布雷顿森林体系八十载：从“包容”到“自利”
虽然严格意义上的布雷顿森林体系在“尼克松冲击”后就已经停止了，但布雷顿森林体系时代建立的国际机构仍在继续运行并在更大范围内发挥作用，美元在国际货币体系的重要地位依然如故，这些情况都说明，布雷顿森林体系并没有崩溃，其对国际关系和世界秩序的影响是深远和巨大的。然而，转型后的布雷顿森林体系已经不能对美国政府的行为形成制约，失去了包容性国际合作机制的意涵，更多朝着“自利”的方向转变。随着发展中国家和新兴市场国家的崛起，其要求对国际货币体系进行改革的呼声越发强烈。
特别感谢吉林大学“匡亚明学者”卓越教授李晓策划并参与撰写了本期的封面话题。以下是第一篇：《布雷顿森林体系对战后世界秩序的塑造和影响》。
——编者手记
1944年布雷顿森林体系的建立，是国际货币体系发展史上里程碑式的重大事件。作为二战后全球政治经济秩序的重要组成部分，布雷顿森林体系对世界经济政治的发展产生了深远影响。然而，自1971年“尼克松冲击”以来，建立在“牙买加协定”基础之上的美元体系使得美国在拥有美元霸权的同时，放弃了在布雷顿森林体系下应有的责任和义务，从而导致全球多边主义不再具有包容性，加剧了全球经济和金融发展的不稳定。
罗斯福总统等美国领导人认为，建设具有包容性的全球多边体制，对于消除贸易保护主义、铲除法西斯主义和军国主义的经济土壤、维护世界和平具有重要意义。图为被二战摧毁的德国。
基于建设二战后包容性多边主义构想
1944年7月1日至22日，由44个国家代表参加的联合国货币与金融会议（United Nations Monetary and Financial Conference）在美国新罕布什尔州度假胜地布雷顿森林的芒特·华盛顿酒店召开。在这次会议上，与会各国（主要是美国与英国）经过激烈的讨价还价，达成了以美国“怀特计划”为蓝本的《国际货币基金组织协定》。根据该协定，国际货币基金组织（IMF）和世界银行于1945年正式成立。之后，人们将据此建立的国际货币体系称为布雷顿森林体系（Bretton Woods System）。
布雷顿森林体系的主要内容包括三个方面：
首先，实施美元与黄金挂钩、其他货币与美元挂钩的“双挂钩”制度。根据《国际货币基金组织协定》，美元以35美元兑换1盎司的黄金官价成为全球主要国际货币和储备资产，其他国家货币根据各自含金量（黄金平价）与美元挂钩。作为国际流动性调整的重要举措，“双挂钩”制度弥补了传统金本位制度下贵金属不足与国际贸易、世界经济规模扩张之间的矛盾。由于美国承诺按照黄金官价允许成员国以美元兑换黄金，使得美元处于同黄金等同的地位，所以本质上讲，布雷顿森林体系是以美元作为基本储备货币的金汇兑本位制（银行券在国内不能兑换黄金和金币，只能兑换外汇的金本位制）。
其次，实行固定汇率制度，即成员国货币按照黄金平价确定与美元的比价。通过钉住美元，各成员国之间的汇率彼此固定，一般只能在平价上下1%的幅度内波动；为确保汇率稳定，各国有义务在外汇市场上进行干预，仅在一国国际收支出现根本性不平衡时，经IMF批准方能调整汇率水平。
最后，IMF框架下的国际收支调节机制是基于经常项目收支交易的货币可兑换性，且IMF可以监控货币体系的运行，向暂时陷入逆差困境的国家提供中期贷款；成员国不得限制经常项目的支付，也不得实行歧视性货币政策措施，必须逐步减少并取消外汇管制；一旦成员国发生“根本性的不平衡”，该体系允许该成员国在征得IMF同意后改变其汇率安排（平价水平）。
该体系的前两部分体现了18世纪特别是19世纪以来，人们对金本位制度有利于促进投资和贸易并增进人类福祉的基本信念，同时吸取了两次世界大战之间规则缺位条件下，国际金融动荡导致大萧条和造成以邻为壑的贸易保护主义的沉痛教训；第三部分所规定的经过协商后可进行的汇率调整，即“可调整的固定汇率制度”，则吸取了传统金本位制导致的各国为维持外部均衡不得不牺牲内部均衡、进而造成诸多社会经济和政治矛盾的教训，允许各国在一定条件下通过汇率调整来保护本国经济和弱势群体的利益。
同后来构建的“关税与贸易总协定”（GATT）一样，布雷顿森林体系的建立是即将登上世界霸主宝座的美国，针对20世纪20～40年代世界秩序以及金本位制度对国际关系造成的一系列负面影响进行反思的结果。第一次世界大战结束后战胜国强制战败国签署《凡尔赛条约》的历史教训，以及两次世界大战期间国际货币关系的混乱及其所产生的政治经济后果，使得美国领导人形成一种根深蒂固的逻辑：货币混乱和竞争性贬值催生了以邻为壑的经济民族主义政策，而经济民族主义又滋生了独裁专制政权，独裁专制政权导致了世界战争的爆发，破坏了世界和平。罗斯福总统对构建二战后包容性多边主义世界秩序的构想，正是建立在对这些历史教训深刻反思的基础之上。当时的美国领导人清楚地认识到国际货币问题本身具有的政治含义，即建设全球多边金融和贸易体制、消除贸易保护主义、给予战败国和其他后发展国家以经济增长的机会，对于铲除法西斯主义和军国主义的经济土壤、维护世界和平具有重要意义。布雷顿森林体系鼓励各国在最小程度危及国内社会经济稳定，或者在资源配置效率较小受损的情况下开展自由贸易；如果有国家出现严重的国际收支逆差，IMF可以为其提供融资，并在有必要进行汇率调整时实施监督。这意味着各国不必利用限制进口或竖起贸易壁垒的方式纠正国际收支失衡。在这种包容性国际合作机制的主导下，凯恩斯国家干预政策的实施，在很大程度上不会影响汇率稳定，并导致出现1930年代那种竞争性民族主义经济政策及其后果。
2024年4月16日，国际货币基金组织和世界银行的2024年春季年会在美国首都华盛顿召开。图为国际货币基金组织大楼。
内在矛盾使其运行一直动荡不安
布雷顿森林体系对战后世界秩序的影响主要体现在五个方面：
第一，美国接替英国成为新的世界霸主。这一过程中有两个特征值得关注：一是布雷顿森林体系使得美元居于国际货币体系的核心，成为美国霸权地位的重要支撑；二是美国接替英国成为世界霸主，与既往的霸权更替有明显的区别，或者说改变了以往霸权更替的规律，即两者在战略上不是敌对关系而是伙伴关系，它们之间的权力交接并非由战争结果决定，而是通过基于实力变化的一系列谈判、规则安排实现的。
第二，消除了第一次世界大战后主要国家间货币、贸易恶性竞争的零和博弈，通过构建以IMF、世界银行和GATT“三驾马车”为代表的全球包容性多边主义经济体系，促进了战后世界经济的恢复和发展，为战败国和其他后发展国家提供了融入国际社会、实现经济增长的有利环境。
第三，使得美国成为国际关系史上第一个在强大实力基础上依赖诸多国际制度安排维持霸权地位的大国。按照英国著名国际关系学者苏珊·斯特兰奇的国际政治经济学理论，布雷顿森林体系使得美国拥有的国际权力超越了传统的“联系型权力”——迫使其他对手去做其不愿意做的事情的权力，构建出一种新的“结构性权力”——通过构建国家之间、国家与民众之间以及国家与企业之间的关系框架来实施的权力。
第四，使得货币金融在现代世界体系中的地位有了前所未有的提升——国际货币权力超越领土、人口和经济规模等传统资源权力，成为霸权国支配世界、控制全球资源流动的重要权力。用美国著名政治经济学者罗伯特·吉尔平的话来讲，就是“国际货币体系在现代世界事务中作用的加强，是世界政治的一场真正的革命”。
第五，虽然苏联派代表参加了布雷顿森林会议，但最终却未能加入该体系，主要原因一方面在于，苏联担忧加入该体系会受到美国的金融控制；另一方面也是因为美国认为全球包容性多边主义经济体系下自由市场经济与自给自足的封闭经济系统本质上是冲突的，因而拒绝与苏联在同一体系内的经济竞争成为一种政治选择。无论如何，苏联未加入布雷顿森林体系意味着战后两大阵营间的经济脱钩，形成所谓“两个平行市场”，这为冷战格局形成、强化发挥了重要作用。
布雷顿森林体系的正式运行是在1958年12月欧洲主要国家货币实现可兑换之后。自布雷顿森林体系运行伊始，一系列内在矛盾便使其运行一直处于动荡不安的状态。传统国际经济学教科书一般认为，布雷顿森林体系的核心困境在于“特里芬难题”，即在“双挂钩”制度下，各国为了保持汇率的稳定，需要持有一定数额的美元，而美国必须通过国际收支逆差向世界输出美元，但大规模的国际收支赤字的长期化会引发国际社会对美元的信心危机，导致大规模兑换黄金，造成美元作为国际储备货币的地位不稳。事实上，严格意义上的布雷顿森林体系在短短13年（1958～1971年）内就走向崩溃，其根源必须基于国际政治经济学的视角进行探讨。换言之，各种类型的金本位制都是具有政治功能的制度安排，它限制了政府对本国经济做出反应的能力，迫使政府放弃使用最有效的政策工具来调节经济运行。
从20世纪50年代末开始，在日趋严酷的冷战局势下，一直困扰四届美国政府的核心问题是，如何在解决国际收支失衡和黄金外流的同时避免危及美国履行在全球的政治和军事承诺。这一时期美国对外经济政策的首要目标，就是找到一种控制国际收支逆差、遏制黄金外流的途径。但问题在于，由于黄金与美元挂钩，用于解决国际收支问题并缓解黄金流失的经济政策，多同美国对外政策、战略和国内经济政策的目标相冲突，这始终是高悬的“达摩克利斯之剑”，让美国感到“无奈的脆弱感”。因此，自20世纪60年代初开始，美国通过不同的工具和途径，如“黄金总库”“借款总安排”“特别提款权”等，试图摆脱这种“脆弱感”。从这个意义上讲，1971年8月15日尼克松总统做出的重大违约行动——宣布关闭“黄金窗口”，终结美元与黄金兑换，从而促使布雷顿森林体系瓦解（史称“尼克松冲击”），是一场蓄谋已久的政治选择的结果。正因为如此，它对当代国际关系、世界秩序的影响格外巨大。
美元体系加剧了全球经济和金融发展的不稳定
布雷顿森林体系崩溃后，经过五年的国际协调与沟通，IMF成员最终于1976年1月签署了《牙买加协定》。该协定确认了浮动汇率制度的合法化，允许各成员自行调整汇率。建立在《牙买加协定》基础上的国际货币体系被称为“牙买加体系”“后布雷顿森林体系”，又称为“美元体系”。之所以将这一体系称为美元体系，是指该体系由不能与黄金兑换的美元发挥关键货币功能，即美元在国际贸易、投资和计价结算中居主导地位，在全球官方储备和金融资产中居领先地位，在全球信用周转体系中居核心地位。美元体系的形成与发展对当代世界秩序具有十分重要的影响，主要体现在三个方面。
第一，美元体系使得美国在继承既有权力并获得新的货币权力的同时，“合法”放弃了在布雷顿森林体系下应有的责任和义务。虽然许多人曾将布雷顿森林体系崩溃视为美元国际地位的下降乃至霸权丧失的重要标志，但在此后半个世纪的时间里，美元在国际货币体系中的主导地位依然如故。更为重要的是，美元在摆脱了布雷顿森林体系下固定汇率以及黄金官价兑换约束（义务）的同时，不仅继承甚至强化了既有权力，更增添了新的基于市场的结构性权力；该体系在美国科技创新活力的支撑下，以及在美国强大军事力量的保护下，凭借高度发达的、具有广度与深度的金融市场，形成了对全球资本的控制，并在很大程度上决定着国际资本的流动规模和方向，影响着全球货币政策的走向。从这个意义上讲，美元体系作为一个超级金融（隐形）帝国所拥有的结构性权力，远远超过了历史上既有领土帝国对世界控制的广度和深度。
第二，随布雷顿森林体系一块崩溃的，不仅有传统的特里芬难题，还有对美国政府行为的制约。正因为如此，自1970年代开始美国便从一个“包容性霸主”转变为“自利性霸主”，从而导致全球多边主义体系的包容性越来越小，排斥性越来越强。正如战后新一轮全球化是罗斯福总统包容性多边主义政治选择的结果一样，当今的“全球化分裂”——世界第一大经济体与第二大经济体之间关于何为自由贸易的共识不再、两者不是相向而行而是走上一条相互背离的发展道路——同样是美国政治选择的产物。从这个意义上看，20世纪70年代至90年代是当代世界秩序转折的重要分水岭，尽管国际政治经济后果的显现具有滞后性，并导致人们对其深远影响的漠视。
第三，金融资本扩张的内在不稳定性影响全球经济、金融稳定和可持续发展。经典的布雷顿森林体系运行13年便走向崩溃，不能仅仅用经济学理论予以解释，其本质是美国政府不愿再遵守规则而做出的一种政治选择，即美国将人类在对外金融关系中长期以来坚守的“债权人逻辑”——以债权人利益为核心，促使债务人节衣缩食、努力工作以欠债还钱，转变为“债务人逻辑”——以债务人利益为核心，欠债不还且指责、要求债权人采取必要行动。1977年卡特总统提出的所谓“火车头战略”，即将国际收支失衡的责任归咎于顺差国德国和日本，并迫使其通过财政扩张以确保国际收支平衡或避免失衡扩大的做法，正是美国人开始奉行“债务人逻辑”的首次尝试，此后在中美贸易争端中对“中国储蓄率过高”的指责等同样如此。
美国在对外关系中金融逻辑的改变对世界秩序的影响，突出表现在加剧全球经济和金融发展的不稳定，如上世纪80年代初爆发的拉美债务危机、90年代末的亚洲金融危机以及2008年的全球经济危机，等等。美国金融逻辑的改变意味着美联储货币政策也随之发生巨大的改变，使得美国弥补国际收支的模式从上世纪50～60年代的“赚到钱”，转变为70～90年代的“借到钱”，更发展到如今的“印出钱”。这一调整对全球经济、金融发展产生的影响是巨大的。今后的世界注定将充满更大的不确定性甚至风雨飘摇。
作者为吉林大学“匡亚明学者”卓越教授
广州商学院名誉校长
本文刊登在《世界知识》2024年第13期责编：绯银
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