某公司訴海南省文昌市生态環境局、海南省文昌市人民政府行政處罰及行政複議案
——行政機關實施行政處罰應當審慎與善意
關鍵詞
行政 行政處罰 行政複議 過罰相當 信賴保護
基本案情
法院經審理查明：某公司建設營運的文昌某污水處理廠位于海南省文昌市文城鎮清群村委會地段，于2012年開始建設，2014年竣工，2017年1月1日投入使用。2012年3月5日，文昌市水務局與某公司簽訂《文昌市文昌某污水處理廠項目特許經營（BOT）補充合同》(以下簡稱《BOT合同》)。2017年4月24日，文昌市政府作出文府函〔2017〕350号《關于文昌某污水處理廠特許經營期限的批複》(以下簡稱350号《批複》)，同意文昌市水務局按照《BOT合同》執行，文昌某污水處理廠從2017年1月1日起試營運3個月，試營運期間污水處理出水達到規定工況，通過線上監測驗收後，及時委托有資質監測機關開展環保驗收監測，監測合格可向文昌市環境局申請辦理環保驗收。環保驗收通過後，可申報正式營運。2017年11月23日，海口某公司海口某公司向文昌市水務局出具《關于文昌市文昌某污水處理廠項目竣工環境保護驗收說明》（以下簡稱《不同意驗收說明》）稱，文昌某污水處理廠生産負荷未達到設計能力75%以上，文昌市環境局不同意該項目進行竣工環保驗收。
2018年7月11日，文昌市環境局對文昌某污水處理廠進行現場檢查，發現該廠需要配套建設的環境保護設施未經驗收合格，擅自投入使用。2018年7月23日，海南省環境監測中心站對文昌某污水處理廠處理效果進行調查監測。2018年8月24日，文昌市環境局作出《關于我市文昌某污水處理廠污水處理效果調查監測情況的報告》（以下簡稱《文昌市環境局報告》），結論為：污水處理量遠未達設計處理水量負荷；污水進水濃度遠未達設計要求；污染物處理效率長期達不到設計要求；文昌某污水處理廠污水經處理後均達到排放标準要求。該報告建議：建設機關應按相關檔案要求自行對項目進行驗收并組織實施；加快清瀾地區污水收集管網的改造與建設，解決“兩低”難題。
2018年8月20日，文昌市環境局作出文環保責改字〔2018〕38号《責令改正違法行為決定書》(以下簡稱38号責令改正決定)，認為文昌某污水處理廠經現場檢查發現配套建設的環保設施未經驗收合格，擅自投入使用，違反《建設項目環境保護管理條例》第十九條規定。依據《建設項目環境保護管理條例》第二十三條規定，責令某公司于2018年11月30日前辦理環保驗收手續;如未在規定時間内辦理環保驗收手續的，将依法依規進行處理。2018年11月17日，文昌市環境局作出文環保罰決字〔2018〕29号《行政處罰決定書》，對某公司罰款300000元。某公司繳納了該罰款。
2018年12月20日，某公司請求文昌市水務局牽頭做好文昌某污水處理廠環境竣工驗收工作。2019年1月3日，文昌市水務局作出《關于文昌市文昌某污水處理廠項目環境竣工驗收的批複》，同意某公司按有關規定委托有資質的機構進行環境竣工驗收。2019年1月14日，某公司與海南某公司簽訂《建設項目竣工環境保護驗收委托協定書》，委托其對文昌某污水處理廠項目進行竣工環保驗收監測工作。
2019年3月29日，文昌市環境局再次對文昌某污水處理廠進行巡查，認為某公司仍未辦理環保驗收手續并繼續生産、經營，于2019年4月10日立案處置。2019年4月12日，文昌市環境局經集體讨論，認為某公司違法事實清楚，拟對某公司罰款1222100元。2019年4月15日，文昌市環境局作出文環責改字〔2019〕16号《責令改正違法行為決定書》，認為某公司逾期不改正環境違法行為，也未提出逾期不改正環境違法行為情況報告，責令某公司立即改正違法行為。同日，文昌市環境局作出文環罰告字〔2019〕76号《行政處罰事先(聽證)告知書》，告知拟對某公司罰款1222100元，某公司可提出陳述申辯及聽證的要求。
2019年4月14日，文昌某污水處理廠通過竣工環保驗收，2019年4月16日至2019年5月14日在網上公示，公示期滿無回報意見。2019年5月9日，文昌市環境局經某公司申請舉行聽證會，聽取了某公司的意見。2019年5月15日，文昌某污水處理廠竣工環保驗收相關材料在全國建設竣工環保驗收資訊系統備案。2019年5月16日，某公司向文昌市環境局送出了《關于文昌市文昌某污水處理廠竣工驗收環境保護驗收工作情況的報告》。
2019年9月23日，文昌市環境局作出文環罰決字〔2019〕51号《行政處罰決定書》，認為某公司建設的文昌某污水處理廠需要配套建設的環境保護設施未經驗收合格，擅自投入使用。文昌市環境局已下達38号責令改正決定，責令某公司2018年11月30日前辦理環保驗收手續。某公司逾期不改正環境違法行為，也未向文昌市環境局提出逾期不改正環境違法行為的情況報告，上述行為違反《建設項目環境保護管理條例》第十九條“編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，其配套建設的環境保護設施經驗收合格，方可投入生産或者使用；未經驗收或者驗收不合格，不得投入生産或者使用”的規定。依據《建設項目環境保護管理條例》第二十三條規定，決定對某公司罰款100萬元。某公司不服，向文昌市政府申請行政複議。2020年1月6日，文昌市政府作出文府複決字〔2019〕44号《行政複議決定書》（以下簡稱44号複議決定），維持51号處罰決定。某公司遂提起本案行政訴訟，請求撤銷51号處罰決定和44号複議決定。
海南省第一中級人民法院于2020年8月27日作出（2020）瓊96行初41号行政判決：駁回某公司的訴訟請求。
一審宣判後，某公司不服提起上訴後，海南省進階人民法院于2020年12月24日作出（2020）瓊行終658号行政判決，駁回上訴，維持一審判決。
二審宣判後，某公司向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2022年6月24日作出（2022）最高法行再329号行政判決：1.撤銷海南省第一中級人民法院（2020）瓊96行初41号行政判決和海南省進階人民法院（2020）瓊行終658号行政判決；2.撤銷海南省文昌市人民政府文府複決字（2019）44号行政複議決定；3.撤銷海南省文昌市生态環境局文環罰決字（2019）51号行政處罰決定。
裁判理由
法院生效裁判認為：
一、關于環境保護設施竣工驗收制度目的與驗收主體變革問題
“三同時”制度是大陸環境保護法律所确認的重要管理制度，其中，建設項目竣工環境保護驗收制度作為監督建設項目落實環境影響評價檔案要求的保障性措施，是“三同時”制度的重要組成部分。随着政府職能轉變和行政審批體制改革推進，結合環境保護實踐需要，相關立法對竣工驗收制度不斷改革完善，驗收主體、驗收程式、驗收标準持續簡化優化。1989年制定的《中華人民共和國環境保護法》第二十六條第一款規定“建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投産使用。防治污染的設施必須經原審批環境影響報告書的環境保護行政主管部門驗收合格後，該建設項目方可投入生産或者使用”。1998年制定的《建設項目環境保護管理條例》第二十條規定“建設項目竣工後，建設機關應當向審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門，申請該建設項目需要配套建設的環境保護設施竣工驗收”。而2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》明确删除了修訂前該法第二十六條第一款有關“防治污染的設施必須經原審批環境影響報告書的環境保護行政主管部門驗收合格後，該建設項目方可投入生産或者使用”的規定。在此基礎上，2017年7月16日修訂的《建設項目環境保護管理條例》取消了建設項目竣工環境保護驗收行政許可，對驗收主體和監督方式作了改革，将竣工驗收的主體由環保部門調整為建設機關，并改環保部門事前驗收許可為事中事後監管。該條例第十七條規定“編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目竣工後，建設機關應當按照國務院環境保護行政主管部門規定的标準和程式，對配套建設的環境保護設施進行驗收，編制驗收報告。建設機關在環境保護設施驗收過程中，應當如實查驗、監測、記載建設項目環境保護設施的建設和調試情況，不得弄虛作假。除按照國家規定需要保密的情形外，建設機關應當依法向社會公開驗收報告”。
本案中，文昌市政府于2017年4月24日作出350号《批複》，要求某公司在試營運期間監測合格後可向文昌市環境局申請辦理環保驗收；海口某公司于2017年11月23日向文昌市水務局出具《不同意驗收說明》稱環保部門不同意竣工驗收。2019年某公司第二次驗收時，按新的規定自行組織驗收并驗收通過。可見，文昌某污水處理廠項目竣工驗收恰逢新舊竣工驗收制度過渡期。然而，修訂後的《建設項目環境保護管理條例》已經于2017年10月1日施行，文昌市環境局之後并無組織驗收的行政職權，某公司自行組織驗收并如實編制驗收合格報告，即可正式營運。是以，文昌市環境局在新條例施行後，本應主動進行行政指導，及時告知某公司盡快自行組織驗收，但其卻告知檢測機關不同意竣工驗收。此既有違新條例規定和改革方向，又客觀上造成文昌某污水處理廠試營運期滿後即面臨“未驗收先營運”困境。
二、關于某公司環保設施未竣工驗收的原因與驗收标準變革問題
海口某公司的《不同意驗收說明》業已載明：“文昌市文昌某污水處理廠設計規模20000m3/d ，實際規模5000m3/d ，生産負荷未達到設計能力的75%以上，文昌市生态環境保護局不同意該項目進行竣工環境保護驗收”。
2000年釋出的《建設項目環境保護設施竣工驗收監測技術要求（試行）》第9.1.1條規定“工業生産型建設項目，驗收監測應在工況穩定、生産達到設計生産能力的負荷達75%以上（國家、地方排放标準對生産負荷另有規定的按标準規定執行）的情況下進行”，是以将生産負荷達到75%以上标準（以下簡稱75%驗收工況标準）作為環境保護設施竣工驗收的技術标準，有相應的規定作為依據。然而，企業生産負荷是否達到75%驗收工況标準，取決于多種因素。建設項目環境保護設施竣工驗收，應當重點驗收建設項目工況是否穩定、環境保護設施能否正常運作、實際工況是否如實記錄監測，而不宜拘泥于75%驗收工況标準。生産負荷達到75%以上始終是一個循序漸進的過程，一概要求未達75%驗收工況标準的污水處理廠不得驗收，進而不得投入使用，容易讓建設項目陷入“兩難”：投入營運構成違法面臨處罰；停止營運則無法逐漸提升工況，進而始終達不到75%驗收工況标準，始終無法竣工驗收。此境況不僅讓污水處理廠無法得到有效利用，且與“三同時”制度和環境保護設施竣工驗收制度的初衷相悖。“法律不應強人所難”，至少就部分建設項目而言，75%驗收工況标準應當予以修訂。環境保護部2016年7月13日釋出的《關于廢止部分環保部門規章和規範性檔案的決定》，即明确廢止了75%驗收工況标準。2017年11月施行的《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》第五條第一款、第二款規定“建設項目竣工後，建設機關應當如實查驗、監測、記載建設項目環境保護設施的建設和調試情況，編制驗收監測（調查）報告。以排放污染物為主的建設項目，參照《建設項目竣工環境保護驗收技術指南 污染影響類》編制驗收監測報告”；2018年5月釋出的《建設項目竣工環境保護驗收技術指南 污染影響類》第6.1條進一步規定“驗收監測應當在確定主體工程工況穩定、環境保護設施運作正常的情況下進行，并如實記錄監測時的實際工況以及決定或影響工況的關鍵參數，如實記錄能夠反映環境保護設施運作狀态的主要名額。典型行業主體工程、環保工程及輔助工程在驗收監測期間的工況記錄推薦方法見附錄3”。新的技術規範取消了驗收監測期間工況應達75%以上的要求，明确了驗收監測應在確定主體工程工況穩定、環境保護設施運作正常的情況下進行，如實記錄監測時的實際工況即可。
本案中，文昌市環境局在《關于廢止部分環保部門規章和規範性檔案的決定》于2016年7月13日施行後，即不應再沿用75%驗收工況标準，并應在修訂後的《建設項目環境保護管理條例》于2017年10月1日施行後，主動對文昌某污水處理廠進行行政指導，督促其盡快按新規委托竣工驗收，并無需再考慮75%驗收工況标準。但《不同意驗收說明》已經充分證明，文昌市環境局至少在2017年4月至11月間，仍繼續執行75%驗收工況标準，且繼續行使竣工驗收權，客觀上造成文昌某污水處理廠未及時竣工驗收并形成“未驗收先營運”困境。相應不利後果，不應全部由文昌某污水處理廠承擔。
三、關于某公司“未驗收先營運”的主觀過錯與主動糾正問題
根據《中華人民共和國水污染防治法》第四十九條第三款規定，縣級以上地方人民政府建設主管部門應當按照城鎮污水處理設施建設規劃，組織建設城鎮污水集中處理設施及配套管網，并加強對城鎮污水集中處理設施營運的監督管理。根據文昌市水務局（甲方）與某公司（乙方）簽訂的《BOT合同》第8.3條約定，甲方應確定在整個特許經營期内，收集和輸送污水至污水處理項目傳遞點，基本達到本合同第9條款規定的水量和進水水質。是以，文昌市水務局不僅負有建設配套管網和收集污水的職責，而且還要確定收集的污水達到基本水量和進水水質的要求。文昌市環境局2018年8月24日向文昌市政府作出的《文昌市環境局報告》也載明，當日進水量占設計日處理能力的51%，污水處理量遠未達到設計處理水量負荷；污水進水濃度不到設計進水水質濃度的50%，進水主要污染物濃度嚴重偏低。該報告建議加快污水收集管網的改造與建設，實施新增管網建設等，以解決污水進水水量和進水濃度嚴重偏低的“兩低”難題。由此可見，文昌某污水處理廠生産負荷未達設計能力75%，系因污水收集配套管網建設不到位而造成的“兩低”所緻，文昌某污水處理廠對此不具有主觀過錯。
為盡快解決“兩低”問題，通過竣工環保驗收，某公司接受首次行政處罰後，即積極與文昌市水務局溝通并主動向文昌市政府提出報告。文昌市水務局于2018年4月23日作出的《研究文昌某污水處理廠項目存在的問題專題會議紀要》載明，會議研究文昌某污水處理廠項目竣工驗收等問題，要求盡快解決文昌某污水處理廠“兩低”問題，文昌市水務局盡快完成清瀾片區污水截污并流工程（二期）施工，收集高隆大道白金路以東片區污水；加快推進清瀾片區污水截污并流工程（三期）項目前期工作，争取早日開發建設。文昌市環境局2018年8月24日向文昌市政府送出的《文昌市環境局報告》也建議加快清瀾地區污水收集管網的改造與建設，解決“兩低”難題。
為加快推進竣工驗收，某公司于2018年12月20日還向文昌市水務局提出《關于文昌市文昌某污水處理廠項目環境竣工驗收的申請》，懇請文昌市水務局支援牽頭做好該項目的環境竣工驗收工作。2019年1月3日，文昌市水務局向某公司作出《關于文昌市文昌某污水處理廠項目環境竣工驗收的批複》，同意某公司按規定委托有資質的機構對項目進行環境竣工驗收工作。2019年1月14日，某公司即與海南某公司簽訂《建設項目竣工環境保護驗收委托協定書》，委托其進行竣工環保驗收監測工作。2019年4月14日，驗收工作組出具《文昌市文昌某污水處理廠項目竣工環境保護驗收意見》，項目基本滿足國家建設項目竣工環保驗收條件，同意該項目通過竣工環境保護驗收，同時将相關資訊在網上進行了公示，該項目竣工環保驗收材料還于2019年5月15日在全國建設竣工環境保護驗收資訊系統進行備案。2019年5月16日，某公司向文昌市環境局提出《關于文昌市文昌某污水處理廠竣工環境保護驗收工作情況的報告》，報告已完成竣工環境保護驗收工作情況。2019年5月23日，某公司向文昌市水務局作出《關于文昌市文昌某污水處理廠申請正式營運的報告》，提出正式營運的申請。
上述表明，文昌市環境局對生産負荷長期未達到75%驗收工況标準的原因是明知的，即進水量和進水濃度“兩低”主要系政府污水收集配套管網建設不足。此均非某公司所能控制，也非其責任，其不具有主觀過錯。某公司在首次處罰決定作出後一個月即請求文昌市水務局牽頭做好環境竣工驗收工作，委托檢測公司進行環境竣工驗收，并在第二次處罰決定作出之前四個月即已完成所有驗收手續，在主觀上具有糾正違法狀态的意願，客觀上根據行政機關指引實施了主動糾正違法的行為。某公司對“未驗收先營運”狀态未能及時消除并不存在主觀過錯，且積極進行了改正。文昌市環境局實施行政處罰時應當全面、客觀、公正地調查并收集對當事人不利及有利的證據，亦應将違法行為客觀原因與主觀過錯等因素與情節納入考量範圍，其有關不應考慮違法行為客觀原因等主張，不符合2017年修正的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第三十六條規定的“必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據”的規定。原審判決認為違法行為産生的原因，不屬于行政訴訟中對行政行為合法性審查的範圍的觀點，于法不合，應予糾正。
四、關于被訴處罰決定的合法性與必要性問題
《行政處罰法》第四條第二款規定，設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。第二十七條第二款規定，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰。《環境行政處罰辦法》第六條第一款規定，行使行政處罰自由裁量權必須符合立法目的，并綜合考慮以下情節：違法行為所造成的環境污染、生态破壞程度及社會影響；當事人的過錯程度；當事人改正違法行為的态度和所采取的改正措施及效果等。
某公司建設營運的文昌某污水處理廠具有淨化和處理污水、防治水污染、保護水生态、保護和改善環境、維護公衆健康的公益性；此不同于産生和排放污水的企業。文昌市環境局作出的《文昌市環境局報告》亦認定文昌某污水處理廠污水經處理後均達到排放标準要求，各項污染物名額均符合《城鎮污水處理廠污染物排放标準（GB18918-2002）》限值。故某公司雖存在“未驗收先營運”，但不僅未造成環境污染和生态破壞的後果，反而有利于環境保護。
某公司主張，其在接受第一次行政處罰後，曾向文昌市政府提出報告，請求暫時關停污水處理廠，但未獲回應。文昌市水務局還于2018年11月16日函告某公司，同意接收當地16家餐飲機關排放污水、2018年12月12日函告某公司，要求其對海南勤富食品有限公司排放污水接入廠區進行處理。而且，将各項排放名額達标的文昌某污水處理廠關停，有可能造成當地大量生産生活污水得不到處理，進而直排入海造成環境污染。污水處理廠内滞留的廢水、廢液、廢渣等污染物亦可能存在二次污染的風險。生态環境部2019年9月8日釋出的《關于進一步深化生态環境監管服務推動經濟高品質發展的意見》（環綜合〔2019〕74号）規定，嚴禁為應付督察不分青紅皂白采取緊急停工停業停産等簡單粗暴措施，以及“一律關停”“先停再說”等敷衍應對做法，對相關生态環境問題整改，堅持依法依規，注重統籌推進，建立長效機制。文昌某污水處理廠之是以“未驗收先營運”，系根據相關部門要求與污水處理的客觀需要而實施，其自身善意無主觀過錯；雖形式上違反法律規定，但與法律原則和立法精神一緻，且不會造成環境污染惡果。
根據生态環境部《關于進一步規範适用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》（環執法〔2019〕42号）第四條第十三項規定，違法行為如“未批先建”未造成環境污染後果，且企業自行實施關停或者實施停止建設、停止生産等措施的,可以免于處罰；其他違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害後果的,可以免予處罰。文昌市環境局在調查處理時，應當參照本條精神，并綜合考慮“未驗收先營運”違法行為的原因、後果但未予考慮，裁量權行使不當。即便文昌市環境局對“未驗收先營運”首次處罰30萬元尚有一定合法性與必要性；但在某公司接受行政處罰後，及時根據《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》規定，積極與政府部門溝通促進配套管網建設，主動請求文昌市水務局牽頭做好環境竣工驗收工作，并在第二次處罰決定作出之前即已完成竣工驗收的情況下，文昌市環境局對全年污水處理費收入僅300-500餘萬元的企業，作出100萬元的罰款，既不合法，也不合理，亦無必要，且易生推卸上級環保督察責任之嫌。
綜上，“法律不強人所難”。某公司雖然客觀上存在“未驗收先營運”違法行為，但并不存在主觀過錯，對其再次處罰既不符合善意文明執法理念，也不符合海南自由貿易港建設的法治要求。文昌市環境局作出被訴處罰決定時，未能全面考慮污水處理廠“未驗收先營運”違法行為的特殊性，未全面考慮違法行為客觀原因、危害後果、主觀過錯以及事後的補救完善等因素，裁量結果明顯不當，應予撤銷。44号複議決定錯誤維持應予撤銷的行政處罰決定，應予撤銷。
裁判要旨
1.随着政府職能轉變和行政審批體制改革的推進，環境保護監管制度從事前監管向事中事後監管轉變，建設項目環境保護設施竣工驗收制度持續簡化優化。在環境保護設施竣工驗收的主體由環保部門調整為建設機關，嚴格的75%驗收工況标準被取消後，環境保護行政主管部門應立即執行新規，及時行政指導企業自行開展環保設施竣工驗收，而不應繼續執行舊規定、舊标準，更不能不考慮新舊規定過渡期間的特殊原因，濫用行政處罰職權。
2.法律不應強人所難。行政機關實施行政處罰時必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據，行政機關作出行政處罰時應将違法行為客觀原因與主觀過錯等因素與情節納入考量範圍，衡量處罰的必要性，全面、客觀、公正地進行處理，堅持過罰相當，展現善意文明執法和包容審慎監管理念，不能以罰代管。
關聯索引
《中華人民共和國行政處罰法》第4條、第5條
《中華人民共和國水污染防治法》第49條
一審：海南省第一中級人民法院（2020）瓊96行初41号行政判決（2020年8月27日）
二審：海南省進階人民法院（2020）瓊行終658号行政判決（2020年12月24日）
再審：最高人民法院（2022）最高法行再329号行政判決（2022年6月24日）