林业综合行政执法改革亟需建立证据调查规则

林业综合行政执法改革亟需建立证据调查规则

作者:钟华友 来源：中国绿色时报 2007年9月28日

众所周知，大陆法制建设中的落后环节是执法。无疑，实行林业综合行政执法改革旨在解决多头执法、重复执法的痼疾，减少执法扰民，提高执法效率。然而，笔者认为，从目前林业行政执法的现状和改革的试点来看，仅仅依靠整合现行的林业行政执法机构等举措来实施林业综合行政执法改革以期望解决上述问题是远远不够的。换言之，即便在解决了执法层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节等问题之后，也并不必然意味着执法不严和执法不准等执法落后的问题就随之迎刃而解。更何况，严格执法和科学执法，同样关乎甚至更直接地关乎行政相对人的人身和财产利益。因此，在完善林业综合行政执法改革过程中，作为落实严格执法和科学执法的立足之点，高度重视林政执法的证据调查工作乃至制订相关规则，又成了我们必须面对的一项崭新课题。

　　受法律传统的影响，大陆是一个证据法极不发达的国家。在普通人的观念中，包括在许多法律学者的著述中，执法机关受理的案件都属于“法律纠纷”。实际上，这种“说法”容易引起人们的误解，甚至可能导致执法活动中的偏差。严格说来，执法机关受理的绝大多数案件首先都不是“法律纠纷”，而是“事实纠纷”。虽然法律上的争议在某些案件中也会占有首要位置，但是解决这些“法律纠纷”，也总是以查明和证明案件事实作为基础。这里所说的与证据的收集、审查和运用有关的各种调查活动的总称，就是笔者要说的证据调查。由于大陆具有“重刑轻民”的法律文化传统，民事、经济、行政案件中的证据调查问题，一直没有得到应有的重视。

　　当前，随着法制建设进程的推进，一方面，案件当事人极大地加强了证据意识，一些行政决定的相关利益人，在对处理决定的内容无可辩驳的情况下，往往想从证据调查的程序上找“瑕疵”；另一方面，司法和林业行政执法人员在加强证据意识的同时，在办案过程中如何做到既防止行政权力对相对人的侵害，又能够通过公正的证据调查程序接受相对人的监督，以减少和消除不必要的争议和摩擦，就必须首先从具体实施林业法律规范的执法人员自身抓起——更加重视证据调查工作，以公开、透明的证据程序规则挑战林政执法中现存的种种不正当的“潜规则”。

　　证据是查明案件事实的依据，准确认定事实是正确适用法律的基础。实践经验证明，很多林政错案的发生都不是因为适用法律不当，而是因为认定事实有误。在实际工作中，我们不难发现，林业主管部门执法时不遵守法定证据调查程序，忽视证据调查程序规则的问题，在抽象行政行为和具体行政行为中均一定程度地存在，以具体行政行为为甚；在具体行政行为中，又以行政处罚和行政许可为尤。某些林政执法人员在收集和使用证据时往往有很大的随意性，甚至会忽略某些证据规则和轻视证据调查工作。有些执法人员甚至错误地认为，走证据调查的程序会影响办案效率，由此造成侵害相对人合法权益的问题时有发生，以致于越来越多地成为老百姓打行政官司的“由头”。

　　调查取证简单、粗糙及事实认定不清

　　以为只要有了询问笔录、现场勘测笔录以及违法当事人提供的一些依据，执法人员就认为证据确凿了，但往往存在以下问题：对相关的证人证言，有权、有资质部门的批准、认定等证据没有收集齐全；在询问笔录中，一些比较重要的事实和依据未让当事人确认或者知晓，一些关键的问题没有反复询问和深入询问，我们的执法人员就对违法的事实进行认定，如对违法所得的计算，只听被调查人陈述，未进行多方调查和核实，就自以为是地进行了认定并以此为依据进行处罚；在违法时间的认定上存在随意性，缺乏严谨的取证和核对；对违法主体的认定没有做到准确无误，如投资人是谁，投资多少，以谁的名义申报，是联建还是租赁关系等等。

　　处罚程序不完善

　　为保护当事人的合法权益，《行政处罚法》、《行政诉讼法》等相关法律法规作了明确而严格的规定，要求行政机关对行政违法行为的处罚严格按照规定执行。调查人数、持证并出示执法证件、告知（处罚告知、听证告知、复议及诉权告知）、集体会签会审、送达等，在查处程序中哪一环节未严格按照法律法规及规章等规定的程序和要求办理，人民法院都可能最终判决案件撤销或不予执行。

　　超过规定时限办案和申请执行

　　《行政处罚法》、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等法律法规对林政违法案件调查处理和申请执行有明确的规定，超过法律法规和规章规定的受理、调查处理、告知、作出处罚决定和送达以及申请强制执行的期限，人民法院也将不予受理或者不予执行。

　　无疑，上述问题不同程度地剥夺了相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权等实体和程序性权利，甚至还会对执法行为的正确性产生影响，进而可能损害和影响公共利益和社会秩序。出现这些问题，原因是多方面的，但对林业行政执法中证据调查程序正当性的实质意义和重要性认识不够，对林业行政执法中证据调查的专业性实践经验——比如盗伐、滥伐林木和破坏林地资源等的鉴定、勘验等等，这些看起来琐碎的证据调查程序细节加以系统性的归纳和研究不足，正是关键因素之一。

　　就建立林业行业的证据调查规则而言，笔者认为，即使不能妙手回春，至少也有增值效果。笔者有理由相信，借林业综合行政执法改革以及《物权法》实施的契机，如何建立健全林业行政执法的证据调查规则，将会得到更深入的研究和更广泛的应用——因为，当人们面对涉林纠纷的时候，当林政执法人员处理林政案件的时候……，证据虽然不是万能的，但是没有证据绝对是万万不能的！