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1923年7月，蘇聯代表團通知中國外交部：越飛奉調回國，蘇聯政府特派曾任代理外交部長的加拉罕為駐華全權代表。
加拉罕在途經東北時與張作霖多次晤談，随後于9月2日到達北京。
9月4日，加拉罕向中國報界代表散發了一個書面聲明，其中說：
1919、1920年兩次對華宣言的原則仍是蘇聯處理對華關系的指導原則，蘇聯的對華政策與沙皇俄國有根本差別；歐美列強希望中國成為“東亞病夫”，蘇聯卻希望中國統一強盛；蘇聯對華友好不僅由于其原則，也是出于蘇聯政治利益的考慮。聲明指責北京政府近幾年采取了對俄不友好的行動，說這并不代表民意。
聲明聲稱，蘇聯絕不會放棄其在中國的利益，蘇聯在華的實際利益必須予以承認。
加拉罕來華之時，蘇聯國内更加穩定，國際上出現了承認蘇聯的潮流，中國卻仍處于南北政府對峙、張作霖割據東北的局面。形勢對蘇方有利。加拉罕利用這一局面，在談判中采取強硬态度。
從1923年9月3日到11月30日，王正廷與加拉罕舉行了八次會談。
1、一再陷入僵局的中蘇談判
加拉罕開始時堅持要中方先無條件承認蘇聯政府，恢複兩國邦交，然後再談判中蘇之間的各項問題。
北京政府堅持承認蘇聯政府問題與中蘇之間的其他問題同時并議。中方持此立場是有理由的，在與越飛使團談判時，中方要求首先解決外蒙古蘇軍撤退問題，越飛反對在中俄會議開始之前預先提出個别問題，主張一切問題均在中俄會議中一起解決，中方被迫同意。
此時王正廷以越飛與中方已有共識為論據，加拉罕不好回答，隻是說先複交後談判懸案是莫斯科訓令裡講的。
為了打破僵局推進談判，王正廷提議：
雙方先簽訂一項協定，該協定中列出解決中蘇兩國間各項懸而未決的重大問題的基本原則（即大綱），解決各項問題的具體談判在協定簽字後6個月内完成；恢複兩國邦交的内容列于協定之内，該協定簽字之日，兩國外交關系自然恢複，解決各項問題的具體談判正式開始。
加拉罕要求中方說明對于解決各項懸案的基本原則的意見。
雙方随後就此交換看法。經過幾次磋商，在取消俄國在華租借地和領事裁判權、另訂平等的通商條約等問題上取得了一緻意見。
但在幾個關鍵問題上，雙方存在重大分歧：
王正廷主張廢除沙皇政府與中國簽訂的一切條約和協定，另由雙方簽訂平等的條約和協定，加拉罕認為有關中俄邊界的條約仍應有效；王正廷提出蘇聯駐紮外蒙古的軍隊于6個月内撤盡，加拉罕不願答應；王正廷認為蘇聯應按兩次對華宣言中的承諾将中東鐵路交還中國，加拉罕也不同意。
談判再次陷入僵局。
1923年11月21日，王正廷緻函加拉罕，說他将去日本出差兩個星期，“中俄懸案諸待解決，深望能将正式會議開會日期決定，俾鄙人歸來之際，即可與貴代表開始磋商”。
加拉罕于11月23日複函，對中國政府不願立即無條件恢複中蘇邦交表示不滿。
王正廷于11月28日複函，指出中蘇談判中雙方立場已經接近，現在蘇方忽然又以恢複邦交問題書面責難，對中蘇兩國都沒好處；中蘇雙方各有問題需要在談判建交時解決，希望加拉罕按照雙方已達成的共識，在他從日本歸國後開議一切。
加拉罕于11月30日複了一個長函給王正廷，再次抓住北京政府曾經參加對蘇俄武裝幹涉一事進行指責，說首先恢複邦交是談判各項懸案的會議取得圓滿結果的最好保證。
他還說，雙方的分歧是誤會造成的，他從未說過中東鐵路的一切權利皆歸中國所有的話。加拉罕指責說，王正廷想在确定解決各項懸案的基本原則時、在恢複中蘇邦交時，預先徹底解決一切問題，想要蘇聯政府為獲得中國承認付出專門報酬，“用協定償還中國對蘇聯的承認”。
加拉罕說，他不能同意王正廷的提議，更不能将其轉告蘇聯政府。
加拉罕說，中蘇談判隻有一個障礙，即北京政府不願恢複同蘇聯的正常關系。加拉罕此函後還附有“正式勘正”的1919年、1920年兩次對華宣言的文本。
2、加拉罕的強硬态度
12月上旬，中俄交涉事宜督辦公署緻函蘇聯代表團，轉告中國外交部對蘇聯代表呈遞證書問題的意見，蘇聯代表團拒絕接受此函，說中俄交涉事宜督辦公署不能代替中國外交部。
王正廷赴日歸來以後，于1924年1月9日緻函加拉罕，對其上年11月30日來函做出答複。王正廷指出，加拉罕抄送的蘇俄第一次對華宣言的文本，與1920年3月中國政府由伊爾庫茨克接到的該宣言的文本有些出入。
中國政府由伊爾庫茨克所接文本是經過中俄官方管道傳遞的，自應以此文本為準。
中國政府主張将中蘇之間各項問題同時并議是根據蘇俄前任代表越飛的提議。王正廷還指出，加拉罕說蘇聯通過兩次對華宣言已表明對中國充滿了誠意，但是中國人民認為蘇聯的誠意還不夠，“因貴國之兵現尚駐紮中國領土外蒙之内也”。
如果隻是恢複邦交而将亟待解決的中蘇懸案推到以後，中國人民怎能滿意？
若能早日開始中蘇會議，中蘇邦交自然會早日恢複。希望蘇方再加考慮，迅速告知開會日期，解決一切問題。
加拉罕于1月17日緻長函給王正廷，對王的觀點做了全面反駁。加拉罕說，那個删去了無償歸還中東鐵路内容的文本才是1919年對華宣言的準确文本；中國政府沒有聲明接受1919年宣言，它參加對俄武裝幹涉是用實際行動拒絕了蘇俄的宣言，五年後的今天再以這一宣言作為某些要求的根據是沒有道理的。
加拉罕就談判的症結所在——外蒙古問題——再次闡明了蘇聯的觀點表示了十分強硬的立場。
加拉罕說，在把蘇俄紅軍派往外蒙古消滅恩琴匪幫之前，蘇俄曾經請求中國政府制止俄國白匪進攻蘇俄領土，中國政府未曾采取任何措施消滅這些軍隊。
在此情況下，蘇俄隻能以自己的軍隊捍衛其獨立與自由，别無他法。
加拉罕氣勢洶洶地說：
“現在我可以向貴督辦十分明确地宣布，倘若在中國境内任何地方再出現白匪，而中國政府仍予庇護，或不顧大陸請求，不想或沒有能力消滅白匪，則蘇維埃政府，将如同1921年在外蒙古那樣，隻得借助紅軍采取必要措施，以保衛自己的安全。”
加拉罕對外蒙古撤兵問題表态說：
“我們認為蒙古是中國的一部分，一俟中國政府對大陸邊境的安全做出必要的擔保，我們即準備将駐在庫倫的紅軍部隊撤走。即使按照對中國最有利的解釋，即1921年中國方面并未鼓勵白黨，隻因兵力不足才未采取措施将其逐出蒙古，則在目前，當中國北方的形勢比1921年的形勢更有利之時，我們更應注意了解北京政府在會議上打算向我們作何擔保。”
為了促使北京政府立即無條件承認蘇聯政府，加拉罕表示：
“所有問題均可在恢複俄中正常關系後的會議上，按1919年及1920年宣言的精神及我在緻貴督辦的函件中所闡述的意見解決。”
加拉罕最後說，中國政府改變立場以後他才能與王正廷開議。
3、《中蘇協定》談判背後的外蒙古問題
在北京政府的要求下，加拉罕又同意繼續談判。經過一段時間的艱難談判，1924年2月25日，王正廷向加拉罕送出了一個解決中俄懸案大綱協定的草案。
中方拟定的這個協定草案共13條，其中關于外蒙古問題的第五條為：
“蘇聯政府因視外蒙為完全中國領土内之一部分，現已準備将一切軍隊立即盡數撤退，并聲明與外蒙所訂各項協約等等概行廢止。”
加拉罕對這個草案的幾項關鍵内容，尤其是上述外蒙古問題條款不表同意，堅持蘇聯從外蒙古退兵及取消蘇蒙條約須在開會時再行讨論。
3月1日，加拉罕提出了中俄解決懸案大綱協定草案的修正案，經過蘇方修改的協定草案變為15條，關于外蒙古問題的條文改為“蘇聯政府視外蒙為完全中國領土内之一部分，并聲明撤兵之條件（即期限及制止白黨之擔保)一經于會議中商定後，即将一切軍隊盡數撤退”。
3月3日，王正廷将他2月25日提出的協定草案和加拉罕3月1日的修正案呈報總統和國務院，3月8日又在國務會議上做了說明。北京政府内閣成員對外蒙古、中東鐵路等幾個關鍵問題的條文不滿意。
當天晚上，王正廷與加拉罕進行了長時間談判。
在幾個細小問題上，蘇方有所讓步，關于外蒙古問題的談判仍無進展。王正廷要求對廢除蘇蒙條約做出明确規定，加拉罕堅決拒絕。
王正廷說：
“外蒙既為中國領土，則不能承認有俄國正式代表駐紮該處，況俄蒙協約在法律上中政府亦不能認其存在。”
加拉罕說：
“中國政府可以不承認，當初蘇俄政府未曾通知中國政府，現在亦未要求中國政府承認。”
3月11日，北京的國務會議再次召開。内閣成員對協定草案關于外蒙古撤兵、廢除蘇蒙條約等問題的條文仍不滿意。王正廷奉命與加拉罕再次磋商。
3月12日，國務會議再次開會，會後王正廷又去交涉。13日上午的内閣會議聽取了王正廷關于12日交涉情況的彙報，還不滿意。内閣成員商定于當日下午去總統府舉行會議，準備做出最後決定。總統曹锟托故不出，内閣成員亦未到齊，會議未能舉行。
王正廷，此日下午又去與加拉罕交涉。當内閣諸人在總統府一籌莫展之時，王正廷打來電話，說内閣會議關于外蒙古等問題的要求，蘇方均不接受，談判不便延擱，問可否準予簽字？到場的内閣成員說14日再開會讨論。
當日晚上，王正廷與加拉罕又進行了徹夜談判，對協定草案文字做了微小的修改。
14日上午8時，王正廷和加拉罕分别在協定草案上用姓名首字字母做了簽證，相約俟該協定正稿繕竣，呈報各自政府準許後正式簽字。
14日中國國務院開會聽取了王正廷的報告，内閣成員認為協定草案仍屬不妥，王正廷說議到如此地步已屬不易，再進一步，實無希望。内閣成員要求王正廷再次與蘇方交涉。
15日上午，加拉罕打電話給王正廷，說中蘇協定必須于當日下午簽字，否則前此所議一概取消。
内閣成員認為蘇蒙條約和蘇軍撤出外蒙古問題仍然需要解決，要求王正廷繼續與蘇方交涉。
3月16日，加拉罕緻函王正廷說，限期3日，等候中國政府承認協定草案，期滿他即不受該協定限制；倘若雙方交涉破裂，由此引起的一切後果應由中國政府負責。
王正廷将蘇聯代表來函内容報告國務院，請求速定大計。
國務院于3月17日做出決定：
“俄代表此項照會，迹近哀的美敦書（最後通牒），實違國際慣例”；中國政府對于協定大綱草案，正在審慎考慮，并未加以否認；“該代表忽來此照會，竟強大陸以必從，否則将一切責任，加諸大陸政府身上，實屬有失國際儀态，殊為遺憾。且原協定大綱中未臻妥洽各點，皆為該代表對于大陸主權未能十分尊重之處，如果不幸而自有決裂之事，亦應由該代表負其責任。”
國務院當日緻函王正廷，要他再與加拉罕誠切磋商。
4、《中俄解決懸案大綱協定》的達成
加拉罕于3月19日緻函王正廷，指責北京政府追随列強，支援舊俄白黨，違背中國人民與蘇聯友好的意願，說北京政府不願承認王正廷已經簽字的協定草案，是受了敵視蘇聯的列強的影響，蘇聯政府忍耐已到極限。
公函以蘇聯政府名義聲明：與中國代表的談判已經告終；3月16日函中所指之3日期限滿後，蘇聯将來與中國訂約時保留自由行動的權利；将來中國政府如要重提談判，必須首先無條件恢複邦交；中國政府不要鑄成不可補救之錯誤以緻影響将來的兩國邦交。
加拉罕同日照會中國外交總長顧維鈞，做了同樣的聲明。
此時的北京政府沒有實權，遇事要與各地的實力派相商，尤其要看幾個勢力較強的軍閥的臉色。
中蘇交涉出現如此重大的波折，北京政府承擔不起責任。
3月20日，北京政府釋出總統令，宣布：
“中俄交涉關系重要，王正廷籌辦以來，與俄代表意見雖漸融洽，而條款尚未确定，應責成外交部接收辦理，迅與俄代表繼續商議進行，以專職責。”
國務院同日向王懷慶、馮玉祥、吳佩孚、齊燮元等重要将領和各省督軍、省長發出兩道通電，通報中蘇交涉經過情形，說明中蘇談判關系重大，政府不得不慎重從事，現在王正廷與加拉罕勢難再行磋商，隻好由外交部出面繼續交涉。
3月22日，北京政府外交總長顧維鈞緻函加拉罕，說明王正廷簽字草約事前未經政府準許，中國政府認為談判尚未結束；中國辦理外交絕不受他國幹涉；中國政府有與蘇聯恢複邦交的誠意，本外交總長已奉命接辦中蘇交涉事宜，準備與貴代表繼續談判，請加拉罕将此事轉告蘇聯政府。
加拉罕于3月25日複函，指責中國國務院不采納經王正廷簽字的協定草案是破壞協定，繼續認為中國政府如此行動是受了列強的影響，說中國政府不願在該協定上正式簽字是沒有與蘇聯恢複邦交的誠意。
函件最後提出，必須立即恢複兩國邦交，然後才能繼續談判。
北京政府外交部4月1日再次緻函加拉罕，指出王正廷未被授予簽字之權，加拉罕借口中國政府沒有采納王正廷議定的協定草案拒絕繼續談判，是不想解決中俄關系中的問題；限期簽約之舉“迹近恫吓”。
北京政府外交部要求對王正廷談妥的協定草案作以下3點修改：
①蘇方應該明确聲明，俄國“十月革命”以來蘇俄與第三者所訂的妨害中國主權與利益的條約協定一概無效。這實際上是要求廢除蘇俄與外蒙古所訂的條約。
②關于蘇聯從外蒙古撤兵的文字應作修改，蘇聯政府應對從外蒙古撤兵作更切實的承諾，撤兵的詳細辦法可在将來的會議中協商，但撤兵不應提出條件。
③向蘇聯政府移交在華俄國教堂财産問題将來在會議中詳細讨論。
北京政府外交部表示，如果蘇方同意做以上修改，中國政府就願意正式簽訂該協定。隻要該協定正式簽字，中蘇邦交自然恢複。
蘇聯代表對中國的建議拖延不作答複。顧維鈞設法與蘇聯代表進行非正式洽談，“時續時阻，殊費周章”。
1924年5月中旬起，顧維鈞與加拉罕加緊了談判，往返磋商20餘次。5月下旬，雙方達成了協定。5月30日，北京政府國務會議審議通過了協定草案，總統也予以準許。1924年5月31日，《中俄解決懸案大綱協定》在北京正式簽字。
5、蘇聯與沙俄簽訂兩個條約的對比
《中俄解決懸案大綱協定》與外蒙古問題有關的是第二條、第四條、第五條。
第二條規定：
“兩締約國政府允于本協定簽字之後一個月内，舉行會議，按照後列各條之規定，商訂一切懸案之詳細辦法，予以施行。此項詳細辦法應從速完竣，但無論如何，至遲不得過自前項會議開始之日起6個月。”
第四條規定：
“蘇聯政府根據其政策及1919與1920兩年宣言，聲明前俄帝國政府與第三者所訂之一切條約、協定等項，有妨礙中國主權及利益者，概為無效……”
關于此條，該協定附有一個聲明書，聲明書載明：
“關于大綱協定第四條，雙方了解，中國政府對于俄國自帝俄政府以來凡與第三者所訂定之一切條約、協定等等，其有妨礙中國主權及利益者，無論将來或現在，均不承認為有效。”
這是北京政府在蘇蒙條約一事上争來的東西。但它隻是說中國政府不承認蘇蒙條約，蘇聯政府了解中方此一立場，蘇聯方面并未承諾取消蘇蒙條約。
第五條規定：
“蘇聯政府承認外蒙為完全中華民國之一部分，及尊重在該領土内中國之主權。蘇聯政府聲明，一俟有關撤退蘇聯政府駐外蒙軍隊之問題，即撤兵期限及彼此邊界安甯辦法，在本協定第二條所定會議中商定，即将蘇聯政府一切軍隊由外蒙盡數撤退。”
1921年蘇俄軍隊占領外蒙古以後，中國政府為此問題與蘇俄（蘇聯）交涉了将近3年，北京政府抓住蘇俄（蘇聯）政府想要取得中國承認的契機，堅持要求蘇俄（蘇聯）承認中國對外蒙古的領土主權、從外蒙古撤軍。
蘇俄（蘇聯）政府在外蒙古問題上的政策經曆了一個演變過程。
前期它企圖恢複沙皇政府時代《中俄蒙協約》造成的狀态，後來被迫在法律上承認了中國對外蒙古的完整主權。
與1915年《中俄蒙協約》關于外蒙古地位的規定相比，1924年《中俄解決懸案大綱協定》關于外蒙古地位的規定有根本的不同。前者規定中國對外蒙古隻有“宗主權”，外蒙古的地位實際上與附屬國相近，與中國是主從關系；條約中雖有外蒙古“為中國領土的一部分”的字樣，實際上中國政府對外蒙古的領土主權基本被剝奪。
後者卻規定外蒙古為“完全中華民國之一部分”，蘇聯“尊重在該領土内中國之主權”。
根據1924年中蘇《協定》的規定，中國政府擁有對外蒙古地區的一切人、物和所發生的事件行使管轄的權利，即擁有全部主權，外蒙古地區作為中國的一個組成部分，與中國的其他地區處于完全相同的地位。
蘇聯政府不得不承認中國對外蒙古的領土主權、承諾從外蒙古撤軍，但它并不願意放棄對外蒙古的控制。
它采取了兩面手法，在口頭上承認中國對外蒙古的領土主權的同時，它通過與外蒙古當局簽訂1921年的政治性條約，對外蒙古當局進行默示承認；它拖延關于外蒙古問題的中蘇談判，利用這段時間鞏固了外蒙古人民黨政權，完善了蘇聯對外蒙古的控制體系，使中國政府此後難以據約恢複對外蒙古的管轄。
（正文完）
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