最高人民法院指導性案例211号：責令補植複綠以修複環境屬于行政處罰範圍
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指導性案例211号
銅仁市萬山區人民檢察院訴
銅仁市萬山區林業局
不履行林業行政管理職責行政公益訴訟案
（最高人民法院審判委員會讨論通過 2022年12月30日釋出）
關鍵詞 行政/行政公益訴訟/林業行政管理/行政處罰與刑罰銜接/特殊功能區環境修複
裁判要點
1.違法行為人的同一行為既違反行政法應受行政處罰，又觸犯刑法應受刑罰處罰的情形下，行政機關在将案件移送公安機關時不應因案件移送而撤銷已經作出的行政處罰。對刑事判決未涉及的行政處罰事項，行政機關在刑事判決生效後作出行政處罰決定的，人民法院應予支援。
2.違法行為人在刑事判決中未承擔生态環境修複責任的，林業等行政主管部門應當及時責令其依法履行修複義務，若違法行為人不履行或者不完全履行時應組織代為履行。林業等行政主管部門未履行法定生态修複監督管理職責，行政公益訴訟起訴人請求其依法履職的，人民法院應予支援。
3.特殊功能區生态環境被破壞，原則上應當原地修複。修複義務人或者代履行人主張異地修複，但不能證明原地修複已不可能或者沒有必要的，人民法院不予支援。
相關法條
《中華人民共和國森林法》（2019年修訂）第74條、第81條（本案适用的是2009年修正的《中華人民共和國森林法》第10條、第44條）
《中華人民共和國行政處罰法》（2021年修訂）第35條 （本案适用的是2017年修正的《中華人民共和國行政處罰法》第28條）
基本案情
2014年4月，被告人沈中祥投資設立一人公司武陵農木業公司并任法定代表人。2014年5月至7月，該公司以修建種植、養殖場為由，在沒有辦理林地使用許可手續的情況下，雇傭施工隊使用挖掘機械在貴州省銅仁市萬山區茶店街道梅花村隘口山組及萬山區大坪鄉大坪村馬鞍山等處林地剝離地表植被進行挖掘，緻使地表植被毀壞，山石裸露。經鑒定，毀壞林地276.17畝，其中重點公益林49.38畝，一般公益林72.91畝，重點商品林108.93畝，一般商品林44.95畝。涉案公益林功能設定為水土保持和水源涵養。本案一審審理時，被毀壞林地部分新植馬尾松苗，苗木低矮枯黃，地表幹涸破碎；水源涵養公益林部分未作任何處理，山岩裸露，碎石堆積，形如戈壁。
2015年1月，銅仁市萬山區林業局（以下簡稱萬山區林業局）以上述行為涉嫌構成非法占用農用地罪移送銅仁市警察局萬山分局，但公安機關立案偵查後作撤案處理。萬山區林業局遂對沈中祥和武陵農木業公司作出行政處罰決定：責令限期恢複原狀（未載明期限），并處罰款1841134元，但被處罰人均未履行。2016年1月20日，銅仁市警察局萬山分局重新立案偵查。次日，萬山區林業局撤銷上述行政處罰決定。2016年12月，銅仁市萬山區人民法院以（2016）黔0603刑初67号刑事判決，認定被告人沈中祥犯非法占用農用地罪，判處有期徒刑二年，并處罰金人民币五萬元。判決生效後，銅仁市萬山區人民檢察院向萬山區林業局發出檢察建議，建議其依法履行森林資源保護監管職責，責令沈中祥限期恢複原狀，按每平方米10元至30元并處罰款。萬山區林業局書面回複，因沈中祥在服刑，公司倒閉，人員解散，無法實施複綠；林業局拟部分複綠造林，對其中難以複綠造林地塊異地補植複綠；按一事不再罰原則不予罰款處罰。
檢察機關以萬山區林業局既未對沈中祥作出行政處罰，也未采取有效措施予以補植複綠，沒有履行生态環境監管職責，導緻林地被破壞的狀态持續存在，當地生态環境遭受嚴重破壞為由提起行政公益訴訟，請求确認萬山區林業局未依法履行監管職責的行為違法并判令其依法履行環境保護監管職責。
裁判結果
貴州省遵義市播州區人民法院于2017年9月29日作出（2017）黔0321行初97号行政判決：由被告銅仁市萬山區林業局對沈中祥以銅仁市萬山區武陵農木業生産開發有限公司名義毀壞銅仁市萬山區茶店街道梅花村隘口山組、大坪鄉大坪村馬鞍山林地補植複綠恢複原狀依法履行監督管理法定職責，并限期完成複綠工程驗收。宣判後，雙方均未上訴，判決發生法律效力。
裁判理由
法院生效裁判認為：
一、萬山區林業局未依法履行職責
萬山區林業局作為萬山區人民政府林業行政主管部門，依照《中華人民共和國森林法》（2009年修改）第十條規定，負責對萬山區行政區域内森林資源保護、利用、更新的監督管理。萬山區林業局應當依法履行職責，對違反林業管理法律、法規占用、毀壞森林資源、改變林地用途的行為依法查處。依照《中華人民共和國森林法》（2009年修改）第四十四條的規定，責令違法行為人停止違法行為并按法律規定補種樹木，違法行為人拒不補種或者補種不符合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需費用向違法行為人追償，但是萬山區林業局未依法履行職責。
二、公安機關立案偵查後，萬山區林業局撤銷行政處罰的決定違法
違法行為人的同一行為既違反行政法應受行政處罰，又觸犯刑法應受刑罰處罰的情形下，行政執法機關在将案件移送司法機關之前已經作出的行政處罰，折抵相同功能的刑罰。依照《中華人民共和國行政處罰法》（2017年修正）第二十八條“違法行為構成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時，行政機關已經給予當事人行政拘留的，應當依法折抵相應刑期。違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關已經給予當事人罰款的，應當折抵相應罰金”，《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十一條第三款“行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件前，已經依法給予當事人罰款的，人民法院判處罰金時，依法折抵相應罰金”的規定，這種折抵是執行上的折抵，而不是處罰決定本身的折抵，且僅折抵懲罰功能相同的處罰，功能不同的處罰内容不能折抵。是以，在刑事偵查立案前已經作出的行政處罰不應撤銷。萬山區林業局在将涉嫌犯罪的行政違法行為移送公安機關，公安機關立案後萬山區林業局又撤銷其在先已經作出的行政處罰決定時，不但撤銷了與刑事裁判可能作出的罰金刑功能相同的罰款處罰，還一并撤銷了不屬于刑罰處罰功能的責令違法行為人補植複綠以恢複原狀的行政處罰。萬山區林業局這一撤銷行為違反了法律規定。
三、刑事判決生效後，萬山區林業局未責令違法行為人恢複被毀壞林地的行為違法
對刑事判決未涉及的處罰事項，行政機關在刑事判決生效後應作出行政處罰決定。責令犯罪人補植複綠以修複環境，不屬于刑罰處罰範疇，而屬于法律賦予行政主管機關的行政權，屬于行政處罰範圍。刑事判決生效後，在先沒有作出行政處罰的，刑事判決生效後，行政機關不得基于同一行為作出與刑罰功能相同的行政處罰。在對違法行為人追究刑事責任後，刑罰處罰未涉及環境修複責任的，行政機關應當依法作出決定，責令違法行為人按森林法要求種植樹木、修複環境。是以，萬山區林業局在刑事判決生效後應當依法作出責令違法行為人履行補植複綠義務的行政處罰決定并監督違法行為人履行，違法行為人拒不履行或者履行不合格的，應當代為補植複綠，并責令違法行為人承擔費用。被告萬山區林業局未作出責令沈中祥及武陵農木業公司補植複綠以恢複原狀并監督履行的行為違法。
四、萬山區林業局未履行代為補植複綠職責
特殊功能區生态環境被破壞的，原則上應當原地修複。修複義務人或者代履行人主張異地修複，但不能證明原地修複已不可能或者沒有必要的，人民法院不予支援。萬山區林業局在未作出責令違法行為人修複環境決定的情形下，會同鄉鎮人民政府等在被毀壞的林地上種植了部分樹苗，但效果較差，沒有保證成活率，沒有達到環境修複的目的。且對于毀壞嚴重，形同戈壁的土地未進行治理複綠。鑒于被毀壞林地及林木的公益林性質和水源涵養、水土保持功能，補植複綠應當就地進行，不得異地替代。萬山區林業局代為補植樹木的行為，雖已部分履行職責，但尚未正确、全面履行，仍應繼續履行。
（生效裁判審判人員：何林、李興蓉、何德華)
來源：最高人民法院
