随着全球氣候變暖的影響加劇，出現極端氣象事件的機率大增，與之相伴的往往是損失慘重的農業巨災越發頻繁。在農業巨災面前，保障個體農戶利益的農業保險就顯得尤為關鍵。農業保險的參保率如何？當下農業保險的水準是否足夠應對氣候變化的挑戰？本刊就此專訪首都經濟貿易大學庹國柱教授。
庹國柱教授自1984年以來就投身農業保險的研究，是中國農業保險最早的研究者之一。他向本刊講述，隻有依靠政府才能運作的農業保險，本質上是中央政府和地方财力的比拼。中國雖然已是數一數二的農業保險大國，但仍然存在定損、理賠不精确，保額有限的問題。面對日益頻繁的巨災挑戰，在有限的财力之下，農業保險體系需要更為專業的管理機構。
農業巨災風險上升
三聯生活周刊：近年來，全球氣候變暖的影響越發明顯。僅今年4月，整個廣東省在4月下的雨比往年多了近一倍，北江發生了全國1998年有編号洪水統計以來最早的洪水。這些異常的氣象災害，對農業保險産生了哪些影響？
庹國柱：像幹旱、洪水、風暴、蟲害、疫病之類，對農業生産造成極大破壞的自然災害，因為覆寫面廣、造成的損失慘重，被稱為“農業巨災”。目前來看，農業巨災風險進一步凸顯，災害風險管理更加複雜。兩個資料可以證明，一是各省受災率（農作物受災面積/總播種面積）的變異系數，也就是不同年份、不同區域的農作物受災的變動性，從2007年的0.53上升至2021年的1.00，說明區域性集中的巨災風險呈現增多趨勢；二是根據國家氣候中心預測，未來中國平均集中降雨呈現期将從目前的50年一遇變為20年一遇，極端幹旱事件将從目前的50年一遇變為32年一遇，複合型極端事件發生的機率和風險也将持續增加，這意味着“小機率高影響”的農業巨災事件将更易出現。隻不過，風險的增加應該反映在保險的費率上，而此前農業保險相對費率偏高，是以費率上表現不明顯。
不過農業損失也有變化的一面。比如水稻産區遭遇洪水，除了稻田被直接沖毀的部分，如果洪水淹沒稻田七天以上，水稻被淹死，就要立刻賠付。而如果七天之内，洪水退卻，就要等到收獲之前再看損失。因為農業保險标的是活的生物，本身有恢複和再生能力。類似遭災之後又豐産的例子很多。記得十多年前，我在農村蹲點調研，當時玉米長勢很好，已經長了二尺高，突然一場冰雹，玉米稈折了，苗也撕碎了，被打趴在泥水裡。農民在田邊哭天搶地。但到了秋天，卻是秋糧大豐收。我和農技幹部一起總結，發現冰雹過後，生産隊組織農民加強管理，把倒在地上的稈扶起來，拿稻草繩一拴，玉米可以接着長。而那時的化肥還很緊缺，冰雹裡含氮，等于為土地施了一次氮肥，冰雹之後墒情也很好。這些因素促成了豐收。是以某次巨災和相應的賠償，可能沒有直接對應的關系。
從受災面積來看，近年來總體呈下降趨勢，比如種植業絕收的情況，從2007年的3.76%降低至2022年的0.79%，年均下降率9.88%。但由于種植結構的優化和生産條件的改進，比如使用動辄上百萬元的農機，附加值較高農作物占比越來越高，機關面積種植業産值不斷提高，從2007年每千公頃1597.59萬元，提高至每千公頃4666.04萬元。按産值調整後的農作物絕收率來看，災害損失水準并未呈現明顯下降趨勢。
首都經濟貿易大學庹國柱教授（王旭華 攝）
三聯生活周刊：按照《農業保險條例》的理賠規定，在自然災難頻發的情況下，這個規定能否實作到位？
庹國柱：根據有關規則，保險公司應定損到戶、理賠到戶。實際理賠中，種植面積數百畝、上千畝的大戶有單獨的保單，可以單獨定損，隻有兩三畝土地的小農戶，往往是一個村在一張保單上。保險公司有時是把理賠金交給村委會，村委可能不按每家實際受損情況分發，而是大家平分了。損失大、賠得少的農戶就有意見，産生糾紛，上訪、告到法院的情況都有發生。
另外，因為當年災害太大，保險公司要虧損，尤其是總公司對基層公司有考核名額，比如賠付率要控制到80%、90%等。實際的賠付率如果達到160%，保險公司就會在定損時讨價還價，力求壓低賠付。甚至有時不僅是保險公司的問題，地方政府也可能幹預定損和理賠。因為從中央到縣，農業保險的保費補貼，都集中在縣财政，由縣财政跟保險公司結算，縣上司會對補貼額度有自己的想法，就會左右保險公司的賠付。
十多年前，我在一個地區調研時，一家保險公司就告訴我，頭一年因為災害少，賠付率不到50%，縣長就不能接受。比如縣裡有一億元保險費，縣長覺得，“政府都補貼了8000萬元，怎麼能總共才賠了4000萬元？”縣長就要求保險公司不賠六七千萬元的話，8000萬元的補貼款就不給保險公司。如此一來，不僅一些不該得到賠償的農戶會拿到賠償，更重要的是，自然災害年際之間有差異，今年剩了很多錢，明年趕上大災就得往裡面添錢。但縣裡要求多賠，保險公司沒有辦法。而等到了災年，需要拿出一大筆錢，保險公司沒有富餘就找縣長。縣長自知理虧，就答應保險公司少賠。如此層層壓下來，農戶的利益就受損了。這就是監管機構三令五申加以禁止的“協定賠付”。
中國的農業保險需要到田間地頭推廣。2023年2月26日，江西宜春，一家保險公司的三農服務志願者下田間宣傳政策性農業保險（鄒忠 攝/ 視覺中國 供圖）
政府“福利”仍需提高
三聯生活周刊：目前中國的政策性農業保險能夠為水稻、玉米、小麥等農作物，豬、牛、羊等牲畜，還有茶葉、荔枝等特色農産品提供保險保障。主要的保險類型是将種子、肥料、農藥、農用機械的成本包含在内的物化成本保險，以及在物化成本之上，将地租、人力也加進來的完全成本保險。僅從險種和保險比例上來看，目前農業保險的水準，能在多大程度上保證農戶的利益？
庹國柱：首先需要明确兩個概念，财産保險中車輛保險、房屋和家庭财産保險，一般是“足額保險”，标的價值多少錢，保險最高就能賠多少錢。農業保險不一樣，物化成本、完全成本的保險金額隻能覆寫“預期收益”的一部分，不可能完全保障農民的全部“預期收益”，這叫“不足額保險”。因為農業生産本質上是照料型的活動，如果保險保障太高，農戶有可能不好好管理莊稼，隻等保險賠付，就存在“道德風險”。是以，保險公司把部分損失責任交由農戶承擔，即使全損也隻賠償部分損失。從全球來看，農業保險最高的保障比例也不會超過預期價值的80%。
至于對農戶利益的保障，需要看農戶受災情況。如果是全損，農戶能一次性獲得幾十萬甚至上百萬元，那也是一個可觀的數字。但大部分情況下，農戶獲得的損失補償并不高。因為保險金額太低，加之部分損失還隻能賠保險金額的一部分。大部分省份物化成本保險的保額實際上隻能占到收入的一半左右。例如，某種植大戶在2020年秋季投保水稻物化成本保險。199畝田繳納保險費4847.64元。因暴雨造成作物返青期絕收。保險公司按照全損賠付48476.4元，是他繳納保險費的10倍。但是，跟他預期收益19萬元相比，也隻占25.5%。
《理想照耀中國》劇照
還有就是保險合同規則不盡合理，比如根據目前的保險條款約定，保險期間是莊稼從出苗到收獲前。出苗之前不承擔保險責任，收獲之後糧食在儲存期間受損，農民無法獲得補償，因災造成的糧食品質損失也不是保險責任。有些農戶不了解，覺得從播下種子，應該就開始履行保險合同了。雖然按照現行保險合同沒有問題，但農戶獲得的風險保障還不能适應農戶需要。其他國家，例如美國，就有附帶的播種險，承擔從播種到出苗這個時段的風險損失責任，也有産品品質損失責任。
三聯生活周刊：針對保險金額水準低的問題，如今中央農業保險支援的重點是所有産糧大縣，對于每張保險單，農戶隻繳納保費的15%～20%，市縣級财政補貼10%左右，省級政府補貼25%，中央政府補貼45%（中西部地區）。中央政府和地方政府在對農業保險的支援方面，都做了哪些努力？
庹國柱：目前中央政府支援和配套補貼保險費的農業保險的标的主要是關系國計民生的大宗農産品，包括水稻、玉米、小麥三大糧食作物，以及油料作物、糖料作物、生豬、奶牛、商品林、生态林等17大類、20餘種農産品，其他特色農産品由各省自己補貼，這叫“中央保大宗，地方保特色”。有的省，地方特色産品的保險費收入已經超過中央補貼保險項目的保險費收入。
從根本上看，農業保險就是在比拼國家的财力，全世界100多個國家辦農業保險，開發中國家都做不起來，主要是其财力不濟。大陸對農業保險的财政支援非常大，從2007年到2023年總共補貼了8300多億元，平均補貼率達到73.8%。不少保險險種的參保率（覆寫率）已經不低，例如2022年小麥、水稻和玉米完全成本和收入保險的覆寫率達到74.09%、54.76%和49.79%。
不過，其他标的的覆寫率還比較低，隻有20%～40%，即便是參保率最高的三大糧食作物，各省之間差異也很大。有的産糧大省，參保率隻有百分之四五十。這主要是因為中央政府的補貼是配套補貼，省政府首先需要拿出25%，中央政府才會拿出35%～45%。而該省财政有七成以上依靠中央财政的轉移支付，即便25%的補貼比例，也需要拿出好幾億，省政府承受不起。是以目前有些省份的保障水準還不高，或者覆寫率比較低。
2023年，中國的農業保險費1430多億元，與保費最多的美國相差不多，而第三名印度的農業保險費隻不到中國的四分之一。中國已經是無可争議的農業保險大國，但還遠不是農業保險強國。
《山海情》劇照
市場失靈下的政府支援
三聯生活周刊：農業保險為什麼始終需要由政府主導并給予較多的财政支援？
庹國柱：這是由農業保險标的本身性質決定的。與車險、财産保險所保的具體财物不同，農業保險承保的是标的、是預期價值。比如，冬小麥的保險是從前一年10月底起保，保的是次年6月的麥子能夠收多少斤、賣多少錢。而這個預期價值的風險又特别高。風險損失可以從費率中展現出來，風險損失可能性越大，費率越高。跟其他财産保險相比，家庭财産保險的費率是0.05%，甚至更低。農業保險的費率則是2%～15%，農業保險的純風險損失率是家庭财産的保險費率的幾十倍到幾百倍。這就是說，購買财産保險，投保人花5元錢的保險費，最高可以獲得一萬元的保險賠償。而農業保險的高昂費率（例如5%），對于農戶意味着，花了50元的保險費最高可獲得1000元的損失補償，成本效益很低。商業保險公司根本就做不了。
這也是人們從曆史中總結出的經驗。上世紀初，美國開始有保險公司到農村推廣農業保險。因為費率太高，農民不是聽天由命，就是遇到大災後向政府申請救濟。沒有人買農業保險，導緻遇到自然災害，保險公司不是巨額虧損就是倒閉。直到1929年大蕭條時期，美國的農民受沖擊嚴重，羅斯福政府調查商業保險公司經營農業保險失敗的問題，發現了這個市場失靈的現象，1938年通過頒布《聯邦農作物保險法》，決定由政府主導推動農業保險，财政部出資5億美元，注冊設立“農作物保險公司”，為農民提供農業保險費補貼。起初政府補貼30%的保險費，農民參保比例隻有30%，後來補貼的保險費和管理費加在一起達到75%～80%，農民的參保率達到80%，上世紀90年代，又為那些不願意參加農業保險的農戶提供低保障水準的“大災保險”，美國農業保險覆寫率達到90%以上。
上世紀90年代因國會要求将農業保險市場化運作，他們改革體制，政府的“農作物保險公司”隻負責風險區劃、開發産品和精算定價，提供再保險。農作物保險公司把保險單、價格都定好，将直接保險交由商業保險公司代辦。
其他國家也有采取政府主導和主辦的模式的。比如，加拿大從1959年以來，就一直采取政府經營的模式，10個省有10個省政府辦的農業保險公司。2017年我去加拿大調研，其他國家的淨費用率在百分之二三十，它們隻有6%～8%，效率應該是全球最高。這些實踐表明，農業保險隻能是政策性經營，制定單獨的規則，政府要給予高比例的保險費補貼。
因為是政策性保險，政府不讓保險公司承擔無限責任，也就是保險公司不會因為理賠金過大而變賣資産。在美國，由聯邦農作物保險公司提供農業再保險，如果再保險攤賠還不夠，法律規定可以向政府的政策性金融機構借錢賠償。中國的制度也大緻如此。目前中國農業保險經營有三重風險保障機制，一重是保險公司的大災風險基金，由保險公司收到的保費中的一部分（4%～8%）和當年的大部分（75%）盈餘組成。災害較重的年份，賠付率達到75%以上時，可以動用這個基金。如果大災風險基金不夠，2020年又成立了财政部控股的農業再保險公司，未來國家還要建立農業保險巨災風險基金，以備再保險之後的超賠責任分擔。
《田耕紀》劇照
三聯生活周刊：相比其他國家，建立中國的農業保險體系有什麼特殊之處？
庹國柱：在2007年農業保險補貼列入财政收入以前，中國也有過商業公司辦農業保險的探索，中國人民保險公司從1982年開始進行農業保險試驗，一直到2004年在香港上市前退出農業保險業務，22年間持續虧損。那個時候，因為農戶買不起價格高昂的農業保險，保險公司就降費，每畝地保險金額70元，農民也就交一兩塊錢的保險費。遇到大災害，公司就賠個底兒朝天。市場失靈的現象與世界其他國家沒有差別。
而中國的農業有小農戶多、土地分散、農村組織化程度相對低的特點，根據農業農村部2021年的調查，小農戶擁有的耕地面積占全國的60%，而農戶數占全國90%以上。村集體也沒有形成像歐洲、日本那樣分工明确、高度現代化的合作社。
這個特點對農業保險的影響展現在，保險銷售員的展業成本特别高。相比城市裡，一名業務員開車或是騎着電動車在企業、家庭之間跑，一個月能攬幾十上百萬元的業務，農村土地廣袤、農田分散，業務員需要一家一戶敲門。而河南保監局曾經在國家補貼農業保險後，做過一個試驗。他們找了一個村子，找了輛車，派從業人員到一個村子裡挨家挨戶動員投保，将人員工資、汽車、加油之類的成本加在一起。最後算下來，每畝地農戶交3.5元，展業成本卻要5.3元。保險的費率标準中，除了純風險損失率，就是包括展業在内的經營管理費用成本，這使得保險費率更難降下來。保險費高，農民的收入隻有城市居民收入的40%，農民參保意願就更低。
在傳統農業裡，農民采取兼作套種的方法規避風險。比如農田裡，一部分種高粱，一部分種玉米，一部分種谷子。沒有伏旱時玉米産量高，一旦有旱災，玉米不耐旱，高粱耐旱，收成也較好，農民可以解決口糧。但在現代農業條件下，機械化播種和生産，必須大面積種植同一種作物，就需要适應現代農業的風險分擔機制，這就是政策性農業保險。2007年開始，中國實行政府補貼保費，保險公司自主自願經營、設計農業保險産品和定價的經營模式。各地保險公司依據發改委每年出版的《農産品定點調查》中涉及的2000餘個點的農産品成本，設計費率，再參考地方政府的意見，并由監管部門審批後，出售保險。
需要專業管理機構
三聯生活周刊：大陸這種政策性農業保險的經營模式，能不能把農業保險做得更有效率？
庹國柱：實踐表明，有困難。首先，保險公司開發設計産品并精算，定價就是一個問題。保險公司限于資料和公司自身的考慮，定價不一定準确，尤其可能高估費率。監管部門負責審批産品，但是監管部門隻有幾個人，全國幾百上千的條款和費率，不可通過審查解決定價合理與否的問題。
實際上，商業保險公司定價是大陸農業保險平均賠付率較低的重要原因之一。财政部要求有農業保險業務的保險公司“保本微利”。而從2007年至2023年，大陸的保險費收入總共是8391.30億元，總賠付是5240.81億元，平均簡單賠付率（即賠付金額占收取保費的比例）隻有62.46%。假定有10%沒有收回的“應收保費”，在總保費中去掉這10%，平均簡單賠付率也不過69.38%，再加上20%包括員工工資、辦公場所租金等在内的綜合費用率，公司的利潤率也非常高。這還是在2016年後，不少省政府雖然不具備精算能力，但根據以往經驗在費率上跟保險公司“讨價還價”後，降低了保險費率的情況下得到的結果。
還有，保險經營的科學化、合理化問題也比較突出。比如目前的保單設計和定價制度基本上是“一省一費率”“一省一保額”。我們調研中發現，有的省政府定下的一畝小麥的完全成本保險金額是840元。但這個省有些地方的畝産是600斤，即使沒有災，收入也不過700塊錢，如果按這個标準承保，農民就不會管莊稼了。同時，該省一些地區小麥畝産能達到1000斤，收入能達到1400塊錢，840元的保險金額又無法覆寫完全成本。
另外就是農戶投保的問題。由于農戶過于分散，目前采取的辦法是協保員制度，村一級協保員一般由村幹部擔任。全國有50萬協保員，每名協保員負責本村的投保工作，統計投保農戶，收取保費，最後與保險公司簽訂一張保單。公司承保不夠精準跟協保員的專業能力和素質有很大關系。但協保員對農業保險的了解有限，還會出現像前面提到的平均配置設定理賠金的問題。
《大江大河》劇照
三聯生活周刊：針對這些問題，是否一些手段可以補救？
庹國柱：解決精準定價、承保、理賠的問題，有一些技術上的辦法。比如天氣指數保險，它不是根據作物實際受災情況定損、理賠，而是依據某個氣象指數。比如降水量，一個地區如果正常年降水量是800毫米，低于這個降水量就會造成損失。那麼，這種保險就會根據800毫米降水量确定賠償，低于800毫米越多，保險賠償越多。
這種方式可以簡化定損和理賠程式，避免一些定損和理賠的糾紛，但也有“基差風險”問題。比如，去年福建某公司承保網箱養魚的天氣指數保險。一個網箱能産幾十萬斤魚。保險公司出售台風指數保險，如果有12級以上的台風經過，台風中心經過地區兩旁160公裡内的範圍，投保的漁民可以獲賠。去年正趕上一次台風，在台風中心兩邊160公裡範圍内，有些漁民的網箱破損魚跑光了獲賠300萬元，有些漁民的網箱沒破沒有損失，也獲賠300萬元。而在160公裡之外的投保漁民也有受到台風影響，其損失就沒辦法賠償。
被洪水淹沒的農田失去收獲的希望（楊東 攝于2017年10月6日，湖北省/ 視覺中國 供圖）
更關鍵的辦法是建立專業的管理機構或組織，在中央層面建立實體性的農業保險業務管理機構。比如，可以依托中國農業再保險公司，或是委托研究院、大學中的相關研究機構，對農業保險業務進行規劃政策、設計産品、精算費率、建立資訊管理平台，評價農業保險的政策效果等。而地方政府對于特色農業産品的保險，可以依托當地的有關高校、研究所或具有相應資質的中介機構開發産品、精算定價。保險經營機構隻負責賣保單。機制的改革會在很大程度上提高農業保險的經營效率。