近期，第46屆南極條約協商會議（ATCM）在印度科欽閉幕。在本次會議召開前夕，美國白宮釋出新版《美國南極地區政策國家安全備忘錄》（NSM-23），這是繼1994年克林頓政府釋出《美國北極和南極地區政策》（NSC-26）後，時隔30年，美國再次更新南極戰略。總體上看，新版南極戰略延續了美國對南極的過往立場與主張，但也呈現出新的特點。
新版南極戰略的出台，反映出美國政府仍高度重視南極事務上司者的地位，希望影響南極治理的發展趨勢。
美國南極戰略的“三改變”
提升南極在國家戰略中的地位。随着全球變暖和技術進步，南極開發逐漸成為現實，南極在美國國家利益中的重要性不斷攀升。新版戰略不同于舊版将北極與南極合寫于同一檔案中，而是以國家安全備忘錄形式單獨釋出，篇幅大幅增加，内容更為細化。新版戰略闡明美國在南極擁有重大國家利益和深厚曆史淵源，展現出美國對南極地區的高度重視。
明确南極主權立場。從20世紀20年代開始，美國就多次明确表态不承認其他國家對南極地區的領土主權要求。但美國自認為是南極真正的發現者，保留了對南極領土主權要求的權利。雖然該立場是美國在南極地區一貫堅持的，但在舊版戰略中，美國并未提及。新版戰略填補了這一空缺，指出“美國重申其不承認主權主張的堅定立場，并保留其根據《南極條約》在整個南極地區的所有權利”。
聚焦南極生态問題。面對日益嚴峻的全球生态環境危機，南極生态保護成為南極科學考察和開發利用的出發點，也變成各國加強實質性存在、開展地緣政治博弈、推進南極利益的一部分。在此背景下，新版戰略特别關注南極在全球氣候系統中的重要作用，強調氣候變化可能造成冰蓋崩塌、海平面上升、臭氧層空洞、生物多樣性破壞等問題，希望以南極為視窗加強氣候變化合作。此外，新版戰略将海洋保護區作為保護南極海洋生物資源與生态系統的重要工具，大力倡導建立南極海洋保護區。
美國南極戰略的“三不變”
延續南極政策的基本目标。與1994年的南極戰略相比，新版政策目标僅個别措辭稍加改動，仍将重點放在南極環境保護、科學研究、和平合作、生物資源，符合美國在南極地區的一貫政策考量。新版南極戰略重申美國在南極的四個基本目标：一是保護南極生态環境；二是關注南極獨特的科研價值；三是確定南極用于和平目的；四是儲存南極生物資源和養護南極生态系統。
維護《南極條約》體系的權威性。作為南極政策主要制定者，美國主導了《南極條約》的締結并深度影響《南極條約》體系的走向，認為維護《南極條約》體系是捍衛美國南極利益的關鍵。目前，部分國家不斷渲染中俄等國挑戰南極治理秩序，《南極條約》體系的穩定性受到質疑。新版戰略繼續強調美國将大力支援《南極條約》體系作為南極地區的法律架構，通過《南極條約》體系上司國際合作。
保持在南極“積極而有影響”的存在。二戰後，美國在南極的實質性存在和科學研究已首屈一指。與舊版戰略一緻，美國将繼續通過美國國家科學基金會（NSF）資助南極科學研究，助力美國在南極不斷投射力量。同時，新版戰略延續了美國在舊版戰略中的表态，即作為《南極海洋生物資源養護公約》的締約國，積極管理南極地區人類活動，為實作南極保護和養護目标發揮帶頭作用。
近年來，由于預算限制，美國不斷削減在南極的科研投入。2024年4月，NSF宣布未來将僅營運一艘南極科考船，不再與另一艘續約；麥克默多站的現代化建設也因新冠疫情推遲，不再支援年内新的實地考察。這系列事件引發了美國戰略界對美國南極影響力的擔憂。新版南極戰略的出台，反映出美國政府仍高度重視南極事務上司者的地位，希望通過維護《南極條約》體系影響南極治理的發展趨勢。
來源：“中國現代國際關系研究院”微信公衆号
作者：張敏學
編輯：胡梁
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