回答“誰來種地”之問：系統推進現代農業經營體系建設

摘要:系統推進現代農業經營體系建設，是回答“誰來種地”之問的破題之鑰。黨的十八大以來，大陸各類新型農業經營主體數量快速增長，新型農業經營主體引領作用持續發揮，小農戶與現代農業發展銜接更加順暢，現代農業經營體系建設取得較大進展。但目前現代農業經營體系建設存在的突出問題，要求新型經營主體繼續實作數量增長品質提升，農業社會化服務在價格上内容上持續優化，各類農業經營主體的種糧積極性不斷提高，各地開展農業适度規模經營形式多元多樣。對标全面推進鄉村振興、加快建設農業強國的目标要求，新時期系統推進現代農業經營體系建設需要在主要思路和重點任務上更加明确。在此基礎上，需要提高戰略定位，推動各類主體協調發展，強化政府政策支撐。

作者：高鳴 江帆

自以家庭經營為基礎、統分結合的雙層經營體制确立以來，小農戶家庭經營成為大陸農業經營的主要形式[1],這在很大程度上調動了廣大農民的生産積極性，促進了農業生産的穩定發展。然而，随着工業化、城鎮化程序的不斷加快，大陸農業經營體制中的經營規模過小、統一經營不足等問題日益顯現[2]。大量農村勞動力向非農産業和部門轉移，農業兼業化、農村空心化問題日益嚴重；預期壽命延長、青壯年人口外流與中老年勞動力回流共同推動了農村老年人口占比的增加，農業勞動力老齡化問題愈發明顯[3]。根據第三次全國農業普查資料，大陸戶均經營規模僅為7.8畝，小農戶占農業經營主體的比重在98%以上[4];農業勞動力平均年齡逐漸增長，2020年55歲及以上農業勞動力占比接近45%[5]。農業小生産與社會化大市場之間的沖突以及農業“後繼乏人”的問題越來越突出，“誰來種地”的時代之問亟待解決。

經營主體作為生産力中最活躍的要素，大力培育新型農業經營主體，發展多種形式的适度規模經營和農業社會化服務，是解決上述問題的重要路徑[6-7]。加快建構現代農業經營體系，适時調整與生産力不相适應的生産關系，是全面推進鄉村振興、實作“四化同步”的必然要求。其不僅能夠為農業農村發展注入新的活力，而且可以豐富和完善農村基本經營制度[8-9]。針對新時期大陸農業農村發展形勢，為提高農業資源配置效率、增強農業農村發展新動能，黨的十八大報告首次提出，培育新型經營主體，建構集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系[10]。2017年印發的《關于加快建構政策體系培育新型農業經營主體的意見》明确提出，要加快形成立體式複合型現代農業經營體系；2022年中央農村工作會議更是将“經營體系強”視為現代化農業強國的重要特征之一。可見，系統推進現代農業經營體系建設已成為國家加快農業農村現代化的一項重要戰略部署[11]。值得思考的是，目前大陸農業經營體系建設的進展成效如何?新階段系統推進現代農業經營體系建設的新目标新要求是什麼?今後一個時期系統推進現代農業經營體系的主要思路和重點任務是什麼?回答好上述問題，對完善農村基本經營制度、加快建設農業強國具有重要的現實意義和實踐價值。

從破解路徑看，現有研究基本認為，系統推進現代農業經營體系建設是回答“誰來種地”之問的關鍵所在[12-14]。圍繞現代農業經營體系這一主題，已有文獻在回顧農業經營體系改革基本曆程的基礎上[15-16],總結了建構現代農業經營體系的模式探索和創新實踐[17-18],探究了建構現代農業經營體系面臨的問題挑戰和體制機制障礙[19-20],提出了在中國式農業農村現代化道路中新型農業經營體系建構的動力機制和深化方向[21-22]。總體來看，現有研究為本文繼續深入探究現代農業經營體系建設的戰略構想提供了堅實基礎，但仍有如下優化空間：其一，對推進現代農業經營體系建設的現狀基礎和問題挑戰的分析相對不足，也未能明确新時期的發展定位；其二，現有研究多從個别方面提出推進現代農業經營體系建設的實作路徑，對其發展思路和任務的提煉總結和分析不足，亟須提出今後一個時期推進現代農業經營體系建設的系統性戰略安排。有鑒于此，本文在梳理新時代大陸農業經營體系建設進展成效的基礎上，明确目前存在的主要問題和挑戰；針對現存問題，在分析推進現代農業經營體系建設具體目标要求的同時，對系統推進現代農業經營體系建設進行制度設計并提出相關政策建議。

一、新時代大陸農業經營體系建設的進展成效

改革開放以來，大陸農業農村發生深刻變化，農業兼業化、農村空心化、農民老齡化趨勢日益明顯，農業生産經營的可持續發展面臨較大挑戰。為适應現代農業的發展需要，黨的十八大以來，大陸加快建構現代農業經營體系，推動農業經營主體由以農戶家庭經營為主向各類經營主體并存格局轉變[23]。由此可見，“誰來種地”并非無解之問，探究其破解路徑，明确系統推進現代農業經營體系建設的前進方向，首先需要厘清新時代大陸農業經營體系建設的進展成效，回答“農業經營體系建設如何”的問題。

1.各類新型農業經營主體數量快速增長

黨的十八大以來，大陸不斷深化對現代農業經營體系重要性的認識，積極培育發展各類新型農業經營主體。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》要求，在堅持家庭經營基礎性地位的前提下，推進多種經營共同發展的經營方式創新。2019年印發的《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》明确提出，要統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶。曆年中央一号檔案也對各類新型農業經營主體的發展方向、培育路徑等做出了明确說明。立足農業農村發展實際，國家不斷調整和完善有關政策，圍繞培育和發展家庭農場、促進農民合作社規範提升、促進農業産業化龍頭企業做大做強、健全農業社會化服務體系等内容(見表1),提出一系列新戰略新舉措，推動各類新型農業經營主體發展壯大，使之呈現出政策體系更加完善、經營主體更加多元、聯結機制更加緊密的發展新格局[24-25]。

表1 培育新型農業經營主體的相關政策梳理

檔案名稱	主要内容
《關于加快建構政策體系培育新型農業經營主體的意見》	建立健全支援新型農業經營主體發展政策體系
《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》	統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶
《關于實施家庭農場培育計劃的指導意見》	完善家庭農場登記和名錄管理制度，加強示範家庭農場建立
《關于開展農民合作社規範提升行動的若幹意見》	圍繞規範發展和品質提升，加強示範引領，優化扶持政策，強化指導服務，不斷增強農民合作社經濟實力、發展活力和帶動能力
《新型農業經營主體和服務主體高品質發展規劃(2020—2022年)》	加快培育發展家庭農場，促進農民合作社規範提升，推動農業社會化服務組織多元融合發展
《關于加快發展農業社會化服務的指導意見》	推動農業社會化服務内容、服務方式和服務手段創新，鼓勵各類服務主體加強聯合合作，促進融合發展
《關于促進農業産業化龍頭企業做大做強的意見》	建構龍頭企業發展梯隊，相關項目資金向聯農帶農效果明顯的龍頭企業傾斜

通過培育和發展各類新型農業經營主體，推動小農戶與現代農業發展有機銜接，以小農戶為核心主體，以家庭農場、農民合作社、農業産業化龍頭企業為主要力量，以農業社會化服務組織為重要支撐的複合式現代農業經營體系基本形成[26]。家庭經營、合作經營、企業經營等各類新型農業經營主體數量不斷增加，資料顯示，2021年大陸農民專業合作社數量為203.13萬個，較2015年增加69.52萬個，增長52.03%,年均增速為8.81%(見圖1)。2019年中央農村工作上司小組辦公室等11部門聯合印發《關于實施家庭農場培育計劃的指導意見》,從土地、人才、稅收、基礎設施建設等不同方面對培育和發展家庭農場進行重點支援。在政策引領下，大陸家庭農場數量急劇上升，從2019年的85.31萬個增至2020年的348.06萬個，2021年達到391.42萬個，較2015年增長超過10倍。數量日益增長的家庭農場和農民專業合作社逐漸成為促進農業穩定發展的重要力量。與此同時，龍頭企業隊伍不斷壯大，2022年大陸縣級以上農業産業化龍頭企業超過9萬家，涉及領域覆寫糧油生産、畜牧養殖、食品加工、農産品流通等農業全行業及全産業鍊[27],不僅有力地推動了農業的高品質發展，而且在優化産業結構、穩定經濟運作等方面發揮了重要作用。

圖1 2015—2021年大陸家庭農場與農民專業合作社數量

資料來源：《中國農村經營管理統計年報》(2015—2018年)、《中國農村政策與改革統計年報》(2019—2020年)、《中國農村合作經濟統計年報》(2019—2021年),下文同。

2.新型農業經營主體引領作用持續發揮

在新型農業經營主體數量快速增長的同時，其發展品質也在不斷提升，在經營規模、品牌化與标準化建設、市場競争能力等方面均産生明顯變化。資料顯示，截至2021年年底，在市場監管部門注冊登記的家庭農場數量達到92.6萬個，占家庭農場總數的23.66%;被縣級以上農業部門認定為示範性家庭農場的數量為16.96萬個，7.7萬個家庭農場擁有注冊商标，22.54萬個家庭農場通過農産品品質認證，較2015年分别增長4.33倍、6.73倍和42.75倍。2021年，大陸示範社數量達到18.93萬個，占農民專業合作社總數的比重為9.32%,較2015年增長49.45%,其中國家級、省級、市級和縣級示範社分别為0.79萬個、3.35萬個、5.66萬個和9.13萬個。與此同時，合作社的規範化水準不斷提高，2021年擁有注冊商标和通過農産品品質認證的合作社數量分别為10.22萬個和5.83萬個，較2015年分别增長36.34%和44.85%(見表2)。根據農業農村部等七部門聯合印發的《關于公布第七批農業産業化國家重點龍頭企業名單的通知》,412家企業被認定為新一批農業産業化國家重點龍頭企業，其平均總資産規模達到9.26億元，平均銷售收入達到9.22億元。其中，80.6%的企業建立起研發中心，83.3%的企業通過各項品質認證，表現出綜合實力強、産業門類廣、科技創新能力強等特點[28]。

表2 2015—2021年大陸家庭農場與農民專業合作社發展情況

類型	2015年	2016年	2017年	2018年	2019年	2020年	2021年
家庭農場	被縣級以上農業部門認定為示範性家庭農場的數量(個)	39154	61837	78157	91027	116787	112933	169586
擁有注冊商标的家庭農場數量(個)	11444	16848	23008	—	32645	45401	77005
通過農産品品質認證的家庭農場數量(個)	5273	9223	13070	—	21002	90569	225432
合作社	示範社數量(個)	126661	140076	148806	160001	157141	168301	189289
擁有注冊商标的合作社數量(個)	74941	81417	85178	86837	105695	107650	102174
通過農産品品質認證的合作社數量(個)	40233	43486	47146	46064	50042	55050	58279

從規模經營的角度看，2021年大陸家庭農場經營土地總面積達到6.74億畝，平均經營土地面積超過170畝，較2015年增長13.56%;家庭承包地流轉入專業合作社面積達到1.14億畝，占耕地流轉總面積的比重為20.46%。綜上所述，各類新型農業經營主體在農業生産經營和市場參與中的地位不斷提高，示範引領作用持續增強，日益成為推動鄉村産業高品質發展、激活農業農村發展内生動力的主力軍。

3.小農戶與現代農業發展銜接更加順暢

在農村土地“三權分置”的制度架構下，引導小農戶土地經營權有序流轉，是提高其經營效率的重要途徑。但是，受地區農業資源禀賦差異較大、土地細碎化問題嚴重、流轉過程不規範等因素影響，土地流轉必然産生較高的交易成本。正因如此，通過農地流轉這一路徑來促進土地規模經營通常會受到較多限制。作為現代農業經營體系的重要組成部分，農業社會化服務憑借其在促進糧食豐産增效、提高農戶經濟效率等方面的積極作用，逐漸成為新時期農業發展的新動能和推動小農戶與現代農業發展有機銜接的主要路徑[29]。黨的十八大以來，大陸印發一系列政策檔案，通過推進農機社會化服務、開展農業生産全程社會化服務試點、發展農業生産托管等方式，不斷健全農業社會化服務體系。資料顯示，截至2021年年底，大陸服務組織總數為104.1萬個，農業生産托管服務面積達到18.7億畝次，其中服務小農戶面積12.6億畝次，占比67.38%;服務對象數量達到4776.4萬個，其中服務小農戶數量為4303.7萬個，占比高達90.10%。分省份來看，山東、安徽、河南、河北和黑龍江等省份農業生産托管服務小農戶面積均在1億畝次以上，分别達到1.78億畝次、1.67億畝次、1.31億畝次、1.29億畝次和1.03億畝次，占本省份托管服務總面積的比重分别為77.48%、72.09%、70.06%、58.97%和73.92%;遼甯、吉林和湖北等糧食主産省農業生産托管服務小農戶面積占比均在70%以上。分環節來看，在農業生産過程中的耕、種、防、收四個主要環節，小農戶接受托管服務面積占各環節托管服務總面積的比重均超過60%,分别達到66.15%、69.68%、64.24%和68.86%。通過農業生産托管服務，三大主糧畝均産量有所增加，畝均純收益提高超過20%[30]。可見，以農業生産托管為主要形式的農業社會化服務補充回答了“誰來種地”“如何種地”的問題，在推動大陸由傳統農業向現代農業轉變的程序中發揮了重要作用。

在健全農業社會化服務體系的同時，大陸建立完善利益聯結機制，不斷拓展小農戶增收空間。2020年農業産業化國家重點龍頭企業平均輻射帶動農戶超過2.3萬戶，帶動農民就業20.3萬人，促進其人均工資性收入增加1.52萬元[28];2021年大陸耕地入股合作社面積達到1822.49萬畝，較2015年增長16.84%,小農戶财産性收入增長紅利不斷釋放。依托各類新型農業經營主體帶動促進小農戶持續增收，為小農戶發展提供了堅實的物質基礎，推動其與現代農業發展銜接更加順暢。

二、系統推進現代農業經營體系建設的主要問題和目标要求

新型農業經營主體和社會化服務的發展，為大陸的現代農業生産經營提供了可行路徑，不僅有力地回答了“誰來種地”的問題，而且提高了小農戶組織化程度，增加了農業經營效益，推動了農業經營方式的合理轉變。在全面推進鄉村振興、加快建設農業強國的背景下，“誰來種地”的問題出現了一些新變化，這也對系統推進現代農業經營體系建設提出了一系列的新目标新要求。

1.新型經營主體發展的現存問題和目标要求

資料表明，大陸各類新型農業經營主體在總量上已有明顯增長，但由于其尚處于發展初期階段，面臨生産經營規模小、自有資産少、抗風險能力弱、市場占有份額和整體競争力偏低等諸多制約，培育速度需要加快，經營水準亟待提升。具體而言，大陸新型農業經營主體面臨的突出問題主要表現為：其一，個體規模較小。受土地流轉速度放緩、勞動力和農資價格上漲、融資管道不暢通等諸多因素影響，大陸新型農業經營主體生産成本居高不下，限制了其經營規模的擴大，與發達國家之間仍存在較大差距。其二，經營層次較低。部分新型農業經營主體以銷售初級農産品為主，農産品深加工不足、加工轉化率較低，存在産業鍊條較短、産品附加值不高、經濟效益低下等問題。其三，專業人才缺乏。農村勞動力素質相對較低，對新品種、新技術、新裝備的接受能力以及經營能力不高，既懂技術又善管理的複合型專業人才嚴重不足。其四，管理體制機制不規範。盡管近年來大陸開展了諸如專項清理“空殼社”等工作，但仍存在一定數量的“空殼”家庭農場和合作社；規章制度不完善、組織結構不合理、配置設定機制不健全等，嚴重限制了新型農業經營主體的高品質發展，其引領帶動作用未能得到充分發揮。

從目标要求看，立足新型農業經營主體的現存問題，系統推進現代農業經營體系建設，要繼續實作新型經營主體數量增長、品質提升。具體表現為：新型農業經營主體充分發展，經營規模不斷擴大，整體實力顯著提升；農産品深度加工，産品附加值明顯增加，産業鍊條拓展延伸，農業産值占比不斷提高、市場佔有率擴大；複合型人才加快培育，各類主體人力資本素質明顯提高，年輕化、專業化趨勢日益明顯；管理體制機制規範化程度提高，“空殼”家庭農場、合作社等數量大幅減少，規章制度完善、組織結構合理、配置設定機制健全的現代化經營管理體系得以建構，新型農業經營主體的聯農帶農能力持續增強。

2.農業社會化服務發展的現存問題和目标要求

通過大力發展農業生産性服務業，建立新型農業社會化服務體系，強化雙層經營中“統”的職能，有利于推動服務帶動型規模經營的發展，是适應大陸農業發展和基本國情的有效路徑。黨的十八大以來，大陸加快發展農業社會化服務，為促進小農戶與現代農業發展有機銜接提供了重要載體。但是，對标全面推進鄉村振興、加快建設農業強國的目标要求，大陸農業社會化服務發展還有一定的優化空間。從服務體系看，農業公益性服務組織服務能力較弱，經營性服務組織規模偏小，管理不規範，服務标準體系和監管體系建設滞後，限制了農業社會化服務的健康發展。從服務對象看，規模農戶和新型農業經營主體的“親市場性”使得服務組織更願意為其提供服務，小農戶的分散需求提高了服務主體的交易成本，并在一定程度上可能對其服務資源産生負向影響。從服務價格看，受燃油和零配件原材料價格上漲、農機手雇工費用增加等因素影響，農業社會化服務價格呈上升趨勢。據估計，2023年“三夏”期間小麥機收作業價格為65元/畝，玉米、大豆機播作業價格為50元/畝，同比分别增長8.3%和25%①,不斷上漲的服務價格使得農業生産經營主體的負擔日益加重。從服務内容看，大陸目前農業社會化服務的内容相對單一，以機械租賃作業為主要形式，且集中于産中環節的簡單服務，難以與日益多元的服務需求相比對，資金融通、市場資訊、加工銷售等方面的服務可得性較低。

針對上述問題，未來一個時期農業社會化服務的目标要求是，在提高小農戶組織化程度、保證其服務需求得到滿足的基礎上，鼓勵專業服務公司、服務型農民合作社、服務專業戶等各類主體創新服務模式，擴大服務規模，拓展服務半徑，推動服務主體業務範圍由大宗農作物向經濟作物拓展，服務内容由産中環節向市場資訊、加工銷售等産前、産後環節延伸。通過穩定燃油價格、培育高素質農機手、提升農業資訊化和智能化水準等方式，降低社會化服務價格，減輕農業經營主體負擔。制定出台符合地方實際的服務标準和規範，強化服務合同監管，推動形成專業水準較高、服務能力較強、服務價格較低、全産業鍊覆寫、區域發展平衡的農業社會化服務體系。

3.各類經營主體糧食生産的現存問題和目标要求

糧食安全是“國之大者”。黨的十八大以來，大陸針對糧食安全問題提出了一系列戰略目标和政策舉措，走出了一條中國特色糧食安全之路。2022年大陸糧食總産量達到68653萬噸，糧食生産實作“十九連豐”。需要注意的是，在糧食連年豐收的同時，面對日趨複雜嚴峻的内外部環境和世界百年未有之大變局，大陸現代化程序中的糧食安全體系仍面臨一定的問題和挑戰。作為理性經濟人，追求收益最大化是農戶從事糧食生産的根本目标，而近年來種糧收益不斷收窄抑制了農民的種糧積極性。一方面，糧食生産成本“地闆”不斷攀升。資料顯示，2012—2021年，大陸稻谷、小麥和玉米三大主糧平均成本由2.03元/公斤上漲至2.33元/公斤，增長14.87%(見圖2)。另一方面，糧食出售價格面臨“天花闆”。2021年大陸三大主糧每公斤平均出售價格為2.57元，較2012年僅增長7.21%,其中2016—2019年糧食的平均出售價格更是低于平均成本。經濟激勵不足使得農地“非糧化”趨勢日益明顯，粗放經營甚至土地撂荒問題較為嚴峻，這在很大程度上影響了糧食安全形勢。

圖2 2012—2021年三大主糧每公斤平均成本及出售價格

資料來源：《中國農村統計年鑒》(2013—2022年)。

作為糧食生産的核心主體，農戶和新型農業經營主體在保障糧食産業鍊供應鍊持續穩定方面發揮了重要作用，系統推進現代農業經營體系建設是在高起點上保障糧食安全的重要着力點。對标全方位夯實糧食安全根基的目标要求，系統推進現代農業經營體系建設需要注重提高各類主體，尤其是家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體的種糧積極性，繼續遏制住“非糧化”勢頭，穩住糧食播種面積。

4.農業适度規模經營發展的現存問題和目标要求

對于大陸這樣一個農業大國而言，龐大的農村人口基數和廣闊的農村土地面積決定了推進現代農業經營體系建設并非個别省份、個别地區的職責，每個省份、每個地區都應開展必要的農業生産經營活動；地區地理環境和農業資源禀賦差異又決定了大陸很難實作統一的适度規模經營。從區域差異看，東北等地區在現代農業經營體系建設上已走在全國前列，但對于一些南方地區而言，其耕地更加細碎、開展農業(糧食)生産經營的比較效益更低，現代農業經營體系建設相對滞後。例如，在發展家庭農場方面，内蒙古以糧油作物生産經營規模相當于當地戶均承包地面積的10—15倍、果業生産經營面積100畝以上為家庭農場的認定标準；湖南以水稻等糧食産業種植面積山丘區50畝左右為家庭農場标準②。2021年黑龍江、内蒙古家庭農場數量分别為485450個、274861個，家庭農場平均經營土地面積達到150.69畝、1023.64畝，而湖北、四川家庭農場平均經營土地面積分别僅為62.42畝、64.30畝。在社會化服務發展方面，2021年黑龍江糧食作物托管服務面積占本省托管服務總面積的比重達到92.89%,而江西、湖北等主産省糧食作物托管服務面積占比不到70%;雲南、青海、福建、貴州等省份的托管服務規模在1000萬畝次以下③,與河南、黑龍江、山西等省份的差距十分明顯。

從地方的發展現狀和探索實踐看，大陸地區間的現代農業經營體系建設存在明顯不同，這是充分考慮各地資源禀賦、經濟社會發展和農業産業基礎差異後作出的合理選擇。是以，新時期系統推進現代農業經營體系建設仍需因地制宜，結合地方發展實際，探索多種形式的适度規模經營，回答好“誰來種地”之問。

三、系統推進現代農業經營體系建設的戰略構想

在回答“誰來種地”這一時代之問上，系統推進現代農業經營體系建設表現出巨大的優越性。從現代農業經營體系的作用看，其實質在于推動農村基本經營制度的發展，能夠實作“統”和“分”層面上的農業經營體制機制創新，進而推動農業生産轉到以提高土地生産率、勞動生産率和資源使用率為導向的現代生産方式上來。在明确大陸現代農業經營體系建設進展成效、現存問題和目标要求的基礎上，需要進一步回答“如何系統推進現代農業經營體系建設”這一關鍵問題，明确其主要思路和重點任務(見圖3)。

圖3 系統推進現代農業經營體系建設的戰略構想

1.系統推進現代農業經營體系建設的主要思路

第一，以小農家庭經營為基礎，培育壯大新型農業經營主體。

立足“大國小農”的基本國情農情和地區農業資源禀賦存在較大差異的現實狀況，大陸在短時間内難以全面實作規模經營，也并非所有地區都有條件實作規模經營，目前和今後很長一個時期，小農生産仍将是大陸農業的基本面。創新農業經營體系，不能忽視了普通農戶。作為家庭承包經營的最基本單元，小農戶在保障國家糧食安全、穩定鄉村社會秩序、促進農村經濟發展等方面發揮了重要作用。正因如此，系統推進現代農業經營體系建設，要在堅持家庭經營基礎性地位、扶持發展小農戶的前提下，培育壯大新型農業經營主體。要以吸引年輕人務農、培育職業農民為重點，在造就形成高素質農業生産經營者隊伍的同時，充分發揮新型農業經營主體對小農戶的引領帶動作用，不斷提升小農戶發展能力，提高小農戶組織化程度，拓寬小農戶增收空間。

第二，以适度規模經營為路徑，有序推進土地經營權流轉。

2023年中央一号檔案明确提出，要引導土地經營權有序流轉，發展農業适度規模經營。作為建強現代農業經營體系的重要路徑，發展多種形式适度規模經營在優化土地資源配置、提高農業綜合效益、促進農民增加收入等方面具有積極作用。從大陸農業的發展實際看，加快培育規模經營主體是必然趨勢，但國際經驗又表明，在推進土地規模經營的同時，必須堅持适度原則。農業現代化并不意味着土地經營規模的無條件擴大，系統推進現代農業經營體系建設，一方面，要充分認識發展規模經營的重要地位和實踐意義；另一方面，要從大陸客觀現實和農業發展規律出發，在充分尊重農民意願的基礎上，推動經營規模同農村勞動力轉移規模、新型經營主體産業特性和經營能力、農業社會化服務水準等相适應。

第三，以農業經營增效為引擎，充分調動農民種糧積極性。

糧食“政之本務”和糧價“百價之基”的重要地位，決定了大陸始終把糧食安全作為治國理政的頭等大事。面對複雜多變的國際環境和資源限制趨緊的國内條件，保障糧食安全必須堅持立足國内，把飯碗牢牢端在自己手中。為保障糧食和重要農産品穩定安全供給，必須充分調動小農戶和新型農業經營主體的種糧積極性，其中的關鍵在于提高糧食生産效益，促進農民經營性收入穩定增加。為此，在強化地方政府重農抓糧的同時，要完善糧食價格形成機制，培育糧食生産經營新業态、新模式，拓展延伸糧食産業鍊條，提高糧食産業附加值。此外，研發推廣糧食新品種、新技術、新機械，通過提高糧食産業科技含量，拓寬小農戶和新型農業經營主體的種糧收益空間。

第四，以市場導向為原則，正确處理政府和市場的關系。

曆史經驗和實踐探索都表明，市場配置資源是有效率的。現代農業經營體系建設的目标之一，就是解決小規模經營與大市場不能有效對接的問題，使得農業發展适應市場需求。由此可見，在系統推進現代農業經營體系建設的過程中，必須堅持市場導向，根據市場變化及時調整經營規模、經營方式、經營範圍、管理政策、銷售模式等。同時，要更好地發揮政府作用，加強政府對各類經營主體的引導和支援，通過制定相關政策、完善制度法規、健全發展規劃等途徑，推動各類主體公平參與市場競争。在此基礎上，營造良好的營商環境和社會氛圍，促進新型農業經營主體和社會化服務主體提升生産經營能力和市場競争能力。

2.系統推進現代農業經營體系建設的重點任務

“誰來種地”這個問題，說到底，是願不願意種地、會不會種地、什麼人來種地、怎樣種地的問題。要以解決好“地怎麼種”為導向，加快建構新型農業經營體系。其中，解決“願不願意種地”的關鍵在于拓展農産品價值增值空間，促進農業經營增效；解決“會不會種地”“什麼人來種地”“怎樣種地”的關鍵在于培育壯大新型農業經營主體和農業社會化服務組織，強化現代農業經營體系人才支撐。此外，還應重點關注土地和資金問題。

第一，拓展農産品價值增值空間。

對于經營主體而言，其是否願意種地，取決于農産品價格的高低和對于比較收益的衡量。要回答“誰來種地”之問，首要任務是讓農業經營有效益，有吸引力。對此，一方面可以通過強化農産品品牌化建設和延長農業産業鍊條來提高農産品價值；另一方面需要健全農業支援保護制度，建構新型農業補貼政策體系，保障農民合理收益進而提高其農業生産積極性。在提高農産品價值方面，要深入推進品質興農、品牌興農，通過健全農産品品質标準體系、推進化肥農藥減量化、引導支援新型農業經營主體按照标準生産等，切實提高農産品品質；通過健全農産品品質安全監管體系，強化農産品品質安全監管能力建設。在此基礎上，實施品牌提升行動，探索建立農産品品牌目錄制度，健全農業品牌培育、發展和保護機制，打造一批知名公共品牌、企業品牌、合作社品牌等。同時，統籌布局農産品生産基地建設與初加工、精深加工發展及副産品綜合利用，縱向延伸産業鍊條，打造農業全産業鍊，建立一批農産品加工示範企業。在保障農民合理收益方面，要繼續優化農業補貼政策，健全農業投入穩定增長機制，優化“三農”投入結構，通過發揮财政資金引導作用，撬動金融資本、社會力量參與，拓寬支農資金管道。

第二，切實改善耕地條件提高耕地品質。

适度規模經營是現代農業發展的重要基礎和轉變農業生産經營方式的關鍵舉措，也是新型農業經營主體的主要特征之一。從這個角度看，系統推進現代農業經營體系建設與農業适度規模經營是相輔相成的，需要充分釋放農村要素活力，促進農地經營權有序流轉。對此，可以通過鼓勵農民采取互換并地方式，解決土地細碎化問題，實作“小田變大田”;深入推進高标準農田建設，擴大其覆寫範圍，加強水利灌溉等配套基礎設施建設，創造适于、便于各類新型農業經營主體流轉經營的耕地條件。與此同時，要回答“誰來種地”的問題，必須確定“有地可種”。在越來越多承包農戶退出農業生産的現實情況下，必須堅守18億畝耕地紅線，落實最嚴格的耕地保護制度，遏制耕地“非農化”,嚴管“非糧化”。此外，要合理選擇耕作方式，積極推進化肥農藥減量化和土壤污染治理，切實提高耕地品質。

第三，強化經營主體人才支撐。

通常來看，新型農業經營主體和社會化服務主體具備一定的資金和規模優勢，但在農業生産經營領域的知識儲備與專業技能可能相對較少，其主要負責人受能力素質、視野閱曆等的局限，開拓創新精神和能力相對不足，企業家人才嚴重缺乏。對此，要在充分發揮各類新型農業經營主體和社會化服務主體比較優勢的基礎上，貫徹落實和強化新型職業教育教育訓練及認證制度，将其納入國家實用人才培養計劃；加強各類農業技能教育訓練，深入實施新型職業農民培育工程和新型農業經營主體培育工程，重點培育新型農業經營主體和社會化服務組織帶頭人，培養引進有文化、懂技術、會經營的專業複合型人才，為系統推進現代農業經營體系建設提供人才支撐。

第四，健全農村金融服務體系。

對于新型農業經營主體和社會化服務組織而言，管理營運、生産資料購置、人力成本投入等需要充足的資金進行支撐，但是受授信擔保困難、隐性交易成本較高、信貸金融配套措施缺失等因素限制，其在資金融通方面存在較大困難，資金短缺問題較為突出。對此，要健全适合農業農村特點的金融服務體系，完善金融支農激勵機制，引導金融機構創新金融産品和服務，擴大抵押擔保物範圍，增加支援新型農業經營主體和社會化服務組織發展的信貸資金供給總量。加快涉農信用資訊檔案建設，健全完善新型農業經營主體和社會化服務組織信用體系，将其作為貸款貼息等政策的重點支援對象。針對新型農業經營主體和社會化服務組織面臨的自然、市場等風險和較大不确定性，還要進一步完善農業保險制度，根據需要開發更多類型的保險産品，建立産業風險準備金制度，健全風險防範機制。

四、研究結論與政策建議

系統推進現代農業經營體系建設，是回答“誰來種地”之問的破題之鑰，是完善農村基本經營制度、加快農業農村現代化的主要路徑。黨的十八大以來，大陸着力推進農業經營體制機制創新，各類新型農業經營主體數量快速增長，新型農業經營主體引領作用持續發揮，小農戶與現代農業發展銜接更加順暢，現代農業經營體系建設取得較大進展。針對目前現代農業經營體系建設存在的突出問題，“誰來種地”問題出現的新變化要求新型經營主體繼續實作數量增長品質提升，農業社會化服務在價格上内容上持續優化，各類農業經營主體的種糧積極性不斷提高，各地開展農業适度規模經營形式多元多樣。對标全面推進鄉村振興、加快建設農業強國的目标要求，系統推進現代農業經營體系建設應以小農家庭經營為基礎，以适度規模經營為路徑，以農業經營增效為引擎，以市場導向為原則。在此基礎上，需要拓展農産品價值增值空間，改善耕地條件，提高耕地品質，強化經營主體人才支撐，健全農村金融服務體系。為進一步推進現代農業經營體系建設，本文提出如下政策建議：

第一，進一步提高系統推進現代農業經營體系建設的戰略定位。

立足大國小農的基本國情農情，多次強調要加快建構立體式複合型現代農業經營體系，實作小農戶和現代農業有機銜接。從大陸的實際看，小農戶完全融入現代農業發展需要一個長期的曆史過程，不可能一蹴而就。是以，要保持足夠的曆史耐心，明确階段性發展目标和任務，系統推進現代農業經營體系建設。同時，需要深刻認識到培育壯大新型農業經營主體和健全完善新型農業社會化服務體系是建構現代農業經營體系的“一體兩面”,二者互相影響、互相促進，因而要高度重視、同步推進。

第二，支援小農戶發展，推動經營主體協調發展。

通過提升小農戶發展能力、提高小農戶組織化程度、拓展小農戶增收空間、健全面向小農戶的社會化服務體系、完善小農戶扶持政策等方式進一步支援小農戶發展。與此同時，要通過強化示範建立引領、積極推介典型案例、創新指導服務方式、健全政策支援體系等途徑，推動家庭農場與合作社發展壯大。建構龍頭企業梯隊，鼓勵研發能力較強的龍頭企業加入農業科技創新聯盟，支援龍頭企業轉型更新。通過拓展服務領域、創新服務機制、推進資源整合、提升科技水準、強化行業指導等方式進一步健全農業社會化服務體系，推動各類經營主體和服務主體協調發展。

第三，深化部門協同協作，強化推進現代農業經營體系建設的政策支撐。

推進現代農業經營體系建設是一個系統工程，需要多部門的聯合協作，加大對農業基礎設施建設、農業科技、農業人才等方面的投入力度。要完善推進現代農業經營體系建設的政策體系，建立專門的政策機制，統籌财政、金融、用地保障等扶持政策。堅持問題導向，出台專門的現代農業經營體系發展規劃，指導地方細化實化實施方案，確定項目落地落實。

作者：高鳴 江帆 農業農村部農村經濟研究中心 中國農業大學國家農業農村發展研究院

基金: 國家社會科學基金項目“農村集體經濟促進共同富裕的路徑選擇與政策優化研究”(22BJY218)

作者簡介:高鳴，男，農業農村部農村經濟研究中心副處長、研究員(北京100810)。江帆，男，中國農業大學國家農業農村發展研究院博士生(北京100083)。

來源：《中州學刊》期刊