李青：采取漸進式監管方法解決網際網路平台競争問題

近兩個月來，強化反壟斷被頻頻提及，一些網際網路巨頭也被監管約談。近期阿裡巴巴、閱文集團、豐巢網絡三家公司因未依法申報違法實施經營者集中被國家市場監管總局處以50萬的罰款，反壟斷成為公衆關注的一大熱門議題。為何強化反壟斷被反複提及？反壟斷重點為何落在網際網路平台？新京報圍繞這些問題采訪了曾任國家發改委價監與反壟斷局副局長、國家市場監管總局價監競争局副局長李青。作為前執法官員，李青曾先後調查了多起重大經營者價格壟斷案件以及行政機關濫用行政權力排除限制競争案件，并負責研究起草我國的公平競争審查制度。

在李青看來，我國一直都很重視反壟斷，不能認為現在才開始重視反壟斷。她同時還指出，也不能簡單認為網際網路企業就是目前反壟斷監管的重點。“隻要存在濫用市場支配地位、達成實施壟斷協定等《反壟斷法》禁止的違法行為，任何領域、行業和企業都會受到《反壟斷法》的規制，在某個時間點上往往會被認為是反壟斷的對象和重點。”

現有的法律政策體系能否有效解決網際網路平台競争的問題？李青認為，中國現有法律包括政策架構體系，能為我們解決網際網路平台的競争問題提供基本架構和基本思路，但同時也面臨挑戰和難題。“反壟斷執法具有很強的專業性，對網際網路平台企業的監管上還面臨一些理論上的不同觀點，不過所有的監管資源進行有效配置，采取漸進式方法，能夠逐漸形成共識，解決網際網路平台競争問題。”

近年來，國外在不斷加強對網際網路巨頭的反壟斷，有哪些經驗可以借鑒？李青認為，中國和美國網際網路産業的發展有相似性，中國可以學習美國的監管經驗和不足，少走彎路。她指出，美國反壟斷執法以促進國家整體競争力的提升為目的，對影響行業發展的重大案件，考量因素會更多關注行業發展和國家整體競争力。“我們在對網際網路平台企業進行規制的時候，要把國際競争也考慮進來。”李青說。

“我國并非最近才開始重視反壟斷”

新京報貝殼财經：為何2020年開始、尤其是最近兩個月以來強化反壟斷被反複提及，強化反壟斷有何意義？

李青：我的觀點可能和這個有點差別。并不是以前不重視反壟斷，更不能說現在才開始重視反壟斷。我國一直都很重視反壟斷，隻是公衆何時會關注反壟斷并不确定，更不能反過來說，因為公衆這段時間特别關注反壟斷，是以說現在才重視反壟斷。

2020年以來，國家市場監管總局就《〈反壟斷法〉修訂草案》公開征求意見，釋出《關于平台經濟領域的反壟斷指南（征求意見稿）》，對阿裡巴巴、閱文集團、豐巢網絡三家公司處以50萬的罰款。12月的中央政治局會議提出，強化反壟斷和防止資本無序擴張。此外，有關部門兩次約談螞蟻集團。這些事件放在一起，給公衆的感覺是，反壟斷工作最近才被重視和強化。我個人認為這些情況在很近的時間段内發生，可能有一定的必然性，但并不是說我國現在才開始重視反壟斷。實際上，我們回頭來看，從1993年開始的反壟斷立法工作，到2007年出台、2008年實施《反壟斷法》，再到2018年三家反壟斷執法機構合并，可以清晰地看出反壟斷在我國立法、起步、實施、提升不同階段的發展趨勢。同時，如果我們認真學習這幾年黨的重要決議、政府工作報告等，都可以看到加強反壟斷執法的提法和要求，是以說我國一直都很重視反壟斷。我主編的《中國反壟斷十二年：回顧與展望》一書在近期出版，這本書由我國反壟斷領域的多位專家、學者、官員、律師等撰寫，從寫實的角度展示了我國實施《反壟斷法》12年來取得的成就，這也印證了我國對反壟斷工作一直都很重視。但之是以反壟斷一直沒有全民熱議式地進入公衆視野，可能是反壟斷實際上是一個非常專業的事情，比如相關市場界定、經營者集中審查、市場支配地位濫用、達成實施壟斷協定等，和公衆的距離比較遠。而最近有關部門約談、調查的企業，是公衆比較熟悉的企業，是以大家感覺自己離反壟斷也很近，引發了公衆普遍的關注。

在我看來，無論是防止資本無序擴張，還是強化反壟斷，監管是有穩定路徑的，那就是依法行政。我國已經出台了較為完善的反壟斷法律法規體系，相信很多的問題會迎刃而解。同時我們也要清醒地認識到，我們的市場經濟體制還在不斷發展和完善中，在法律、政策方面要把不完善的地方盡快完善上，為執法工作提供更好的支撐。

“不能簡單認為網際網路平台就是目前反壟斷監管的重點”

新京報貝殼财經：公衆還比較關注的一個問題是，反壟斷重點為何落在網際網路平台？網際網路平台的壟斷行為主要有哪些？

李青：我的觀點和前面的觀點有點類似，我覺得這個提法也有不全面。現在加強對網際網路平台的監管，并不能反過來簡單地說網際網路平台是目前反壟斷監管的重點。實際上，隻要存在壟斷協定、濫用市場支配地位等《反壟斷法》明令禁止的違法行為，隻要影響市場的正常競争，任何領域、行業、企業都是反壟斷要規制的對象。其實我們可以看到，反壟斷執法機構對其他領域的壟斷行為也在進行監管，隻不過沒有網際網路平台那麼受關注。實際上，我國反壟斷執法機構的人力資源一直非常緊張，如果人力資源更多的話，會有更多的反壟斷執法。

網際網路平台的壟斷行為有哪些？從理論上看，《反壟斷法》禁止的各種壟斷行為，包括網際網路平台企業在内的所有企業都有可能發生。比如說，平台之間、平台與企業之間，有可能達成橫向的或者縱向的壟斷協定；比如說，網際網路平台企業有可能具有并濫用市場支配地位；還比如說，網際網路平台企業通過并購來消除潛在競争等。不過，到目前為止，還沒有看到反壟斷執法機構公布對大的網際網路平台企業有關壟斷協定、濫用支配地位等壟斷行為的處罰決定。

新京報貝殼财經：但我們也注意到，近期國家市場監管總局對阿裡巴巴投資有限公司收購銀泰商業（集團）有限公司股權、閱文收購新麗傳媒控股有限公司股權、深圳市豐巢網絡技術有限公司收購中郵智遞科技有限公司股權等三起未依法申報違法實施經營者集中案，作出行政處罰決定，每項罰款50萬元。

李青：這三家企業被處罰50萬并不是因為它們的并購行為排除、限制了競争，而是因為它們在集中前未履行申報程式。按照我國《反壟斷法》的有關規定，經營者集中達到申報标準的，在進行集中之前，要向反壟斷執法機構申報，反壟斷執法機構審查同意之後才能進行經營者集中。現在對三家企業罰款50萬元，主要是因為三家企業的并購沒有履行申報程式。

截至目前，反壟斷執法機構對網際網路的執法案例，主要是對三家企業未履行經營者集中申報程式作出處罰的案例，還沒有壟斷協定、濫用支配地位的案例。是以，雖然從理論上講，所有的壟斷行為，網際網路企業可能都會涉及。但現實中，行政執法這一領域，确實隻有經營者集中應報未報的案例。出于對執法機構的尊重，在反壟斷執法機構作出新的案件決定之前，還不能簡單地下結論，說現在的網際網路平台存在哪些壟斷行為，那是不準确的。

當然，我們應當看到，網際網路經濟已經大大改變了人類的生活，而且現在正在進入了産業網際網路時代。可以說，任何領域的監管都無法回避網際網路，也許在未來某個時段，網際網路平台可能會成為反壟斷重點關注的對象。

“監管采取漸進式方法能夠解決網際網路競争的問題”

新京報貝殼财經：現有的法律政策體系能否有效解決網際網路平台的競争問題？

李青：總的來講，中國現有法律包括政策架構體系，能為我們解決網際網路平台的競争問題提供基本架構和基本思路，具有穩定性，同時也面臨挑戰和争議。我個人認為，行業部門管理、行政執法部門、司法系統等所有的監管資源進行有效配置，采取漸進式方法，能夠解決網際網路競争的問題。

首先，我們現有涉及競争的法律政策還是比較齊全。現有的法律政策體系中，涉及競争的法律有《反壟斷法》、《反不正當競争法》、《電子商務法》、《價格法》等。比如《價格法》中規定的經營者互相串通、價格歧視等。還有一些具體的條款分散在不同的法律中。

第二，我們在網際網路反壟斷方面還面臨挑戰，其中一個挑戰是我們的市場經濟體制不夠完善。從監管的邏輯來講，理論界和實務界都有一個基本的共識——首先我們會相信市場，完善的市場機制、充分的競争能對經營者行為進行限制，來解決很多問題；如果市場失靈的話，我們會考慮制定規則進行規制；如果規制還不能解決問題，可以用事後監管的方式，比如行政執法或司法訴訟。同時我們需要注意到，中國目前的市場經濟體制仍不完善。完善的市場經濟體制在市場失靈時能夠進行較好的自我調節，而在市場經濟體制不夠完善的情況下，一旦出現大的市場失靈，對經濟運作、社會管理、人民生活等沖擊可能更大。這或許是我們對反壟斷的問題看得更重的原因。

第三，目前理論界和實務界對網際網路平台經濟的競争問題的認識上，有共識也有分歧，甚至有較大的分歧。為什麼？我想很大程度是因為經濟學對網際網路平台經濟的一些基本理論問題，共識是有的，但成體系的理論還沒有建立起來，導緻實務中産生分歧，比如相關市場的界定、市場支配地位的認定等，理論認識對管理、規制、行政執法、司法的支撐還不夠。

最後，即使在網際網路競争這一問題的監管上面臨挑戰和争議，我覺得現有法律政策體系可以為處理這些分歧提供基本架構和思路，監管體系有能力采取漸進式方式逐漸解決這些挑戰和分歧。就市場監管部門而言，目前有更好的執法資源和條件：一是2018年機構改革以後，市場監管總局職能更加全面，《反壟斷法》、《反不正當競争法》、《價格法》、《電子商務法》等屬于市場監管職能，一部法律解決某個問題有難度，還有其他法律的支撐；二是目前國家市場監管總局有若幹個部際聯席會議機制，能夠整合行業規制和市場監管的資源，形成大監管的合力；三是市場監管系統有中央、省、市、縣四個層級，如果把一些有争議的問題放到基層去解決，相當于在更小範圍内有了試錯空間，有利于逐漸形成共識、積累經驗。

“美國進行反壟斷的監管做法更具借鑒意義”

新京報貝殼财經：比較歐美對網際網路平台進行反壟斷的做法，有沒有可以借鑒的監管經驗？

李青：中國的《反壟斷法》立法中吸取了很多歐美反壟斷法律的理念、原則、理論和技術，是以從體系上講，借鑒參考歐美對網際網路平台企業反壟斷的實踐，對中國而言，都是有價值的。具體而言，如果比較歐洲和美國對網際網路平台企業進行反壟斷的個案，我認為美國進行反壟斷的監管做法更具借鑒意義。

首先，中國和美國有很多相似性。歐盟本土沒有大的網際網路平台，加上注重對消費者的保護，是以歐盟對網際網路平台的監管比較嚴格細緻，偏理想化，處罰也比較多。而美國的大型網際網路平台企業比較多，在科技創新、應用技術和商業模式上，美國的網際網路平台企業在全世界處于領先低位。同時，美國有3.3億人口，擁有龐大的消費群體。中國也有衆多的網際網路平台、龐大的消費者群體。基于這種相似性，美國在監管方面的做法，有更多的參考價值。

第二，對網際網路平台進行反壟斷監管是一項具有挑戰的工作。我們可以從網際網路創新中獲得巨大的收益，同樣如果監管失誤，也會有巨大的風險和損失。是以，把美國作為網際網路領域反壟斷的探路者，在學習有益的經驗的同時注重汲取失誤和教訓，可以少走彎路。如果觀察美國的反壟斷曆史，他們曾經做過一些不成功的案例，同樣值得引以為鑒。

“反壟斷要考慮國際競争因素”

新京報貝殼财經：美國的哪些有益經驗可以學習，同時我們要吸取美國的哪些教訓？

李青：就我個人觀察，美國實際上把競争政策作為國家戰略的一部分，反壟斷執法以促進國家整體競争力的提升為目的，在這個大背景下，對影響行業發展的重大案件，考量因素會更多關注行業發展和國家整體競争力。同時，對于影響行業發展的重大案件，在美國的法律監管體系中，存在多重博弈的機制和多方考量的空間，展現了美國反壟斷執法對重大案件慎之又慎的态度，唯恐案件裁判不當影響行業長遠發展。美國曆史上也确實有一些案例，事後他們自己也在反思，而正是這種反思推動了美國反壟斷執法的不斷提升，在整個經濟發展和治理中發揮着越來越大的作用。

對我國而言，要更加重視反壟斷，重視競争政策，促進我國經濟的健康持續發展：一是要盡快确立符合我國國情的多元化競争政策目标體系。直接目标是改善和維護市場中的公平競争機制，核心目标是促進經濟效率提升，終極目标是提高消費者福利，另外還要兼顧維護市場統一、消除市場壁壘等目标。

二是提升競争政策和反壟斷執法的戰略高度。競争政策和反壟斷政策不僅需要專業水準，也需要對行業有深刻了解，更需要有戰略的高度，使競争政策與其他經濟政策互相協調，互相支撐，為我國經濟的發展和綜合國力的提升保駕護航。

三是要有發展的眼光。一方面，如果經營者确實違反了《反壟斷法》，導緻市場競争被削弱、損害了消費者權益等，要按照法律法規進行嚴格執法。另一方面，也要看到我國社會主義市場經濟還在逐漸發展和完善的過程中，随着有關法律政策制度的完善，經營者的行為也會随之調整合規。

四是觀察企業之間的競争，要有國際視野。在對網際網路平台企業進行規制的時候，要把國際競争也考慮進來。我國的重點領域、重點行業，特别是高科技和新興行業，中美兩國競争更為激烈，要盡可能給我國創新型企業更大的發展空間、更好的政策環境和更有彈性的容錯空間，鼓勵企業不斷創新、做大做強。

新京報貝殼财經記者 侯潤芳 編輯 嶽彩周 校對 劉軍