中國政法大學趙鵬：數字經濟時代需要什麼樣的治理架構

在前幾年，理論界就對數字經濟有不少研究，但是在過去兩年當中，政策層面呈現了一個加速承認的态勢。先是在2006年的G20峰會上予以确認，然後在2017年第一次寫入了政府工作報告，在去年的網際網路大會上又再次強調。

這中間可能面臨着一個深刻的轉型，就是說我們對數字經濟的了解已經完全不是原來的、僅限于資訊和通信産業領域，而是整個經濟數字化的轉型，因而它才能作為一個整體成為國家的戰略。

就像曆史上任何一次這樣的轉型，包括工業革命，每一次的深刻轉型都一定會面臨法律制度的變遷，工業革命的興起可能很難擺脫有限責任公司制度以及知識産權制度這樣一些設計所帶來的促進和保障的沖突。是以我們現在也面臨着一個問題，就是在數字經濟時代我們需要什麼樣的法律架構，需要什麼樣的監管或者治理體系？

數字經濟帶來了前所未有的機遇和挑戰

如果從法律或者監管的角度來看數字經濟的特征，給我們帶來了前所未有的機遇，也帶來了前所未有的挑戰。

一個是資訊的高度流通，大家知道數字技術使所有的資訊可以還原為0和1這種最通用的基礎語言，再加上網際網路的使用，導緻整個資訊的生産、記錄、傳播和解釋的方式發生了革命性的變化。

首先使我們每個個體所擁有的資訊更豐富，選擇更多，導緻了整個知識上的平等化，伴随着這樣的程序再加上交易的便捷化，也使經濟的權利更加平等，有大量的小型企業因為這樣的數字經濟而得以産生和發展。

當然它也帶來了資訊的高度互通，進而帶來了隐私被侵犯，流言的散布，假新聞的泛濫以及其他一系列的社會問題。

數字經濟時代的創新是呈分布式的，因為在前數字經濟時代，資訊的傳播是以一種高度集中的方式散布的，創新可能掌握在極少數大型企業手中。比如早期的貝爾電話公司，甚至可以控制終端電話機的創新。但是數字經濟時代，我們會發現所有的創新都是分布式的，發生在終端，而不是在某一個集中的地方。

同時這樣一些創新通過平台的聚合，也對我們的法律體系産生了一定的影響，比如說我們現在廣泛讨論的人工智能。

現在人工智能的讨論還停留在倫理的角度，但是當人工智能和機器結合産生機器智能的時候，它很可能對我們産生實體上的傷害。但是如果真的産生了傷害，判定的時候由于因果關系的鍊條被打斷，可預見性的喪失，會需要産品責任體系進行調适，政府風控體系進行變革，這都是根本性的挑戰。

同時當法律介入的時候又面臨一個高度複雜的環境，你會發現技術是快速疊代的，商業的生态不斷演化，而且商業邊界逐漸在拓展，法律如何能夠保證準确認識到這種現實？并且能把正确的認識與技術和商業的快速演化同步？這也面臨一個巨大的挑戰。

是以，我們可以看到OECD的這樣一個判斷，在數字經濟時代我們面臨的是20世紀的法律和21世紀的現實。

其實的确是這樣，數字經濟、平台經濟體的出現，打破了傳統的企業和市場邊界，使企業和市場的結構發生了改變，它對我們的競争法、勞動法等産生的影響可以說是根本性的。

再比如說，我們在廣泛讨論共享經濟的時候，對政府的監管體系也是有根本性的挑戰。以前我們的小孩在鄰居家搭一個夥吃飯，鄰居是不需要獲得餐飲服務許可證的，我和同僚拼個車給他分享點油費，也是不需要他獲得計程車營運許可證的。

原因在于我們以前的監管體系是建立在個體的活動和經營性活動分離的基礎上，對于個人之間偶發性的商事活動我們隻用合同法、侵權法調整，隻有在經營性活動發生時我們才建立了詳細的政府管理體系。

當數字經濟出現，個人可以通過網際網路非常迅速、高頻次地和陌生人發生交易的時候，這個邊界已經被打破，整個政府的監管架構如何調适？是要求這些共享經濟體全部要符合商事活動的經營性管制規範，還是另外創造出一套管制規範？這都是一些非常根本性的挑戰。

我們面臨的另一個問題，就是大家知道中國和有一些國家是以司法為中心的國家治理，與依靠權利之間平衡的治理模式相比，我們國家是一個行政主導治理模式的國家。

在行政主導治理模式的國家，某一個部門基于自己的監管職責而出台的監管政策，可能對整體上數字經濟的發展潛力産生非常大的影響。從這個部門的角度可能是合理的，但是整體上看不一定合理。

最典型的就是網約車的細則。大家可以看到，城市的交通運輸管理部門一定要維護已經進入企業的權利，是以他會建立一些管制規範，但問題是過度嚴格的管制又可能影響了競争，進而影響了整個消費者的福利。

大家可以看到發改委最近要用公平競争審查糾偏網約車的細則，這是第一次産生了政府部門對政府部門的執法。其實這種情況并不罕見，同樣的事情在國外也有，是以就像OECD說的，我們如果面臨整個經濟的數字化轉型的話，可能需要一個全政府的回應方案，要有統和性的方案。

應對挑戰，社會各方該如何協同治理？

當然預見問題可能比找到答案相對來說更為簡單，因為我們面臨的是一個颠覆式的創新。

我們承認有一些利益一定會被打破，但問題是哪些利益是合理的，哪些是不合理的？同樣在網約車領域，相應的既有利益者認為，如果放開對既有利益者不公平，但問題是以前管制是多少基于對消費者負責的，又有多少是基于監管俘獲或者是尋租的？對既有利益的主張者應采取一個什麼樣的态度回應，什麼樣的路徑回應？這些也可能是高度分歧的。

比如我們都意識到，在數字經濟時代對資料産權的認定，可能對于促進創新很重要，而對于資料權屬的認定采取什麼樣的路徑卻是高度分歧的。資料是活動的衍生物，我們基于什麼樣的哲學原理承認它的産權？知識産權也是因為你的投入和創新，對你自身的活動所伴生的産品，資料基于什麼樣的理由去創造一個相應的産權？這些都是非常大的挑戰。

也就是說，我們面臨一個高度複雜的環境，僅僅靠幾個政府官員或者封閉式的決策是不行的，我們需要更多地吸納行業的智慧，吸納第三方中立研究者的智慧，需要更多地與産業進行溝通，甚至需要政府内部進行更多元、更多頻次的對話，進而形成整體上合理的治理的架構。

未來架構過程當中，有幾個方面是值得高度注意的。一是這樣的治理體系可能要強調以平台為中心的治理，因為很簡單的道理，在前數字時代我們所有的交易都是在大量分散的場合進行。

它本身就給政府帶來了很大的挑戰，在成千上萬的場合進行的交易怎麼確定它合理，但是大量的交易都要通過平台來聚合，平台掌握了大量的資料，妥善地、科學地運用這些資料可以非常精準地進行相應的治理，它的成本要很低。

當然對于平台來說，也一定要意識到權力擴充的同時責任一定會形成，未來平台可能要在強化規則過程中發展多元協商，要提高治理的透明度，特别是對倫理規則的遵守。

為什麼？因為法律一定要保持一定的克制，要想明白之後再進行相應的調整。不妨用一些倫理規則進行相應的自我限制。

當數字時代産生了如此多的資訊之後，注意力成為一個高度稀缺的資源，如何來配置設定這種注意力？

我們的資訊以什麼樣的結構來呈現？它不僅僅是一個企業的問題，還影響到整個社會的知識建構、政治偏好，如果說我看到的東西都是我之前想看到的東西，那是不是的确會加深相應的偏見？

如果政府要去幹預的話，幹預的基點在哪裡？怎麼為它的算法設定規則？是以似乎更合理的是平台自我限制的加強。比如說遵守一些通行的新聞倫理準則，甚至要求平台内部建立一個倫理委員會。

就像醫療機構一樣，對于像人類輔助生殖技術要建一個倫理規範，但這個是由醫療機構内部建立的倫理委員會，會有内部人士也有外面的社會人士的參加，似乎這樣可以形成多元共治的格局。

政府要做的第一件事，就是要設立合理的平台責任機制。如果沒有外在的責任，的确在有些領域至少會有平台治理的激勵不足問題，但問題是責任的設立應當合理，否則的話可能導緻平台會規避自己的法律風險，而強化對使用者這樣一個不恰當的處理，進而破壞整個平台的生态。

第二件事是可以考慮問責和激勵相結合的辦法，比如對于那些治理比較好的平台給一些創新試驗的空間。

第三件事是我們定期評估一些舊有的監管政策，它的适當性和可持續性。

最後可能更為重要的，政府應當為平台的治理建立一些外部的保障。舉個例子，就是我們現在的實名制，最近全國人大對網絡安全法的執法檢查，也發現實名制已經被濫用，就是在于我們為了加強監管在很多的時候要求實名，但這種實名是通過企業來實施的，由平台進行身份驗證。這裡面面臨大量的問題，如隐私洩露的問題等。

那麼我們是不是可以考慮，政府在加密技術的基礎上自己建立一套整個電子身份的認證系統，進而創造比較良好的基礎設施。

政府的監管思路也要适應數字化時代，進行相應的轉型。平台過去既有的管制措施在數字化環境下的适當性的問題，以及創新運用一些新的治理措施。

比如說，我們可不可以用資料更多地去激活市場。前年我在美國留學時我的夫人生病了，然後我需要去選一家醫院的醫生給她看病，結果我發現網上有每一家醫院每一個科室投訴舉報的數量，就是類似淘寶點評的運用。

就像這個案例一樣，其實很多時候政府不需要實施非常嚴厲的标準，隻需要把資料展現出來讓市場發揮作用，同時考慮引導監管資源的配置設定。在美國很多城市衛生執法部門會對使用者點評進行跟蹤，并精準設定自己的執法人員去檢查哪一家餐館。

為了應對一系列的挑戰，我們需要加強研究數字經濟的相關法律問題，從政府的角度來說，可以在适當的時候研究、制定出台一個《數字經濟的促進法》，通過它建立一個跨部門的機制，定期評價既有的法律監管規則的适當性，建立一個多部門之間的對話機制來協調政策，并建立監管部門和産業和社會對話的機制，使整個的規則制定變得多元，通過聽取多元的意見保證它的民主與科學。

原文釋出時間為：2018-03-7

本文作者：趙鵬