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裁判要旨：
人民法院在審理行政協定效力認定的案件時，首先要根據行政訴訟法規定的無效情形進行審查，此外，還要遵循相關民事法律規範對于合同效力認定的規定。本案中，鑫科公司以董事會決議的形式對其補償權益作出處分，明确原審第三人崔凱對拆遷安置房的份額。案涉協定系聊城市第二房屋征收與補償服務中心與原審第三人在上訴人對其補償權益處分的基礎上就拆遷安置補償事宜所達成的。案涉協定既不存在行政訴訟法第七十五條規定的重大且明顯違法情形，亦不存在民事法律規範規定的無效情形。故上訴人請求确認涉案協定無效的主張缺乏事實和法律依據。綜上，原審判決認定事實清楚，适用法律正确，依法應予維持。
裁判文書：
山東省聊城市中級人民法院
行 政 判 決 書
(2024)魯15行終16号
當事人
上訴人（原審原告）:山東鑫科生物科技股份有限公司，住所地：山東省聊城市鳳凰工業園緯二路東首。
法定代表人：崔閣，該公司經理。
委托代理人：顧倩，北京睿乾律師事務所律師。
被上訴人(原審被告)：聊城市房屋征收與補償服務中心，住所地：山東省聊城市昌潤南路8号市政府3号樓708室。
法定代表人：李濟哲，該服務中心主任。
出庭負責人：楊萬臣，該服務中心副主任。
委托代理人：王天佑，山東尚耕律師事務所律師。
原審第三人：崔凱，男，1971年7月19日出生，漢族，濟南魚樂企業管理咨詢有限公司執行董事，住濟南市曆城區。
委托代理人：劉東梅，山東榮法律師事務所律師。
審理經過
上訴人山東鑫科生物科技股份有限公司（以下簡稱鑫科公司）訴被上訴人聊城市房屋征收與補償服務中心、原審第三人崔凱請求确認行政協定無效一案，不服山東省陽谷縣人民法院（2023）魯1521行初79号行政判決，向本院提起上訴。本院受理後，依法組成合議庭審理了本案。本案現已審理終結。
一審法院查明
原審法院認定事實：鑫科公司于2001年8月20日注冊成立，2018年底，因實施新區街道棚戶區改造項目需征收鑫科公司的土地，而鑫科公司土地已辦理抵押手續，為順利實施征收，相關征收實施部門與鑫科公司協調，先由聊城市第二房屋征收與補償服務中心與鑫科公司簽訂貨币補償協定，聊城市安泰城鄉投資開發有限公司(以下簡稱安泰公司)暫付補償款15977114.04元(評估價)給鑫科公司辦理土地解除抵押手續，待鑫科公司将上述資金返還并交納安置房差價後，雙方再簽訂安置房補償協定，房号不變，補償面積4531.58平方米(36套)。2018年12月7日，聊城市第二房屋征收與補償服務中心與鑫科公司簽訂《房屋征收貨币補償協定》，安泰公司向鑫科公司支付了補償款15977114.04元。
為歸還安泰公司暫付的上述資金，科霸公司于2019年2月28日向濟南魚樂企業管理咨詢有限公司(以下簡稱魚樂公司)借款2300萬元，兩公司分别簽訂了《借款協定》及《借款協定補充協定》，約定科霸公司協調鑫科公司、安泰公司、聊城市第二房屋征收與補償服務中心、新區辦事處等相關機關完成與魚樂公司指定人員崔凱簽署安置補償協定，将缤紛日月城小區21、22、28、29号樓共計3829.86m2拆遷安置房辦理至崔凱名下。
2019年3月6日，鑫科公司向安泰公司退回補償款。聊城市第二房屋征收與補償服務中心遂與鑫科公司簽訂了《房屋征收産權調換協定》，并在附件《鑫科生物安置房詳表》中明确了位于缤紛日月城小區21、22、28、29号樓36套安置房的房号、面積、單價等内容。2019年3月3日，鑫科公司作出董事會議決議，同意将政府給予的上述36套拆遷安置房配置設定給公司内部員工，配置設定明細如下：崔凱30套另加附屬物146.74m2圍牆202.39米；朱敏娜1套；王秉師1套；孫炳章1套；房公兆1套；王書強、朱銀霞、王新珂共有1套。
後，聊城市第二房屋征收與補償服務中心依照鑫科公司送出的上述董事會決議，與崔凱就36套安置房中的30套分别簽訂了《房屋産權調換協定》和對應的《房屋征收補償結算表》。2019年8月7日，科霸公司向魚樂公司償還借款170萬元，魚樂公司将上述30套樓房中22号樓2301号、28号樓3101号樓對應的《房屋産權調換協定》原件移交給科霸公司。
2022年5月8日，第三人崔凱辦理了缤紛日月城小區30套産權調換房産中26套房屋的收房手續，并進行結算。
2022年6月，因科霸公司未足額清償魚樂公司的借款，魚樂公司以科霸公司、鑫科公司、崔閣、李潇楠為被告，崔凱為第三人，向濟南市中區人民法院提起民事訴訟，經審理，該院作出(2022)魯0103民初7008号民事判決，在認定案涉借款協定、補充協定有效的基礎上作出相應判決，并确認了魚樂公司對崔凱名下28套房産的優先受償權。
另查明：2021年4月6日，中共聊城市委機構編制委員會下發《聊城市房屋征收與補償服務中心職能編制規定》，聊城市第一房屋征收與補償服務中心、聊城市第二房屋征收與補償服務中心并入聊城市房屋征收與補償服務中心。
一審法院認為與裁判
原審法院認為，《最高人民法院關于适用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十五條第一款規定：“市、縣級人民政府确定的房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作過程中作出行政行為，被征收人不服提起訴訟的，以房屋征收部門為被告。”本案被訴行政協定的簽訂主體是聊城市第二房屋征收與補償服務中心，該中心已于2021年4月并入聊城市房屋征收與補償中心，作為負責房屋征收與補償工作的職能部門，聊城市房屋征收與補償中心具有獨立承擔責任的主體資格，可以作為本案的被告。本案的焦點問題是被訴房屋征收産權調換協定是否存在無效情形。原告訴請确認協定無效的主要理由是第三人崔凱既不是鑫科公司的員工，也不是涉案土地的産權人或被征收人，無權簽訂案涉協定。
在聊城市第二房屋征收與補償服務中心與崔凱簽訂案涉30份《房屋征收産權調換協定》之前，先與鑫科公司就36套拆遷安置房簽訂了總的房屋征收産權調換協定，确定了安置房的房号、面積、單價等内容。聊城市第二房屋征收與補償服務中心之是以與崔凱就其中30套房簽訂單獨的産權調換協定，是基于鑫科公司送出的2019年3月3日的董事會決議，該決議“同意将政府給予我公司的36套谷莊土地拆遷安置房中配置設定給我公司内部員工，配置設定明細如下：崔凱30套另加附屬物146.74平方米，圍牆202.39米......”。
由此可見，鑫科公司以董事會決議的形式明确了崔凱對拆遷安置房的份額，自此，崔凱作為被訴征收補償安置協定中被征收人的安置補償利益實際上已得到确認，聊城市第二房屋征收與補償服務中心與崔凱簽訂案涉協定，是基于鑫科公司對其補償權益的處分，該協定并不存在減損鑫科公司的補償利益或以合法形式掩蓋非法目的的情形。鑫科公司主張案涉協定侵害其合法權益，缺乏事實依據，經本院審查，案涉協定亦不存在行政訴訟法第七十五條規定的無效情形。綜上，原告請求确認案涉協定無效的理由不能成立，不予支援，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回原告山東鑫科生物科技股份有限公司的訴訟請求。案件受理費50元，由原告山東鑫科生物科技股份有限公司負擔。
上訴人鑫科公司不服原審判決，上訴稱：（一）原審法院認定事實不清。原審法院僅依據涉案落款為2019年3月3日的董事會決議，認定上訴人鑫科公司以董事會決議的形式明确了原審第三人崔凱對拆遷安置房的份額，事實認定錯誤。事實上該決議所稱董事會并未召開，董事會決議中董國安的簽字也非本人簽字。（二）原審法院适用法律錯誤。原審法院未考慮案件情況及事實，亦未考慮《中華人民共和國行政訴訟法》、《最高人民法院關于适用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》等法律及司法解釋相關規定，适用法律錯誤。請求依法撤銷山東省陽谷縣人民法院(2023)魯1521行初79号行政判決書，發回重審或依法改判。
被上訴人聊城市房屋征收與補償服務中心辯稱，（一）對于一審法院所認定的事實部厘清楚，适用法律正确，上訴人以董事會決議的形式明确了原審第三人拆遷安置房的份額，至此原審第三人作為被訴征收補償安置協定中的被征收人，其安置補償利益實際上已經得到确認，聊城市第二房屋征收與補償服務中心與原審第三人簽訂案涉協定是基于上訴人對其補償權益的處分，應認定有效，一審駁回上訴人的請求并無不當。（二）被上訴人的主體不适格，案涉項目屬于東昌府區政府的棚戶區改造證項目，原聊城市第二房屋征收與補償服務中心是受東昌府區政府的委托作為征收實施部門，與相應的主體簽訂的協定，現其職能已經承繼給聊城市中誠房屋征遷服務有限責任公司。
原審第三人崔凱述稱，原審判決認定事實清楚、适用法律正确，上訴人訴求沒有法律依據，請二審法院駁回上訴，維持原審判決。（一）2019年3月3日上訴人鑫科公司董事會決議不僅有法定代表人崔閣簽字、還加蓋了鑫科公司印章，形式完備、内容合法，該決議是上訴人主動向第二房屋征收與補償服務中心出示、送出，被上訴人及原審第三人沒有理由對該份董事會決議提出質疑。在之前的系列案件中，上訴人一直對于案涉産權調換協定真實性、合法性、關聯性明确表示無異議，上訴人本次上訴又主張該份董事會決議并未召開董事會議、董國安簽字非本人所為，前後沖突。
另外，董事會決議并非孤立證據，而是與其他證據互相印證，足以證明案涉産權調換協定的簽訂是上訴人鑫科公司積極争取、努力促成各方同意的一緻意見。（二）原審第三人與第二征收中心簽訂的案涉産權調換協定的合法性已經被山東省濟南市中級人民法院(2022)魯01民終11228号民事判決書(已生效)确認，上訴人的本次訴訟請求目的是推翻已生效法律文書認定内容，與法相悖。（三）上訴人提出上訴根本沒有事實根據，目的是拖延時間、惡意侵害原審第三人财産權益，其目的非法，不應得到保護。綜上，請求二審法院駁回上訴、維持原判。
本院經審理查明的事實與一審一緻，本院依法予以确認。
本案經合議庭評議，本院認為，行政協定作為一種特殊的行政行為，兼具“行政性”和“合同性”。《最高人民法院關于審理行政協定案件若幹問題的規定》第十二條第一、二款規定：“行政協定存在行政訴訟法第七十五條規定的重大且明顯違法情形的，人民法院應當确認行政協定無效。人民法院可以适用民事法律規範确認行政協定無效。”據此，人民法院在審理行政協定效力認定的案件時，首先要根據行政訴訟法規定的無效情形進行審查，此外，還要遵循相關民事法律規範對于合同效力認定的規定。
本案中，鑫科公司以董事會決議的形式對其補償權益作出處分，明确原審第三人崔凱對拆遷安置房的份額。案涉協定系聊城市第二房屋征收與補償服務中心與原審第三人在上訴人對其補償權益處分的基礎上就拆遷安置補償事宜所達成的。案涉協定既不存在行政訴訟法第七十五條規定的重大且明顯違法情形，亦不存在民事法律規範規定的無效情形。故上訴人請求确認涉案協定無效的主張缺乏事實和法律依據。綜上，原審判決認定事實清楚，适用法律正确，依法應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，判決如下：
裁判結果
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人山東鑫科生物科技股份有限公司負擔。
本判決為終審判決。
審判人員
審判長：孫金昌
審判員：孟慶傑
審判員：王亞利
二Ｏ二四年一月三十一日
書記員：吳晨茜
京老法師，專注複雜行政糾紛