作者：陳躍
來源：《曆史評論》2021年第5期
曆經200餘年，清政府建立了覆寫新疆全境且深入基層的行政治理體系，實作了新疆與其他各省行政制度的一體化，促進了新疆地區各族人民經濟、文化的發展，保障了邊疆穩定，鞏固了祖國統一。
從漢代至清代中後期，包括天山南北在内的廣大地區統稱為西域。自漢代開始，新疆地區正式成為中國版圖的一部分。兩漢在新疆設定西域都護府等機構進行長期有效的管轄，唐代則更進一步，在當地推行郡縣制度。此後各朝都把西域視為故土，着力行使對當地的管轄權。乾隆時期，清政府平定準噶爾叛亂，确定了中國西北國界，中央政府對新疆地區實行了更加系統的治理政策。1762年設伊犁将軍，實行軍政合一的軍府體制。1884年在新疆地區建省，取“故土新歸”之意，改稱西域為“新疆”。清代治理新疆維護國家統一的一個重要經驗，是統一行政體系全覆寫并且深入基層。
平定叛亂 統一西域
清初，衛拉特蒙古準噶爾部一面與中央政府保持聯系，另一面在天山南北擴充勢力。康熙十年（1671），噶爾丹奪取準噶爾部統治權，次年，他上疏清政府，請準予繼承其兄僧格之位，獲得康熙帝準許。此後，噶爾丹每年向中央政府遣使進貢。但與此同時，他兀自擴充勢力，并以武力兼并鄰近諸部，先後占據哈密和吐魯番，滅亡天山南路的葉爾羌汗國。
噶爾丹還變本加厲，康熙二十九年，他借口追擊喀爾喀蒙古，率軍南下。康熙帝為此禦駕親征，取得烏蘭布通戰役的勝利，之後又在昭莫多力挫噶爾丹。康熙三十六年，噶爾丹病死，僧格長子策妄阿拉布坦繼任準噶爾首領，繼續對抗朝廷。在此期間，哈密、吐魯番等地的百姓不堪其擾，支援清軍打擊準噶爾部。清廷先後于康熙三十七年、五十九年在哈密、吐魯番等地編旗佐、設職官。
圖為乾隆時期所立《平定準噶爾勒銘碑》 黎明/ 供圖
雍正五年（1727），策妄阿拉布坦去世，長子噶爾丹策零繼位，他承襲其父對抗清廷之策，甚至不惜與沙俄勾結。乾隆十年（1745），噶爾丹策零卒，準噶爾部出現内亂，不少人不堪戰亂之苦，紛紛向朝廷投降。鑒于此，乾隆帝認為“于時于勢，皆不可以不乘”，決定出兵，完成其父祖未竟之大業。
乾隆二十年，清軍分西、北兩路進軍。定北将軍班第和定西将軍永常等在衛拉特蒙古輝特部台吉阿睦爾撒納助力下，經伊犁格登山一役，消滅準噶爾部主力，擒獲其首領達瓦齊，釋放了被準噶爾部軟禁在伊犁的大小和卓。然而不久後，阿睦爾撒納與大小和卓等複叛，清朝不得已再次出兵西北，敉平叛亂，天山南北再度回歸安定。
軍政合一 因地制宜
在收複西域的過程中，乾隆君臣也在不斷思索善後之策，希望通過合理的制度，穩定當地社會秩序，鞏固西北邊防，維護國家統一。
首先，清廷采取軍政合一的軍府制度，在天山南北設立八旗駐軍制度，劃分出伊犁、喀什噶爾、烏魯木齊、塔爾巴哈台四大軍政區。乾隆二十七年，清政府設伊犁将軍，駐惠遠城（今伊犁霍城），不僅直接統轄伊犁地區軍政民務，而且總攬天山南北各項事務，是當地最高軍政長官。乾隆二十四年，清政府設喀什噶爾參贊大臣，二十八年改總理回疆事務參贊大臣，仍常駐喀什噶爾，管轄回疆各級伯克，并負責管理天山南路的軍政事務。乾隆二十九年，設立塔爾巴哈台參贊大臣，管轄當地八旗駐軍及群眾。乾隆三十八年，清政府升烏魯木齊副都統為都統，統轄天山東路軍政事務。總理回疆事務參贊大臣、塔爾巴哈台參贊大臣和烏魯木齊都統均受伊犁将軍節制。
其次，根據地方特點，清政府還在新疆建立了多種不同的基層治理體系。
一是伯克制度。清政府保留天山南路基層社會中的各級伯克，同時對其進行改革，包括廢除伯克世襲，由朝廷實施選任；實施回避制度，不許伯克任職本地；實行政教分離，伯克專司民事；劃定伯克品級，明确職掌；實施伯克定期朝觐制度，輪班赴京；等等。這些措施使得伯克從原來的世襲貴族轉變為由清政府任命的地方官吏。
二是紮薩克制。又稱盟旗制度，即對蒙古部衆編旗設佐，每旗設紮薩克，又稱旗長；數旗或一旗合為一盟，設盟長。乾隆帝繼承了康雍時期在哈密、吐魯番等地編旗設官的政策，在平定準噶爾部後，對原衛拉特蒙古諸部實行紮薩克制。乾隆三十六年，因不堪沙俄壓迫，土爾扈特汗渥巴錫率部東歸，清政府也将其分為十紮薩克進行安置。此外，對布魯特、哈薩克等遊牧部族也多實行紮薩克制。在此制度下，職官雖可世襲，但必須經過清廷任命，且各級官員均受清朝官員節制，重要事件須報請伊犁将軍等處理。
三是州縣制度。乾隆三十八年，清政府将巴裡坤道移駐迪化州（今烏魯木齊）。乾隆四十一年，清政府正式将巴裡坤道改名為鎮迪道，下轄迪化直隸州與鎮西府等，初步建立了州縣制。鎮迪道及所屬州縣由陝甘總督與烏魯木齊都統實行雙重管轄，即建置上由陝甘總督管轄，軍政事務由烏魯木齊都統管理。
經過多年實踐，清政府在天山南北形成了在伊犁将軍統轄下，不同區域實施伯克制、紮薩克制、州縣制的治理制度，展現出“因政設治”、“因勢設治”而又歸于一統的鮮明特點。與此同時，清政府實施法律化治理和入觐制度，強化當地各民族的國家認同。
建省善後 厘定新章
清末，在内憂外患的情況下，清政府着力抗擊外來侵略勢力，收複新疆地區，同時在當地建立行省，維護祖國統一。
同治年間，西北爆發民變，清政府在當地的統治遭到嚴重沖擊。内亂未退，外患接踵。浩罕軍官阿古柏乘機入侵，侵占了烏魯木齊和吐魯番；沙俄也趁火打劫，出兵強占伊犁地區。西北面臨着空前危機。
光緒三年（1877），清政府令正率軍收複西北的陝甘總督及欽差大臣左宗棠通盤籌劃治疆方略。鑒于此前存在對基層社會治理不夠深入等弊端，左宗棠提出，“蓋以地形無今昔之殊，而建置則有因創之異。窮變通久，因時制宜，事固有不容已者”，奏請在新疆地區建立行省，以強化邊疆治理。
收複新疆後，陝甘總督譚鐘麟和督辦新疆軍政事務的欽差大臣劉錦棠等提出不同的建省方案。經過慎重考慮，清廷最後采用了劉錦棠的方案，在新疆全境設鎮迪道、阿克蘇道、喀什噶爾道和伊塔道四道。經過數年準備，于光緒十年正式設立新疆省，任命劉錦棠為首任新疆巡撫。由此，清朝對新疆的治理邁入新階段。
建省之初，因新疆地曠人稀，四道所屬的府廳州縣較少。随着社會發展，人口繁衍，政務增多，清政府不斷調整新疆行政建置，在四道基礎上強化府州建制，至光緒二十八年，共有六府（迪化、伊犁、莎車、疏勒、焉耆、溫宿）、二直隸州（庫車、和阗）、八直隸廳（鎮西、吐魯番、哈密、庫爾喀喇烏蘇、精河、塔爾巴哈台、英吉沙爾、烏什），與一将軍府（伊犁），形成了層次分明、錯落有緻的行政區劃體系，基本實作新疆政體與其他省份的統一。
值得注意的是，清政府在新疆建省的同時，對當地駐軍體制進行重大改革：取消軍府制度，裁撤各地駐軍大臣，由新疆巡撫統一指揮全疆軍隊；保留伊犁将軍，但權限僅為管理伊犁、塔爾巴哈台兩地駐軍。同時廢除伯克制，改用鄉約，限制其權力，以協助基層官員治理鄉村。在新疆各地設學校，實施雙語教育，大力推廣漢語，傳播科學文化知識。
曆史經驗 彌足珍貴
曆經200餘年，清政府建立了覆寫新疆全境且深入基層的行政治理體系，實作了新疆與其他各省行政制度的一體化，促進了新疆地區各族人民經濟、文化的發展，保障了邊疆穩定，鞏固了祖國統一，有着深遠的曆史啟示。
第一，将邊疆治理深入到基層社會。加強邊疆治理，不僅要從整體上考慮邊疆的戰略地位，制定明确的治理目标，而且要将治理措施落實到基層社會，形成中央政府—地方政府—基層社會垂直化管理模式，強化治理的執行力和貫徹度，做到上令下行、下情上達，保障邊疆社會穩定和綜合發展。
圖為清光緒二十四年大字排印本《回疆則例》 資料圖檔
第二，強化法制建設，充分運用法律手段。清政府在天山南北頒行了《大清律例》《理藩院則例》《蒙古律例》《回疆則例》等，将對當地的治理納入法制軌道。這展現了清政府在治理西北地區時堅持國家主權統一與邊疆特色施政有機結合。
第三，把堅持維護主權和社會穩定作為首要任務。在清廷統一西域過程中，清政府劃定西北疆域，在邊界上立“鄂博”或木牌作為界碑，明确維護國家統一與領土完整。而當地出現動蕩時，清政府會在第一時間出兵戡亂，以盡快恢複社會穩定。
第四，因時制宜地調整發展規劃。在西北甫定的乾隆中期，清政府對當地的治理政策偏重維持穩定；待社會基本穩定後，清廷通過實行屯田，恢複手工業、發展商業、開放“外藩”民族貿易等，大力改善當地社會經濟狀況；同治時期西北地區一度陷入亂事，迫使清廷用兵數十年；而到了清末新疆建省後，則兼重穩定與開發。
第五，建立西北邊疆與中原地區的緊密聯系。西北邊疆的穩定和發展需要中央政府和中原地區的大力支援，是以清廷秉持新疆與陝甘“合而同治”的思想，将新疆東部歸入陝甘總督轄區。清末設立新疆省，最高長官名為“甘肅新疆巡撫”，受陝甘總督節制，凸顯了清政府在西北邊疆治理中的大局意識。
作者機關：西北大學曆史學院