因为保险金额太低，加之部分损失还只能赔保险金额的一部分。大部分省份物化成本保险的保额实际上只能占到收入的一半左右。例如，某种植大户在2020年秋季投保水稻物化成本保险。199亩田缴纳保险费4847.64元。因暴雨造成作物返青期绝收。保险公司按照全损赔付48476.4元，是他缴纳保险费的10倍。但是，跟他预期收益19万元相比，也只占25.5%。
《理想照耀中国》剧照
还有就是保险合同规则不尽合理，比如根据目前的保险条款约定，保险期间是庄稼从出苗到收获前。出苗之前不承担保险责任，收获之后粮食在储存期间受损，农民无法获得补偿，因灾造成的粮食质量损失也不是保险责任。有些农户不理解，觉得从播下种子，应该就开始履行保险合同了。虽然按照现行保险合同没有问题，但农户获得的风险保障还不能适应农户需要。其他国家，例如美国，就有附带的播种险，承担从播种到出苗这个时段的风险损失责任，也有产品质量损失责任。
三联生活周刊：针对保险金额水平低的问题，如今中央农业保险支持的重点是所有产粮大县，对于每张保险单，农户只缴纳保费的15%～20%，市县级财政补贴10%左右，省级政府补贴25%，中央政府补贴45%（中西部地区）。中央政府和地方政府在对农业保险的支持方面，都做了哪些努力？
庹国柱：目前中央政府支持和配套补贴保险费的农业保险的标的主要是关系国计民生的大宗农产品，包括水稻、玉米、小麦三大粮食作物，以及油料作物、糖料作物、生猪、奶牛、商品林、生态林等17大类、20余种农产品，其他特色农产品由各省自己补贴，这叫“中央保大宗，地方保特色”。有的省，地方特色产品的保险费收入已经超过中央补贴保险项目的保险费收入。
从根本上看，农业保险就是在比拼国家的财力，全世界100多个国家办农业保险，发展中国家都做不起来，主要是其财力不济。大陆对农业保险的财政支持非常大，从2007年到2023年总共补贴了8300多亿元，平均补贴率达到73.8%。不少保险险种的参保率（覆盖率）已经不低，例如2022年小麦、水稻和玉米完全成本和收入保险的覆盖率达到74.09%、54.76%和49.79%。
不过，其他标的的覆盖率还比较低，只有20%～40%，即便是参保率最高的三大粮食作物，各省之间差异也很大。有的产粮大省，参保率只有百分之四五十。这主要是因为中央政府的补贴是配套补贴，省政府首先需要拿出25%，中央政府才会拿出35%～45%。而该省财政有七成以上依靠中央财政的转移支付，即便25%的补贴比例，也需要拿出好几亿，省政府承受不起。所以目前有些省份的保障水平还不高，或者覆盖率比较低。
2023年，中国的农业保险费1430多亿元，与保费最多的美国相差不多，而第三名印度的农业保险费只不到中国的四分之一。中国已经是无可争议的农业保险大国，但还远不是农业保险强国。
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市场失灵下的政府支持
三联生活周刊：农业保险为什么始终需要由政府主导并给予较多的财政支持？
庹国柱：这是由农业保险标的本身性质决定的。与车险、财产保险所保的具体财物不同，农业保险承保的是标的、是预期价值。比如，冬小麦的保险是从前一年10月底起保，保的是次年6月的麦子能够收多少斤、卖多少钱。而这个预期价值的风险又特别高。风险损失可以从费率中体现出来，风险损失可能性越大，费率越高。跟其他财产保险相比，家庭财产保险的费率是0.05%，甚至更低。农业保险的费率则是2%～15%，农业保险的纯风险损失率是家庭财产的保险费率的几十倍到几百倍。这就是说，购买财产保险，投保人花5元钱的保险费，最高可以获得一万元的保险赔偿。而农业保险的高昂费率（例如5%），对于农户意味着，花了50元的保险费最高可获得1000元的损失补偿，性价比很低。商业保险公司根本就做不了。
这也是人们从历史中总结出的经验。上世纪初，美国开始有保险公司到农村推广农业保险。因为费率太高，农民不是听天由命，就是遇到大灾后向政府申请救济。没有人买农业保险，导致遇到自然灾害，保险公司不是巨额亏损就是倒闭。直到1929年大萧条时期，美国的农民受冲击严重，罗斯福政府调查商业保险公司经营农业保险失败的问题，发现了这个市场失灵的现象，1938年通过颁布《联邦农作物保险法》，决定由政府主导推动农业保险，财政部出资5亿美元，注册设立“农作物保险公司”，为农民提供农业保险费补贴。起初政府补贴30%的保险费，农民参保比例只有30%，后来补贴的保险费和管理费加在一起达到75%～80%，农民的参保率达到80%，上世纪90年代，又为那些不愿意参加农业保险的农户提供低保障水平的“大灾保险”，美国农业保险覆盖率达到90%以上。
上世纪90年代因国会要求将农业保险市场化运作，他们改革体制，政府的“农作物保险公司”只负责风险区划、开发产品和精算定价，提供再保险。农作物保险公司把保险单、价格都定好，将直接保险交由商业保险公司代办。
其他国家也有采取政府主导和主办的模式的。比如，加拿大从1959年以来，就一直采取政府经营的模式，10个省有10个省政府办的农业保险公司。2017年我去加拿大调研，其他国家的净费用率在百分之二三十，它们只有6%～8%，效率应该是全球最高。这些实践表明，农业保险只能是政策性经营，制定单独的规则，政府要给予高比例的保险费补贴。
因为是政策性保险，政府不让保险公司承担无限责任，也就是保险公司不会因为理赔金过大而变卖资产。在美国，由联邦农作物保险公司提供农业再保险，如果再保险摊赔还不够，法律规定可以向政府的政策性金融机构借钱赔偿。中国的制度也大致如此。目前中国农业保险经营有三重风险保障机制，一重是保险公司的大灾风险基金，由保险公司收到的保费中的一部分（4%～8%）和当年的大部分（75%）盈余组成。灾害较重的年份，赔付率达到75%以上时，可以动用这个基金。如果大灾风险基金不够，2020年又成立了财政部控股的农业再保险公司，未来国家还要建立农业保险巨灾风险基金，以备再保险之后的超赔责任分担。
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三联生活周刊：相比其他国家，建立中国的农业保险体系有什么特殊之处？
庹国柱：在2007年农业保险补贴列入财政收入以前，中国也有过商业公司办农业保险的探索，中国人民保险公司从1982年开始进行农业保险试验，一直到2004年在香港上市前退出农业保险业务，22年间持续亏损。那个时候，因为农户买不起价格高昂的农业保险，保险公司就降费，每亩地保险金额70元，农民也就交一两块钱的保险费。遇到大灾害，公司就赔个底儿朝天。市场失灵的现象与世界其他国家没有区别。
而中国的农业有小农户多、土地分散、农村组织化程度相对低的特点，根据农业农村部2021年的调查，小农户拥有的耕地面积占全国的60%，而农户数占全国90%以上。村集体也没有形成像欧洲、日本那样分工明确、高度现代化的合作社。
这个特点对农业保险的影响体现在，保险销售员的展业成本特别高。相比城市里，一名业务员开车或是骑着电动车在企业、家庭之间跑，一个月能揽几十上百万元的业务，农村土地广袤、农田分散，业务员需要一家一户敲门。而河南保监局曾经在国家补贴农业保险后，做过一个试验。他们找了一个村子，找了辆车，派工作人员到一个村子里挨家挨户动员投保，将人员工资、汽车、加油之类的成本加在一起。最后算下来，每亩地农户交3.5元，展业成本却要5.3元。保险的费率标准中，除了纯风险损失率，就是包括展业在内的经营管理费用成本，这使得保险费率更难降下来。保险费高，农民的收入只有城市居民收入的40%，农民参保意愿就更低。
在传统农业里，农民采取兼作套种的方法规避风险。比如农田里，一部分种高粱，一部分种玉米，一部分种谷子。没有伏旱时玉米产量高，一旦有旱灾，玉米不耐旱，高粱耐旱，收成也较好，农民可以解决口粮。但在现代农业条件下，机械化播种和生产，必须大面积种植同一种作物，就需要适应现代农业的风险分担机制，这就是政策性农业保险。2007年开始，中国实行政府补贴保费，保险公司自主自愿经营、设计农业保险产品和定价的经营模式。各地保险公司依据发改委每年出版的《农产品定点调查》中涉及的2000余个点的农产品成本，设计费率，再参考地方政府的意见，并由监管部门审批后，出售保险。
需要专业管理机构
三联生活周刊：大陆这种政策性农业保险的经营模式，能不能把农业保险做得更有效率？
庹国柱：实践表明，有困难。首先，保险公司开发设计产品并精算，定价就是一个问题。保险公司限于数据和公司自身的考虑，定价不一定准确，尤其可能高估费率。监管部门负责审批产品，但是监管部门只有几个人，全国几百上千的条款和费率，不可通过审查解决定价合理与否的问题。
实际上，商业保险公司定价是大陆农业保险平均赔付率较低的重要原因之一。财政部要求有农业保险业务的保险公司“保本微利”。而从2007年至2023年，大陆的保险费收入总共是8391.30亿元，总赔付是5240.81亿元，平均简单赔付率（即赔付金额占收取保费的比例）只有62.46%。假定有10%没有收回的“应收保费”，在总保费中去掉这10%，平均简单赔付率也不过69.38%，再加上20%包括员工工资、办公场所租金等在内的综合费用率，公司的利润率也非常高。这还是在2016年后，不少省政府虽然不具备精算能力，但根据以往经验在费率上跟保险公司“讨价还价”后，降低了保险费率的情况下得到的结果。
还有，保险经营的科学化、合理化问题也比较突出。比如目前的保单设计和定价制度基本上是“一省一费率”“一省一保额”。我们调研中发现，有的省政府定下的一亩小麦的完全成本保险金额是840元。但这个省有些地方的亩产是600斤，即使没有灾，收入也不过700块钱，如果按这个标准承保，农民就不会管庄稼了。同时，该省一些地区小麦亩产能达到1000斤，收入能达到1400块钱，840元的保险金额又无法覆盖完全成本。
另外就是农户投保的问题。由于农户过于分散，目前采取的办法是协保员制度，村一级协保员一般由村干部担任。全国有50万协保员，每名协保员负责本村的投保工作，统计投保农户，收取保费，最后与保险公司签订一张保单。公司承保不够精准跟协保员的专业能力和素质有很大关系。但协保员对农业保险的了解有限，还会出现像前面提到的平均分配理赔金的问题。
《大江大河》剧照
三联生活周刊：针对这些问题，是否一些手段可以补救？
庹国柱：解决精准定价、承保、理赔的问题，有一些技术上的办法。比如天气指数保险，它不是根据作物实际受灾情况定损、理赔，而是依据某个气象指数。比如降水量，一个地区如果正常年降水量是800毫米，低于这个降水量就会造成损失。那么，这种保险就会根据800毫米降水量确定赔偿，低于800毫米越多，保险赔偿越多。
这种方式可以简化定损和理赔程序，避免一些定损和理赔的纠纷，但也有“基差风险”问题。比如，去年福建某公司承保网箱养鱼的天气指数保险。一个网箱能产几十万斤鱼。保险公司出售台风指数保险，如果有12级以上的台风经过，台风中心经过地区两旁160公里内的范围，投保的渔民可以获赔。去年正赶上一次台风，在台风中心两边160公里范围内，有些渔民的网箱破损鱼跑光了获赔300万元，有些渔民的网箱没破没有损失，也获赔300万元。而在160公里之外的投保渔民也有受到台风影响，其损失就没办法赔偿。
被洪水淹没的农田失去收获的希望（杨东 摄于2017年10月6日，湖北省/ 视觉中国 供图）
更关键的办法是建立专业的管理机构或组织，在中央层面建立实体性的农业保险业务管理机构。比如，可以依托中国农业再保险公司，或是委托研究院、大学中的相关研究机构，对农业保险业务进行规划政策、设计产品、精算费率、建立信息管理平台，评价农业保险的政策效果等。而地方政府对于特色农业产品的保险，可以依托当地的有关高校、研究所或具有相应资质的中介机构开发产品、精算定价。保险经营机构只负责卖保单。机制的改革会在很大程度上提高农业保险的经营效率。