近期，第46届南极条约协商会议（ATCM）在印度科钦闭幕。在本次会议召开前夕，美国白宫发布新版《美国南极地区政策国家安全备忘录》（NSM-23），这是继1994年克林顿政府发布《美国北极和南极地区政策》（NSC-26）后，时隔30年，美国再次更新南极战略。总体上看，新版南极战略延续了美国对南极的过往立场与主张，但也呈现出新的特点。
新版南极战略的出台，反映出美国政府仍高度重视南极事务领导者的地位，希望影响南极治理的发展趋势。
美国南极战略的“三改变”
提升南极在国家战略中的地位。随着全球变暖和技术进步，南极开发逐渐成为现实，南极在美国国家利益中的重要性不断攀升。新版战略不同于旧版将北极与南极合写于同一文件中，而是以国家安全备忘录形式单独发布，篇幅大幅增加，内容更为细化。新版战略阐明美国在南极拥有重大国家利益和深厚历史渊源，体现出美国对南极地区的高度重视。
明确南极主权立场。从20世纪20年代开始，美国就多次明确表态不承认其他国家对南极地区的领土主权要求。但美国自认为是南极真正的发现者，保留了对南极领土主权要求的权利。虽然该立场是美国在南极地区一贯坚持的，但在旧版战略中，美国并未提及。新版战略填补了这一空缺，指出“美国重申其不承认主权主张的坚定立场，并保留其根据《南极条约》在整个南极地区的所有权利”。
聚焦南极生态问题。面对日益严峻的全球生态环境危机，南极生态保护成为南极科学考察和开发利用的出发点，也变成各国加强实质性存在、开展地缘政治博弈、推进南极利益的一部分。在此背景下，新版战略特别关注南极在全球气候系统中的重要作用，强调气候变化可能造成冰盖崩塌、海平面上升、臭氧层空洞、生物多样性破坏等问题，希望以南极为窗口加强气候变化合作。此外，新版战略将海洋保护区作为保护南极海洋生物资源与生态系统的重要工具，大力倡导建立南极海洋保护区。
美国南极战略的“三不变”
延续南极政策的基本目标。与1994年的南极战略相比，新版政策目标仅个别措辞稍加改动，仍将重点放在南极环境保护、科学研究、和平合作、生物资源，符合美国在南极地区的一贯政策考量。新版南极战略重申美国在南极的四个基本目标：一是保护南极生态环境；二是关注南极独特的科研价值；三是确保南极用于和平目的；四是保存南极生物资源和养护南极生态系统。
维护《南极条约》体系的权威性。作为南极政策主要制定者，美国主导了《南极条约》的缔结并深度影响《南极条约》体系的走向，认为维护《南极条约》体系是捍卫美国南极利益的关键。当前，部分国家不断渲染中俄等国挑战南极治理秩序，《南极条约》体系的稳定性受到质疑。新版战略继续强调美国将大力支持《南极条约》体系作为南极地区的法律框架，通过《南极条约》体系领导国际合作。
保持在南极“积极而有影响”的存在。二战后，美国在南极的实质性存在和科学研究已首屈一指。与旧版战略一致，美国将继续通过美国国家科学基金会（NSF）资助南极科学研究，助力美国在南极不断投射力量。同时，新版战略延续了美国在旧版战略中的表态，即作为《南极海洋生物资源养护公约》的缔约国，积极管理南极地区人类活动，为实现南极保护和养护目标发挥带头作用。
近年来，由于预算限制，美国不断削减在南极的科研投入。2024年4月，NSF宣布未来将仅运营一艘南极科考船，不再与另一艘续约；麦克默多站的现代化建设也因新冠疫情推迟，不再支持年内新的实地考察。这系列事件引发了美国战略界对美国南极影响力的担忧。新版南极战略的出台，反映出美国政府仍高度重视南极事务领导者的地位，希望通过维护《南极条约》体系影响南极治理的发展趋势。
来源：“中国现代国际关系研究院”微信公众号
作者：张敏学
编辑：胡梁
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