作者：王立胜 朱鹏华
摘 要：以县城为重要载体的城镇化建设是在新型城镇化的新发展阶段，坚持以人为核心的原则基础上，通过全面加强对县城建设的推进力度，加快提升城乡融合发展水平，促进新型城镇化和乡村振兴高质量发展的改革过程。推进以县城为重要载体的城镇化建设应树立“城乡等值”理念，着力破解城镇化发展不平衡不充分难题，提升县城发展质量和治理效能。在新发展阶段，推进以县城为重要载体的城镇化建设要坚持科学定位、分类推进的实践方向，夯实产城融合、智慧发展的实践基础，坚守城乡互动、融合发展实践要求，突出文化传承、绿色发展的实践特色。
一、引言
城镇化是伴随着非农产业在城镇集聚，农业转移人口向城镇迁移的自然历史过程，是国家现代化的必由之路，也是社会主义现代化国家的重要标志(朱鹏华，2019[1])。县城总揽农村全局，是城乡关系最密切的和最直接的典型地域，一直以来都是吸纳农业转移人口、推进城镇化建设的重要载体。从城镇化格局的视角来看，县城是大陆城镇体系的重要组成部分，对于推动新型城镇化和乡村振兴协同发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局以及新型工农城乡关系具有重要意义。从县域的视角来看，县城是县域经济、政治和文化中心，是经济发展的龙头，是城乡要素流动、产业融合的纽带，在推动高质量发展和全体人民共同富裕中发挥着重要作用。从县域治理的视角来看，县城是具有完整行政功能的基层行政单元，是国家治理的关键一环(王立胜，2020[2])。从城镇化的中国特色来看，新型城镇化是人口规模巨大的城镇化，是全体人民共同富裕的城镇化，是物质文明和精神文明相协调的城镇化，是人与自然和谐共生的城镇化，是走和平发展道路的城镇化。以县城为重要载体的城镇化建设作为新型城镇化的新举措，必然是中国式现代化的重要支撑。本文尝试分析以县城为重要载体的城镇化建设的基本内涵和主要挑战，并阐明其实践路径。
二、以县城为重要载体的城镇化建设的基本内涵
从理论上看，城镇化具有明显的交叉学科特性，其至少与经济学、人口学、社会学、地理学、城市规划学等学科直接相关。在政治经济学视阈下，以县城为重要载体的城镇化建设是在新型城镇化的新发展阶段，坚持以人为核心和城镇化提质升级的原则基础上，通过全面加强对县城建设的推进力度，加快提升城乡融合发展水平，促进新型城镇化和乡村振兴高质量发展的改革过程。以县城为重要载体的城镇化是新型城镇化的重要组成部分，是县域的新型城镇化，是新型城镇化在新发展阶段的战略新举措。深入理解和把握以县城为重要载体的城镇化建设的基本内涵还需要注意以下几个方面。
(一)发展方位：新型城镇化迈入新发展阶段
城镇化首先是一个历史范畴，阶段性是把握城镇化发展规律的重要维度，也是选择城镇化发展战略的重要依据。2012年，中央经济工作会议首次提出新型城镇化战略以来，大陆城镇化建设取得了令世人瞩目的历史性成就，为全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标提供了有力支撑(朱鹏华和刘学侠，2023[5])。2022年年末，常住人口城镇化率为65.22%,大陆已步入快速城镇化区间(城镇化率30%至70%)的后期，新型城镇化也已迈入全面提升发展质量的新阶段。在这一新发展阶段，大陆经济社会发展也正发生着深刻变革，必然要求改进新型城镇化战略的实施，依据主要矛盾变化提出新的发展策略。从农业转移人口市民化、城镇化空间布局、城市发展以及城市治理来看，相对于地市级以上的大城市，大陆以县城为主的中小城市新型城镇化发展明显不足，目前已成为新型城镇化矛盾的主要方面。新型城镇化迈入新阶段，全面提升新型城镇化发展质量，推进以县城为重要载体的城镇化建设显得极为重要又十分紧迫。一是县域商业体系的建设和完善是建设全国统一大市场的关键一环，以县城为重要载体的城镇化建设是构建新发展格局的重要支撑；二是县域经济是大陆国民经济的重要组成部分，也是高质量发展的薄弱环节，以县城为重要载体的城镇化建设有利于优化经济发展空间格局，加快实现区域协调发展；三是县域产业发展和结构调整是优化大陆整体供给结构的重要环节，县域消费是大陆内需的重要组成部分，因此推进以县城为重要载体的城镇化建设是深化供给侧结构性改革和实施扩大内需战略的重要结合点，可以更好地满足人民日益增长的美好生活需要。由此可见，推进以县城为重要载体的城镇化建设是基于对新型城镇化发展阶段科学判断的新举措，符合大陆经济社会发展实际，能更好满足县城居民生产生活需要和农业转移人口到县城就业安家需求，必将为全面提升新型城镇化发展质量和推进经济高质量发展提供强大动力。
(二)发展目标：推进城乡融合发展
城乡融合发展是推进新型城镇化的重要目标，它既是新型城镇化高质量发展的主要结果，也是新型城镇化高质量发展的关键动力。目前，相对于城镇发展质量和城镇化效率，城乡发展不协调、不平衡已成为影响大陆城镇化质量的主要因素(朱鹏华和刘学侠，2017[6])。新型城镇化战略实施10年以来，大陆在加快农业转移人口市民化、优化城镇化空间布局、提升城市发展与治理质量、统筹城乡发展等方面虽然取得了显著进展，但是城乡之间要素流动不顺畅、产业发展不协调、公共资源配置不合理等问题依然突出。在新发展阶段，新型城镇化必然要以推进城乡融合发展为主要目标，通过推进农业农村现代化、重塑新型城乡关系、走城乡融合发展道路，加速推动新型城镇化建设提质升级。由此可见，以县城为重要载体的城镇化建设的发展目标必然也是城乡融合发展，以县域为基本单元推进城乡融合发展是新型城镇化基于新发展阶段的战略选择。一方面，要大力发展县域经济，通过产业配套设施提质增效，夯实县城产业基础，增强县城产业支撑能力，提升县城对农业转移人口的聚集能力和质量。与此同时，大力推进县城建设补短板强弱项，推动市政公用设施、环境基础设施、公共服务设施等提质升级，提高县城对人口的承载能力，更好满足县城居民生产生活的需要，以及农业转移人口到县城就业创业和安家落户的需求。另一方面，充分发挥县城连接大中城市和服务乡村纽带作用，通过深入推进以人为核心的新型城镇化在县域的高质量发展，促进县城产业发展，以及基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，增强县域城镇化对乡村的辐射带动能力，加快乡村振兴和城乡融合发展。
(三)发展原则：坚持以人为核心
当今城镇已成为人民享受美好生活的重要载体，新型城镇化必须坚持“以人为核心”,促进人的全面发展和社会公平正义(胡祖才，2021[7])。由此可见，推进以县城为重要载体的城镇化建设必须“以人为核心”,坚持以人民为中心的发展思想。一方面，推进以县城为重要载体的城镇化建设要从人民群众中汲取智慧和力量，让广大的城乡居民都参与其中，引导城乡各类人才的有序流动；另一方面，增强县城综合承载能力是推进县城建设的根本出发点，要让城乡居民都能共享推进以县城为重要载体的城镇化建设的成果。通过提升县城发展质量、县城治理质量以及城镇人口素质，将最好的资源用于保障和改善民生，让更多居民享有安全健康、较高品质的城市生活，不断实现人民对美好生活的向往。一是提升农业转移人口融入县城的能力，加强对农民工特别是新生代农民工开展职业技能培训，提高其就业创业能力和融入城市社会的能力；二是强化县城公共服务供给能力，推进教育、医疗卫生、文化体育、社会保障等基本公共服务常住人口全覆盖，加强政府、社区和企业对农业转移人口的人文关怀，提升他们在县城工作生活的归属感、安全感和幸福感；三是保障农业转移人口在农村的合法权益，解决进城落户农民工的后顾之忧。一方面要依法保障进城落户农民工在农村的“三权”(土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权),另一方面要完善三项权益的自愿有偿市场化退出机制(朱鹏华和刘学侠，2023[5])。总之，坚持以人为核心是推进以县城为重要载体的城镇化建设的发展原则，坚持共同富裕的方向，通过县域新型城镇化建设促进人的现代化，为全面建设社会主义现代化国家提供强大动力和坚实支撑。
(四)发展方略：坚持深化体制机制改革创新
新型城镇化本质上是一个系统性改革的过程，通过主动变革上层建筑和调整生产关系，提升城镇化的水平和质量(朱鹏华，2017[1])。以县城为重要载体的城镇化建设是新发展阶段的新型城镇化一个重要环节，其本质也是一个改革过程。因此，坚持深化体制机制改革创新是以县城为重要载体的城镇化建设的发展方略，通过深化改革和推动创新为县域新型城镇化高质量发展释放新活力、注入新动能。加强以县城为重要载体的城镇化建设的制度顶层设计，通过深化农业转移人口市民化、土地管理、投融资、县城治理、生态环境等重点领域和关键环节体制机制改革创新，形成有利于保障和改善民生、促进城乡融合发展、提升新型城镇化质量的制度环境。其一，深化体制机制改革创新的价值取向是保障和改善民生，坚持以人为核心的新型城镇化，任何制度的改革创新都要以提升县域广大城乡居民的福利为准绳，而不是仅为少数人或资本的增值服务。其二，深化体制机制改革要尊重规律，认识、尊重、顺应城市发展规律，用理性、科学的方法来研究、探索县域新型城镇化的规律[9]。充分发挥综合试点的作用，通过在试点地区探索经验，再总结推广典型经验和有效做法。其三，在坚持和加强党的全面领导的前提下，深化体制机制改革的核心是正确处理好市场、社会和政府的关系。要以深化供给侧结构性改革为主线，让市场在资源配置中起决定性作用，推动县域经济高质量发展；要发挥社会组织在县城发展和县城治理中的积极作用，让社会力量更多地参与到推进以县城为重要载体的城镇化建设中来；还要更好发挥政府的作用，通过集中力量办大事，着力加强县城公共产品供给、补短板强弱项，推动有效市场和有为政府更好结合，推进新型城镇化和乡村振兴高质量发展。
三、以县城为重要载体的城镇化建设的主要挑战
新型城镇化战略实施以来，大陆县域城镇化取得了巨大成就，但也存在一些必须高度重视并着力解决的突出问题。比如，关于新型城镇化的认识论、县域城镇化发展不充分、县城发展相对滞后、县城治理效能相对不高等问题，这些问题是以县城为重要载体的城镇化建设所面临的主要挑战。
(一)认识论：“城市偏向”而非“城乡等值”
认识是行动的先导，一定的实践都是在一定的认识和判断指导下进行的。新型城镇化虽然强调格局优化、城乡统筹，但是在实践中“城市偏向”的观念仍然十分普遍。从世界经济史来看，各国在工业化和城镇化的进程中都选择了以工业和城市为中心，经历了城乡关系对立和非均衡的发展阶段。这种“城乡二分法”式的发展产生了许多以“城市偏向”和城乡二元结构为特征的理论。比如，弗郎索瓦·佩鲁的“增长极”理论(Perroux, 1950[10]),在此基础上，缪尔达尔提出了循环积累因果理论(Myrdal, 1957[11]),同时赫希曼提出了核心与边缘区理论(Hirshman, 1958[12]);以“刘易斯-拉尼斯-费景汉”模型为基础的城乡二元经济结构理论(Lewis, 1954[13]; Ranis和Fei, 1961[14]),以及戴尔·乔根森和迈克尔·托达罗对其反思而分别提出的“乔根森”模型(Jorgenson, 1967[15])和“托达罗”模型(Todaro, 1969[16])。这些理论对包括大陆在内的世界各国理论界都产生了十分广泛的影响。事实上，“城市偏向”的城乡关系使绝大部分资源流向城市，是导致城乡发展失衡的根本原因(Lipton, 1977[17])。“城乡二分法”式的发展模式，忽略了社会发展的本质意义(McGee, 2008[18])。由于发展阶段的限制，新中国成立以来，大陆在相当长的一段时间内也采取了“城市偏向”的发展模式，并由此形成了根深蒂固的“城市偏向”观念，改变这种观念是以县城为重要载体的城镇化建设的首要挑战。当前，新型城镇化已迈入新阶段，要将农村看作独立的战略地区，而不是城市的附属物，赋予农村和城市完全平等的主体地位，在此前提下建立推动新型城镇化高质量发展的体制机制和政策体系(王立胜等，2018[19])。这在理论上要摒弃西方的“城市偏向”理论，回归马克思主义城乡关系理论，坚持以新发展理念引领新型城镇化建设。城市和农村是一个有机的空间整体，特别是在县域新型城镇化建设中，要通过城乡要素平等双向流动，实现城市和乡村互动均衡发展。在价值层面和认知层面上，树立“城乡等值”的观念是推进以县城为重要载体的城镇化建设的关键，必将引起思想和实践的重大变革。
(二)城镇化格局：城镇化发展不平衡不充分
2022年年底，大陆城镇常驻居民为92 071万人，城镇化率为65.22%,已超过世界平均水平(2020年底为56.16%),仍低于上中等收入国家平均水平(2020年年底为67.57%)。1从整体上来看，在新型城镇化建设中大陆城镇化格局取得了显著成效，初步形成了大中小城市与小城镇协调发展的城镇化新格局。但是，城镇化发展不平衡不充分问题尚未从根本上消除，一些超大特大城市的“大城市病”问题突出，与此同时绝大多数县城(中小城市)功能品质存在诸多短板弱项(胡祖才，2021[20])。从省域来看，即便不考虑直辖市和西藏自治区，2020年大陆常住人口城镇化率最高的广东省(74.14%)与最低的云南省(50.04%)也相差24.1个百分点，省域城镇化率标准差为11.05%;从八大经济区域来看，2020年大陆东部沿海(75.24%)、南部沿海(72.10%)和东北地区(67.72%)的常住人口城镇化率已超过上中等收入国家平均水平(67.57%),而西南地区(56.04%)和大西北地区(55.01%)仍低于世界平均水平(56.16%)。2东南沿海地区、城市群、大城市不仅城镇化率较高，它们的水、电、路、气、信息网络等城市基础设施以及教育、医疗、文化、社会保障等公共服务水平也明显高于中西部地区、中小城市特别是县城。城镇化发展不充分主要表现在以县城为主的中小城市的城镇化水平和质量不高，难以支撑起新型城镇化高质量发展。2020年年底，大陆乡镇内农民工为11 601万人，乡镇外县内农民工为3 996万人，分别占农民工总数(28 560万人)的40.6%和14.0%(叶兴庆，2021[21])。2020年，大陆县城城市人口密度为1 869人/平方公里，低于全国城市人口平均密度2 778人/平方公里[22]。由此可见，目前大陆县城的人口聚集能力较弱，农业转移人口市民化的质量也不高。
(三)城市发展：县城发展相对滞后
新型城镇化建设以来，大陆大中小城市和小城镇都取得了巨大的发展成就，但县城的发展相对滞后。从经济发展来看，县城虽然具备一般城市发展的基础，但县域经济发展整体相对落后，且发展不平衡较为突出。2020年，大陆县域人均GDP为48 979元，远低于全国平均水平(71 828元);县域第二产业增加值为20 677.5亿元，仅占全国(383 562.4亿元)的5.4% ;县域第三产业增加值为22 808.9亿元，仅占全国(551 973.7亿元)的4.1%;2020年度地方一般公共预算收入不足1亿元的县有120个，它们共计收入633 986万元，少于嘉善县(717 883万元)、宁海县(679 138万元)、长兴县(675 539万元)、德清县(670 820万元)等县，仅是县级市昆山市(4 280 028万元)的14.8%。从城市基础设施建设来看(见表1),大陆县城在供水普及率、燃气普及率、污水处理率、人均公园绿地面积、建成区绿化覆盖率、建成区绿地率等方面都明显低于全国城市平均水平。2020年，大陆县城市政公用设施建设固定资产投资完成38 884.3亿元，仅占同期城市市政公用设施建设固定资产投资(22 283.9亿元)比重的17.4%。从城市基本公共服务来看，县城的教育、医疗、文化、体育、社保等公共服务整体水平均低于全国城市平均水平。比如，2020年全国城市每万人医疗机构床位数为88.1张，同期县城医疗机构床位数平均仅为48.8张；城市提供住宿的民政机构床位每万人平均40.8张，同期县城仅有34.9张[22,23,24]。
表1 全国城市和县城市政共用设施水平(2020年)
| 指标 | 供水 普及率 (%) | 燃气 普及率 (%) | 人均道路 面积 (平方米) | 污水 处理率 (%) | 人均公园 绿地面积 (平方米) | 建成区绿化 覆盖率 (%) | 建成区 绿地率 (%) | 每万人 拥有公厕 (座) |
| 全国城市平均水平 | 99.99 | 97.87 | 18.04 | 97.53 | 14.78 | 42.06 | 38.24 | 3.07 |
| 全国县城平均水平 | 96.66 | 89.07 | 18.92 | 95.05 | 13.44 | 37.58 | 33.55 | 3.51 |
数据来源：《中国县城建设统计年鉴(2020)》[22]、《中国县域统计年鉴(2021县市卷)》[23]、《中国城市建设统计年鉴(2022)》[24]。
(四)城市治理：县城治理效能相对不高
提升城市治理效能是新型城镇化的重要内容，相对于行政级别高、市场发达、社会组织活跃、人才济济的大城市，大陆县城治理效能相对不高。从治理理念来看，相对于现代化的大都市，县城普遍存在治理理念滞后的问题。主要表现在县城的决策层和职能部门的官本位思想严重，依法治理的观念淡漠，推进治理现代化的方向不明。从行政管理体制来看，县城虽然体系完整、功能完备，但其行政级别低，在城市行政体系中处于末端。在行政力量和政策偏好驱动要素的背景下，县城的治理体系存在弱项、治理能力相对不足。2020年，大陆县城一般公共预算收入314 916 621万元，支出938 722 212万元，收入仅是支出的33.5%。县级财政赤字率相对较高，中西部地区尤为突出，财政收入大于支出的县仅占2.3%[23]。行政管理体制的藩篱叠加财政困境，直接限制了县城治理体系和治理能力的现代化进程。从市场化程度来看，县城与大城市有明显的差距，政商关系、营商环境以及市场环境发展相对滞后。这导致市场主体参与县城治理的水平不高，城市综合承载能力偏弱。从社会组织的参与程度来看，2020年年底大陆社会组织登记总数为894 162个，县城的社会组织占比不高(约38.5%)、能力不强、参与治理的机会也较少，县城治理中“社会失灵”现象普遍[23]。从治理队伍来看，大中城市的公务员选拔竞争激烈、总体素质较高，而县城的公务员因工资待遇较低、教育等基本公共服务质量不高，难于招到和留住优秀人才。从治理方式来看，县城治理的责任分布在不同的职能部门(至少存在九类治理实践),各部门之间缺乏有效的工作协调，职责交叉、不清的问题突出，难以形成治理合力(吴晓林，2021[25])。当前大陆也有许多县城开启了智慧城市建设，覆盖了产业、政务、交通、教育、医疗、公共服务等几乎全部领域。但由于数字化的综合性技术平台不完善，无法彻底解决信息不对称、不全面的难题，在县城治理中往往是“头痛医头、脚痛医脚”,只能从“群体”出发而不能实现“以人为本”的精细化治理(朱鹏华和刘学侠，2023[5])。这造成了智慧城市建设尽管投入了大量的财力、物力和人力，但很难发挥其应有的作用、达到“标本兼治”的效果。
四、以县城为重要载体的城镇化建设的实践路径
在新发展阶段，推进以县城为重要载体的城镇化建设是推动以人为核心的新型城镇化高质量发展的战略举措，也是中国式现代化的实践新方略。面对问题和挑战，推进县域新型城镇化建设必须坚持以人为核心，科学地确立实践方向、夯实实践基础、坚守实践要求、突出实践特色。
(一)实践方向：科学定位，分类推进
大陆不同地区的县城在资源禀赋、人文历史、经济社会基础等方面都不尽相同，即使在同一个都市圈或城市群内，县域经济的发展也呈现多样性和复杂性的特征。因此，推进以县城为重要载体的城镇化建设不能简单一刀切、统一标准、同步推进，必须尊重城镇化规律和县城发展规律，根据区位条件、资源环境承载能力、产业基础、发展阶段、功能定位等，科学确定不同类型县城的新型城镇化路径。第一类：大城市周边的县城，加强统筹对接大城市的发展规划，重点将自身打造成为与邻近大城市通勤便捷、产业配套、功能互补的卫星县城。位于城市群和都市圈之内的县城，邻近全国性或区域性中心城市，应借助城市群一体化发展和都市圈同城化建设的机遇，充分利用大城市的辐射带动功能，实现自身快速发展。以城际轨道交通对接为突破口，主动承接大城市的产业和人口转移，专业市场和物流基地的建设，以及密集公共服务资源的疏解，为优化城镇化空间格局提供有力支撑。第二类：专业功能型县城，重点强化其优势和特色，发展成为先进制造之城、文化旅游之城、商贸物流之城、边境特色之城。对于具有特色资源、产业基础、区位和交通等优势的县城，要通过政府规划引导、市场化运作，依托优势资源发展特色经济和支柱产业，依托区位、交通优势发展商贸物流产业，着力提升县城的就业吸纳能力。对于远离中心城市且规模较小的边境县城，应充分发挥其开放前沿的作用，着重发展边境贸易和特色产业，同时补齐基础设施和公共服务短板，提升其守边固边能力。第三类：农产品主产区的县城，重点通过集聚发展农村二三产业，将自身打造成为支撑农业农村现代化的特色县城。位于农产品主产区内的县城，农业发展条件较好，但经济实力不强，人口集聚能力有限。这类县城应突出其主体功能，有效服务农业高质量发展，维护国家粮食安全。同时，要聚焦延长农业产业链，通过大力发展农产品加工业以及农业生产性服务业，更多地集聚农业转移人口，使他们在县城完成城镇化。第四类：重点生态功能区的县城，有序承接生态地区超载人口转移，发展成为生态宜居之城。位于重点生态功能区内的县城，应聚焦服务于生态产品的供给，保障国家的生态安全。这类县城受自然地理环境的约束，一般不适宜大规模发展制造业，而应根据自身条件发展绿色产业和清洁能源，为筑牢生态安全屏障提供支撑。同时，政府要创新财政转移支付方式，提升公共基础设施水平和公共服务供给能力，提高生态地区超载转移人口市民化质量。第五类：人口流失型县城，重点盘活城镇建设用地存量、构建多元化的产业体系，发展成为宜居宜业的紧凑型城市。资源枯竭、产业衰落、公共资源质量不高是人口流失较为严重县城的主要特征，也是造成“小城市病”的主要原因。这类县城应严控城镇建设用地增量，转向紧凑型发展模式，通过支持产业多元化发展，培育有特色、有活力、有竞争力的新业态，提升留守人口的收入和消费水平。同时，政府要加强保障和改善民生，通过调整公共服务资源的配置，推动人口适度集中，提升县城治理效能(朱鹏华和刘学侠 ,2023[5])。
(二)实践基础：产城融合，智慧发展
产业是推进以县城为重要载体城镇化建设的根基，有产业集聚，才有人口集聚，要统筹产业发展、市政设施建设以及公共服务供给，高质量地推进县城发展。市场的“无形之手”和政府的“有形之手”是城镇化的两个动力之源，而市场实力不强和政府治理效能不高，是县域的新型城镇化建设相对滞后的根本原因(朱鹏华，2017[1])。在培育发展县城特色优势产业方面，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，根据自身比较优势，主动有序承接大城市转移的产业，促进本地产业优化升级。农业是县域经济的基础，县城要以“农头工尾”“粮头食尾”为抓手，重点发展农业生产性服务业，促进农产品加工业集群发展。在增强县城的产业支撑力的同时，还要提高产业平台功能与健全商贸流通网络。一方面，要依托县城的产业聚集区、开发区、创业园等各类平台，完善公共配套设施，引导县域产业集中集聚高质量发展，提升农业转移人口工作和生活质量；另一方面，发展物流中心和专业市场，打造各具特色的县城制造业品和农副产品分拨中转地。建设服务城市消费的生鲜食品低温加工处理中心，完善县城的冷链物流设施。特别地，产城融合发展的核心是“人”,结合县城的产业发展实际，有针对性、高质量地开展农民工职业技能培训，提升其技能素质和就业创业能力。
市政设施建设和公共服务供给方面，要更好地发挥政府作用，在公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等公共设施提级扩能中推进智慧城市建设。现代化的一大特征就是智能化，把城市管理者从繁杂的城市治理、劳动者从繁重的城市生产劳动、市民从繁琐的城市生活中解放出来。因此，新型城镇化高质量发展要在科学化、智能化、人性化上下功夫，这同时要求以县城为重要载体的城镇化建设要走智慧发展之路。建设新型基础设施，推进数字化改造是县城智慧发展的基础工程。在加速5G网络全覆盖和高速光纤宽带网络建设的基础上，将县城交通、水、电、气、热等市政设施进行智能化改造，建立基于各种传感器和物联网的智能化管理平台和大数据处理平台，推行县城运行一网统管，降低城市治理成本，提高市政基础设施运行效率和安全性能。推行政务服务和公共服务一网通办、通享，提升市场主体和居民的办事便利度、满意度和获得感，增进县城民生福祉。对于县城而言，要“像绣花一样”治理城市，要把“以人为核心的新型城镇化”落实到每一个活生生的个体上。这也是新型城镇化迈入新发展阶段，建设智慧城市的新特点，从满足城市居民一般性和公共性需求转向满足特殊情境、个性化和偶然性需求，真正做到体贴入微，做到有求必应，不断提升智慧城市建设质量，使县城变得更加宜居、宜业、宜游。此外，为适应社会主义市场经济体制和国家治理现代化对于行政管理体制扁平化的要求，应在前期试点经验的基础上，有序推行省直管县(市)改革。事实证明，这种行政管理体制的改革能有效促进县域经济发展(韦东明等，2021[27]),进而提升县级政府行政管理和公共服务能力。
(三)实践要求：城乡互动，融合发展
在“城乡等值”理念的引领下，坚持城乡互动、融合发展，是新发展阶段推进县域新型城镇化的必然要求。县城作为功能完备的行政单元，位于“城尾乡头”,具备完整的城镇化基础，是连接城市、服务乡村的天然载体。2021年年底，大陆约有7.4亿人口居住在县域，农村人口(4.98亿)中的大部分也居住在县域。3县城作为大中城市和乡村之间联系的纽带，既是县域信息聚集与扩散的中心，也是县域经济的核心与龙头。因此，在推进以县城为重要载体的城镇化建设中，县城是推进城乡融合发展的主要阵地，发挥着接受大城市辐射、带动小城镇发展的承上启下重要作用。一是提升大中城市辐射县域乡村的衔接功能。从空间格局上看，发挥大中城市在乡村振兴中的引领作用，真正实现“以城带乡、以工促农”,必须考虑县城这个中间环节。县城是畅通城乡资源双向自由流动的通道和纽带，通过建立链接大中城市龙头企业与县域乡村产业经营主体的合作平台，推动形成全产业链合作模式，让彼此实现优势互补、共同发展。发展生产性服务业是大中城市跨区域带动乡村振兴的重要举措，县城要发挥重要的节点和桥梁作用，推动形成全域覆盖的农业全产业链需求的生产服务、加工仓储、流通营销等供应链网络(王立胜，2022[28])。二是推动县域内城乡产业融合发展。城乡要素自由流动和平等交换是实现产业融合发展的基础，在充分保障农业转移人口在农村各项合法权益的基础上加快其在县域实现市民化，通过创新各类激励政策引导县城人才返乡入乡创业。以探索实施农村集体经营性建设用地入市制度为契机盘活农村闲置资源，鼓励县城工商资本“回乡”为农村产业发展提供资金、技术、管理、数据等支持，建立有利于涉农科研成果转化推广的激励机制和利益分享机制。优化提升县城各类产业园区，搭建县域城乡产业协同发展平台，建设联结城乡的农贸市场网络、电商平台、冷链物流，提升农产品进城和工业品入乡效率。将镇打造成城乡产业融合的重要载体，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展，形成内源型城乡融合发展新格局(王立胜，2020[2])。三是推进县城基础设施向乡村延伸。在加快县城基础设施补短板强弱项的基础上，推进县城基础设施向乡村延伸，实现城乡基础设施统一规划、建设和管护。健全城乡基础设施一体化规划机制，在县域内统筹布局道路、交通、供水、供热、供气、供电、通信等设施。以县政府为责任主体，健全城乡基础设施一体化建设机制，形成分级分类多元化的投入体系。明确基础设施产权归属和管护责任主体，引入市场化运作，建立城乡一体化管护机制。四是推进县城公共服务向乡村覆盖。在提升县城公共服务水平和质量的基础上，大力推进县域公共服务全覆盖，使城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。以县域为单元，建立城乡教育联合体，全面实行义务教育教师“县管校聘”以及县域内校长教师交流轮岗，推动优质教育资源均衡配置、城乡共享。引导县级医院与乡镇卫生院建立医疗卫生共同体，通过派驻、巡诊、轮岗等方式，形成医疗卫生县域网络化服务运行机制，提升乡村医疗服务能力。统筹县域城乡公共文化设施布局、服务供给和队伍建设，构建政府、市场、社会共同参与城乡公共文化服务体系建设的格局，推动县城文化资源向乡村覆盖。完善城乡统一的社会保险制度，建立县乡村衔接的三级养老服务网络，形成普惠型、互助性等多层次农村养老保障体系。统筹城乡社会救助体系，提升城乡特别是乡村困难群众的基本生活保障水平。推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，健全乡村治理机制、增强乡村治理能力，守住不发生规模性返贫底线(王立胜，2022[28])。
(四)实践特色：文化传承，绿色发展
文化是国家发展、民族振兴的重要力量，也是县域新型城镇化的重要支撑。由于最接近基层和农村，县城具有较强的地方性特征，很好地保留了地域文化遗产和风俗习惯。在推进以县城为重要载体的城镇化建设中，应加强自然历史文化遗产的保护和传承，建设有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽县城。文化底蕴毁掉了，城市建得再新再好，也是缺乏生命力的。要把老城区改造提升同保护历史遗迹、保存历史文脉统一起来，既要改善人居环境，又要保护历史文化底蕴，让历史文化和现代生活融为一体。”[29]一方面，要在县城更新中保护历史和民族文化遗产，将文化文物保护与城市功能提质升级结合起来，提高城市发展质量。既要整体保护历史文化名城名镇、历史文化街区和民族风情小镇，也要在活化利用中保护革命文物、红色遗址、历史建筑、工业遗产等。另一方面，要在县城新区建设中融入传统文化元素，与原有的自然人文特征相协调。推动非物质文化遗产融入县城建设，通过发掘城市文化资源以及建筑设计的传承创新，延续历史文脉，避免千城一面。总之，县城的更新和建设要注重传承优秀传统文化，保存县域的文化记忆，推动地方特色文化发展。同时，也要注重文化多样化发展，促进传统与现代、本土与外来文化的相互交融，形成多元开放的现代县城文化。
绿色是新型城镇化的底色，要将绿色发展理念融入以县城为重要载体的城镇化建设，加强环境保护和生态修复力度，节约集约利用资源，推动形成绿色循环低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，全面提升县城发展和治理质量。一是建设人与自然和谐共生的美丽县城。依托县城的自然地理条件建设生态绿色廊道，实施生态修复工程，将荒山坡地、废弃地、污染土地等进行国土绿化，加强城市公园和绿地建设，提升建成区绿化覆盖率和绿地率。修复江河、湖泊、滨海地带等湿地生态和水环境，对其进行生态化改造，恢复和增强水体自净能力，彻底消除黑臭水体。同时，完善县城基础设施和公共服务，增加公共活动空间，推动发展城市新业态、新功能，提升县城治理效能，增进县城民生福祉。二是增强县城垃圾和污水收集处理能力。在县城市政设施提档升级中，改造垃圾房和转运站，因地制宜建设生活垃圾分类处理系统和焚烧处理设施，合理布局医疗等危险废弃物收集和集中利用处置设施，推进大宗固体废弃物综合利用。提升县城的污水管网收集能力，推进雨污分流改造，扩容改造现有的污水处理厂，逐步推行污水资源化利用和污泥无害化处置，严防县城的污染“上山下乡”。三是推进绿色循环低碳的生产生活方式。在县城产业发展布局中严格控制高耗能、高排放行业发展，推进各类产业园区实施循环化改造。鼓励非化石能源消费和分布式能源发展，公共交通工具和物流配送、市政环卫等车辆电动化。实施绿色建筑行动，推广绿色建材、绿色建筑、绿色施工。推广文明健康绿色的生活习惯，减少一次性消费品和包装用材消耗，同时推广节能低碳节水用品和环保再生产品。广泛发动组织群众参与县城环境治理，开展县城绿色生活创建行动，提倡绿色出行，以及绿色家庭和绿色社区建设。
作者简介：王立胜，男，1963年1月生，中国社会科学院大学哲学院研究员，法学博士，主要研究方向为中国马克思主义哲学、中国特色社会主义政治经济学、乡村振兴*朱鹏华，男，1982年7月生，山东大学经济学院副研究员，经济学博士，主要研究方向为马克思主义政治经济学、城镇化、城乡融合发展。
基金：山东省社科规划专项“高质量发展的政治经济学研究”(项目编号：22CXSXJ01)
来源：《中央财经大学学报》期刊