村幹部“微腐敗”行為治理：成效與路徑

作者：王建芹 張欽

摘 要：村幹部是差別于國家公務員的一個特殊群體，其亦官亦民的特征使其具有身份上的複合性，具有村民代理人、政府代理人和黨的基層幹部中的雙重或三重身份。國家監察體制改革前，村幹部監督機制存在制度性空白。長期遊走在國家監察體系和黨的紀律檢查體系乃至國家法律體系中的灰色地帶，是造成基層村幹部“微腐敗”現象易發多發且治理困難的重要原因之一。監察體制改革及《監察法》的實施，使村幹部被納入監察機關監督對象和監察職責範疇，對其腐敗行為進行的專項治理和正常化治理取得了明顯的成效。新時代，聚焦鄉村振興重點領域關鍵環節，找準監督發力點，必須堅持黨建引領，加強黨對農村工作的全面上司，要充分發揮紀檢監察機關政治化動員機制優勢，形成監督合力；完善紀法銜接、法法銜接，發揮黨紀國法協同推進的共治效應；實作關口前移，更好運用監督執紀“四種形态”；加強小微權力監督管理，積極探索推廣村級權力清單制度；深化标本兼治，一體推進“三不腐”體制機制建設。

一、問題的提出

“微腐敗”是中國共産黨在推動全面從嚴治黨向基層延伸、向縱深發展過程中，持續整治群衆身邊腐敗和不正之風，促進社會公平正義，保障群衆合法權益必須直面且亟待解決的重大問題。2016年，十八屆中央紀委六次全會上首次提出“微腐敗”，特别強調“‘微腐敗’也可能成為‘大禍害’”。“微腐敗”作為基層幹部利用手中掌握的小微公權力為自己或他人謀取私利進而損害群衆切身利益的行為，通常具有以下幾個典型特征：其一，主要發生在基層；其二，“微腐敗”的主體是基層幹部；其三，“微腐敗”的客體主要是小微公權力；其四，“微腐敗”的目的是謀取數額相對較小的私利。［4］（P76）“微腐敗”行為雖往往涉案金額不大，但隐蔽性大、頑固性強、反複度高。巨貪與微腐僅僅是程度不同，但性質是一樣的，在這個意義上，“微腐敗”既非微問題，更不能微處理，而是要上升到黨和國家治理體系和治理能力現代化以及全面從嚴治黨向基層延伸、向縱深發展的高度認真加以對待。

鄉村振興戰略的提出和實施，充分展現了我們黨堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。而鄉村振興戰略離不開一個特殊群體——村幹部。作為鄉村社會治理的領頭人，村幹部不僅是農民群衆的“主心骨”，還是黨和政府治國理政方略在鄉村社會的“執行人”，他們雖然社會經濟地位不高，但卻擁有廣泛的權力觸角。一段時間以來，在廣大基層農村，少數村幹部在鄉村事務管理過程中以權謀私，形成特有的村幹部腐敗現象。［5］（P93）黨的十八大後的五年中，全國紀檢監察機關共處分村黨支部書記、村委會主任27.8萬人，占同期處分總人數的18.08%。①而黨的十九大後的五年間，全國紀檢監察機關共查處扶貧領域腐敗和作風問題29.9萬個，給予黨紀政務處分20.2萬人，查處鄉村振興領域腐敗和作風問題4.8萬個，給予黨紀政務處分4.6萬人。②這顯示出農村基層幹部“微腐敗”現象易發多發、量多面廣的特點，反腐敗形勢依然比較嚴峻。如何從村幹部這一群體入手，強化基層監督促進鄉村治理，堅決整治鄉村振興領域不正之風和腐敗問題，是新時代提升黨和國家治理體系和治理能力現代化水準的重要内容和關鍵環節。

近年來，以村（社群）“兩委”成員為主體的“微腐敗”問題研究受到了廣泛的重視，涉及“微腐敗”的内涵、特征、表現、危害、生成原因與治理路徑等多方面，研究視角主要集中在馬克思主義理論、政治學、經濟學、公共管理、社會學、法學等領域，研究方法則以規範研究和實證研究為主，取得了一批理論和實踐價值均十分豐富的研究成果。本文以國家監察體制改革為背景和切入點，展現監察體制改革在村幹部“微腐敗”行為治理過程中取得的巨大成效，同時，探讨在全面依法治國與全面從嚴治黨背景下，如何充分發揮國家監察體制深化改革所帶來的制度成果，在鄉村治理現代化過程中更有效規範村級權力運作，不斷完善鄉村監督體系，加強鄉村黨風廉政建設，為新時代鄉村振興戰略提供堅強的制度保障。

二、監察體制改革健全完善了村幹部監督體制機制

村幹部③是差別于國家公務員的一個特殊群體。一方面，他們處于國家行政幹部體制之外，不在編、不脫産；另一方面，他們亦官亦民，是黨和政府聯系村民群衆的橋梁和紐帶，是鄉村治理不可或缺的重要主體，是黨在農村地區執政的最基本、最重要依靠力量。［6］（P14）一般來說，村幹部主要包括村黨支部（黨總支）委員、副書記、書記，村民委員會委員、副主任、主任等，而村會計、出納、文書、婦女主任乃至村集體經濟組織、村務監督組織和其他村級經濟社會組織的負責人等在一定情況下也會被納入村幹部的範疇。村幹部這一群體的涵攝範圍很廣，其亦官亦民的特征往往使其具有身份上的複合性。有學者認為村幹部具有“國家代理人”與“村民當家人”的雙重身份；［7］（P39）也有學者認為村幹部具有作為村“官”的“國家從業人員”和作為村“代理人”的“非國家從業人員”的雙重身份。［8］（P110）同時，多數村幹部還具有農村基層黨員或黨員幹部的身份。概括起來，村幹部這一群體至少具有村民代理人、政府代理人和黨的基層幹部其中的兩重或三重身份，需要受到國家法律與黨内法規的雙重限制。厘清村幹部在國家法律體系和黨内法規體系中的角色定位，是對村幹部“微腐敗”行為進行有效治理的前提。

（一）監察體制改革前村幹部監督機制存在制度性空白

國家監察體制改革前，黨和國家的反腐敗職能由行政監察機關、檢察機關以及黨的紀律檢查機關分别行使，而村幹部這一群體由于其身份上的特殊性，無法在分頭治理的反腐體制下被完全覆寫，長期遊走于黨和國家監督體系中的灰色地帶。缺乏嚴密和有效的制度化監督機制，是造成基層農村“微腐敗”現象易發多發的重要原因之一。

首先，在大陸行政監察體系中，村幹部這一群體不屬于行政監察機關的監督對象。《中華人民共和國行政監察法》（以下簡稱《行政監察法》）規定的監察對象範圍包括國家行政機關及其公務員，以及國家行政機關任命的其他人員兩大類。④其中公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家财政負擔工資福利的從業人員，⑤其實施範圍包括各級黨的機關、人大常委會機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關以及各民主黨派和工商聯機關等，⑥村幹部不在此範圍之内。而“國家行政機關任命的其他人員”則是指企業、事業機關、社會團體中由國家行政機關以委任、派遣等形式任命的人員，⑦村幹部顯然也不在此列。根據上述規定，村幹部不屬于行政監察機關的監督對象。

其次，在刑事法律體系中，村幹部在特定條件下可以成為檢察機關的監督對象。國家監察體制改革前，人民檢察院擁有對A錢賄賂犯罪、國家從業人員的渎職犯罪、國家機關從業人員利用職權實施的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪等案件的偵查權。⑧從上述三類犯罪的構成要件來分析，村幹部是否可以成為犯罪主體需要進行具體分析。一方面，根據《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）的規定，A錢罪、受賄罪的犯罪主體是國家從業人員，是以村幹部能否被視為國家從業人員是檢察機關能否對其進行監督的關鍵。根據《刑法》第九十三條的規定，國家從業人員的範圍被限定在國家機關中從事公務的人員；國有公司、企業、事業機關、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業機關委派到非國有公司、企業、事業機關、社會團體從事公務的人員等幾類人員，并同時設定了兜底條款，即其他依照法律從事公務的人員，以國家從業人員論。根據上述規定，一方面，村幹部可以通過“其他依照法律從事公務的人員”這一方式被解釋為國家從業人員；另一方面，根據2000年全國人大常委會的立法解釋，村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事特定行政管理工作時，⑨屬于刑法第九十三條規定的“其他依照法律從事公務的人員”。該立法解釋明确了村民委員會等村基層組織人員在從事前款規定的公務時可以成為A錢罪、挪用公款罪和受賄罪的犯罪主體。是以，在大陸刑事法律體系中，村幹部隻有在特定條件下即“協助人民政府從事特定行政管理工作時”才可以成為檢察機關的監督對象。

最後，在黨的紀律檢查體系中，村幹部能否成為黨的紀律檢查機關的監督對象取決于他們是否具有黨員身份。《中國共産黨農村基層組織工作條例》出台前，許多村幹部包括村委會主任等重要崗位的村民自治組織及村集體經濟組織的主要上司由非黨員擔任，無法受到黨紀黨規的監督和限制。特别是對于一些非黨員村幹部的“違規”行為和工作作風等方面的問題，往往會出現“法辦夠不上，黨紀管不着”的局面。村委會作為基層群衆性自治組織，鄉鎮黨委無權也無法對其職務直接進行任免，一些村幹部進而能夠利用其非黨員身份，遊走在黨和政府監督體系中的灰色地帶。

結合以上分析可以看出，國家監察體制改革前特别是改革開放至黨的十八大前，由于村幹部尤其是非黨員村幹部群體身份的特殊性，長期遊走在國家監察體系和黨的紀律檢查體系乃至國家法律體系中的灰色地帶，在一定程度上增加了對其腐敗的治理難度。同時，腐敗的低成本造成村幹部腐敗行為具有一定的多發性。所謂“低成本”主要包括政治風險相對較低、心理壓力相對較小、懲罰力度相對較輕等方面。同時，“微腐敗”在一定情況下又是一種低風險、高回報的行為，加之法律法規不夠完善、農村基層監督體系缺位等因素，村幹部“微腐敗”現象多發頻發，成為鄉村治理中一個必須高度重視并需要迫切解決的主要問題。

（二）監察體制改革後村幹部被納入監察機關監督對象和監察職責範疇

《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）的立法目的被集中概括為“為了深化國家監察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實作國家監察全面覆寫，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現代化”。⑩其中，第十五條第五項明确将“基層群衆性自治組織中從事管理的人員”納入監察和管轄範圍。《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）頒布後，又進一步明确了“基層群衆性自治組織中從事管理的人員”的具體範圍。⑪根據上述法律規定，村幹部這一群體成為《監察法》的監督對象具有了合法性，確定了紀檢監察機關查處其職務違法、職務犯罪活動時有了明确的法律依據。

在監察職責方面，《監察法》賦予監察機關履行監督、調查、處置三項職責，相較于《行政監察法》的相關規定⑫，監察機關的監督内容更加豐富，監督職責更加明确，在監督對象全覆寫的基礎上，進一步豐富了監督方式、拓展了監督途徑、改進了監督機制，進而有效提升了監督效能。在監察機關的各項職責中，監督職責是監察機關所獨有的，如“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查”⑬，其作為《監察法》賦予監察機關第一位的職責，充分展現了監察工作的政治性、基礎性和廣泛性特征。而監察調查是指對公職人員職務違法和職務犯罪進行的調查，共涉及6大類91項具體罪名，⑭遠遠超過監察體制改革前檢察機關的職務犯罪偵查範圍。監察機關的處置職責則是對監督、調查結果的回報回應以及确認前兩項職責得以實效化的保障，［9］（P174）包括對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的上司人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，将調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監察對象所在機關提出監察建議等四種類型。可見，監察體制改革在廣度和深度上，以橫向到邊、縱向到底的監督視角将村幹部完全納入監察機關的監督對象和監察職責範圍，并通過綜合運用監督、調查、處置三項職能，確定村幹部公權力的行使過程受到全面的、規範的、有效的監督和制約。

（三）黨内法規織密村級權力運作制度規範的“第一道防線”

2018年12月28日，中共中央印發了《中國共産黨農村基層組織工作條例》，明确規定“黨的農村基層組織應當加強對各類組織的統一上司”“村黨組織書記應當通過法定程式擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村‘兩委’班子成員應當交叉任職”。⑮上述規定明确了鄉村治理中村級兩委“一肩挑”的制度安排，是新時代推進農村基層組織建設的一項制度創新。這一規定同時也意味着村幹部将會普遍擁有黨員身份，是以，充分發揮黨内法規的規範作用和引領作用，以加強基層黨組織建設推動鄉村振興，是新時代鄉村治理體系和治理能力現代化過程中重要的制度保障。

在村幹部“微腐敗”行為中，違反黨紀與職務犯罪等違法行為普遍聯系在一起。在承接國家資源、管理集體資源、治理村莊事務、實施村民自治過程中，村幹部違反黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群衆紀律、工作紀律和生活紀律的同時，除個别情節較輕的以外，普遍具有違法行為。在中紀委網站通報的“群衆身邊腐敗和不正之風問題”案例統計中，涉案村幹部處理結果中移交司法機關追究刑事責任的比例始終居高不下，這既表明對涉案村幹部的懲治高度依賴國家法律體系，又表明一些黨組織對黨内法規的運用有所不足，沒能充分發揮黨的紀律懲前毖後、治病救人的作用。為此，築牢村幹部拒腐防變的第一道防線，更要充分發揮黨内政治監督、組織監督、思想監督的作用。一方面，從黨内教育、管理、監督和服務入手，提高農村基層廣大黨員幹部素質，使其堅定理想信念、增強黨性，特别是要從苗頭性、傾向性問題抓起，及時咬耳扯袖、紅臉出汗，防止病變。這也是黨風廉政建設和反腐敗鬥争中防微杜漸、關口前移，做好做實幹部日常監督的基本要求。在這個意義上，黨内法規在黨的紀律要求和紀律限制方面發揮着極為關鍵的作用，是防止村幹部“微腐敗”行為進一步演變的第一道防線。另一方面，黨内監督是貫通協調各類監督的總抓手，黨委監督主體責任和紀委監督專責的真正落實才能形成有效的監督合力。在規範村級小微權力運作的監督過程中，黨内廉政建設是最重要的制度防線。一般來說，基層“微腐敗”，黨員幹部違紀違法隻是表象，根子問題出在基層政治生态上。是以，隻有把全面從嚴治黨向基層延伸、向基層深化，才能為更加完善的權力運作監督機制提供良好的政治保障，農村基層的政治生态才能更加清明。

三、監察體制改革後村幹部“微腐敗”行為治理成效

本文選取中央紀委國家監委網站“監督舉報”欄目中“群衆身邊腐敗和不正之風問題”專欄中通報的農村典型案例進行實證研究，時間範圍自2015年5月至2023年2月，選取的樣本具有真實性、全面性和代表性。通過對上述案例進行統計歸納和總結分析，有助于我們更加準确地把握近年來農村基層“微腐敗”現象的主要特征，分析監察體制改革前後村幹部“微腐敗”行為的治理成效。

（一）村幹部“微腐敗”行為的主要特征

通過對上述案例的分析和總結歸納，村幹部“微腐敗”行為具有以下明顯特征：首先，村級兩委“一把手”違法犯罪比重高。在基層農村，權力主要集中在村支書和村主任手中，兩者對村中事務往往擁有最終決策權，很容易成為“微腐敗”行為的發生主體。在上述案例中，村支書單獨作案的比例最高，占比接近五成；村主任單獨作案的占比接近兩成。同時，村會計和報賬員掌握着村裡的财政權且缺乏相應的監督，也是“微腐敗”的高發人群。

其次，腐敗發生領域較為集中，地域特點明顯。在上述案例中，村幹部腐敗主要集中在征地拆遷、工程建設、扶貧資金、惠農資金、低保、養老金等領域。其中，在廣東、浙江、江蘇等經濟較發達省份，村幹部腐敗行為主要集中在征地拆遷、工程建設領域，且貪腐金額巨大，由此産生了很多“身價千萬村幹部”；而在甘肅、新疆、西藏等經濟欠發達地區，村幹部腐敗行為主要集中在國家投入的扶貧資金，如低保金、養老金、耕地補貼、退耕還林補償金，以及種子、化肥、牛羊等扶貧物資領域，貪腐金額相對較小。

早期，村幹部“微腐敗”行為主要以吃拿卡要、收受紅包等顯性方式為主。黨的十八大以來，随着大陸新農村建設、精準扶貧、鄉村振興戰略的深入開展，村幹部所接觸和掌握的各類資源和權力顯著增加，其腐敗行為有了更大的空間和土壤，也是以呈現出形式更加多樣、手段更為隐蔽的特征。同時，資源和權力的密集性導緻村幹部合謀等群體性腐敗現象大量增加，嚴重破壞了基層農村的政治生态和發展環境。

最後，村幹部貪腐的潛在危害巨大。村幹部作為村級管理者，其權力範圍特定，所能調動和掌握的資源相對有限。在上述案例統計中，貪腐金額在3萬元以下的占比50.90%，3萬元至20萬元的占比41.82%，20萬元至300萬元的占比5.50%，300萬元以上的占比1.78%。總體來看，村幹部貪腐金額在20萬元以下的占比高達92.72%，這說明受限于權力和資源條件，村幹部涉案金額普遍不高，但并不能由此而忽視其危害性。一是此類案件往往直接侵害群衆利益。在農村經濟尚不發達的條件下，即便是小額資金對農民生活也有較大影響；二是村幹部的貪腐案件嚴重破壞了黨和國家惠民利民政策在農村的實施，惡化了村幹部群體在群衆心中的形象；三是貪腐行為直接損害村集體利益和村民個體利益，很容易引發聯名舉報、集體上訪甚至越級上訪的事件，造成黨和政府的公信力降低，嚴重影響農村社會穩定。

（二）監察體制改革前後村幹部“微腐敗”行為治理成效

為友善研究，本文将上述案例發生時間劃分為三個階段，第一階段為2015年5月至2018年3月，此階段反映《監察法》實施前村幹部“微腐敗”行為的治理情況；第二階段自2018年4月至2018年12月，此階段屬于《監察法》實施的初始階段，反映出監察體制改革初期對村幹部“微腐敗”行為的治理實效；第三階段為2019年1月至2023年2月，此階段是《監察法》穩定實施時期，反映出監察體制改革後對村幹部“微腐敗”行為進行常态化治理取得的實際成效。

從查處案例的數量來看，第一階段為3 256例，第二階段為538例，第三階段為426例；從年均數量來看，第一階段為542例，第二階段為717例，第三階段則明顯下降，為106例。如果以第一階段年均案例數量作為基準，第二階段年均數量不降反增，反映出這一階段由于《監察法》正式實施，各地處于嚴格執法的“去存量”階段，各級紀委監委積極主動自查、倒查，案例數量出現上升趨勢，彰顯出黨和國家大力整頓“微腐敗”行為的信心和決心；第三階段年均案例數量呈現出斷崖式下跌的趨勢，相比第一階段和第二階段分别下降80.5%和85.3%，足以表明《監察法》的實施對村幹部“微腐敗”行為的治理成效非常顯著，初步形成了“不敢腐”的震懾作用。

需要重視的是，2016年10月中國共産黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過的《中國共産黨黨内監督條例》，明确了以監督執紀“四種形态”⑯作為黨内監督的重要原則。監督執紀“四種形态”環環相扣、層層把關，展現了嚴管與厚愛的有機統一。以此為标準分析三個階段中對涉案村幹部處理結果的比例，可以發現村幹部“微腐敗”行為的惡性程度和違法比例是比較高的，同時也在一定程度上反映出黨中央對農村基層中損害群衆利益、違法亂紀行為的“零容忍”态度。由于上述通報案例主要顯示第二、三、四種形态以上的處理結果，是以統計結果中隻統計這三種形态的相關比例。

第一階段對涉案村幹部的處理結果中，第二種形态占比39.14%，第三種形态占比22.90%，第四種形态占比37.69%；第二階段對涉案村幹部的處理結果中，第二種形态占比53.89%，第三種形态占比21.42%，第四種形态占比24.69%；第三階段對涉案村幹部的處理結果中，第二種形态占比39.13%，第三種形态占比21.73%，第四種形态占比39.14%。從橫向比較來看，第二種形态占比始終位列第一，其次是第四種形态，第三種形态占比最少。從比例上來看，第四種形态占比始終較高，與黨中央“嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數”的期望有一定差距，顯示目前“微腐敗”行為的惡性程度依然比較嚴重，涉嫌嚴重違紀違法的比重很高。

同時，監察體制改革後國家監察資源得到有效整合，重要領域的專項監察活動也取得了突出成效。2021年2月19日，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過《關于持續防範和整治“村霸”問題的意見》。會議指出，要總結吸收黨的十八大以來掃黑除惡專項鬥争整治“村霸”等突出問題的成功經驗和有效做法，堅持打建并舉、标本兼治，嚴格落實各級黨委特别是縣鄉黨委全面從嚴治黨的主體責任，從組織上推動形成防範和整治“村霸”問題的長效機制，為全面推進鄉村振興創造安全穩定的社會環境。上述案例中，第一階段通報的“涉黑涉惡腐敗和‘保護傘’問題”的典型案例僅有7例，第二階段達到了48例，第三階段則有60例。這反映出《監察法》實施以來“村霸”問題的治理取得了突破性進展。取得如此成果的原因，一方面在于《監察法》的實施為處理“村霸”問題提供了明确的法律依據；另一方面在于黨和國家對基層農村社會環境問題的高度重視，使得“村霸”問題得到了集中、快速、準确的處理。

四、新時代村幹部“微腐敗”行為治理：路徑與思考

堅持全面依法治國與全面從嚴治黨的辯證統一是黨的十八大以來黨中央推進國家治理體系和治理能力現代化的重大成就和基本經驗。在這一時代背景下，為了堅持和加強黨對農村工作的全面上司，提高新時代黨全面上司農村工作的能力和水準，黨中央更加重視并不斷加強對農村黨的建設的上司，推動全面從嚴治黨向基層延伸。《中國共産黨農村工作條例》的出台，為深入實施鄉村振興戰略，提高新時代黨全面上司農村工作的能力和水準提供了基本遵循，結合《監察法》的實施，對于進一步建立健全農村權力運作監督制度，推進鄉村治理體系和治理能力現代化建設，鞏固黨在農村的執政基礎具有重大意義。

鄉村治理是社會治理的基礎和關鍵，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出，要“加大基層小微權力腐敗懲治力度······建立健全小微權力監督制度，形成群衆監督、村務監督委員會監督、上級部門監督和會計核算監督、審計監督等全程實時、多方聯網的監督體系。織密農村基層權力運作‘廉政防護網’，大力開展農村基層微腐敗整治”。黨的二十大報告強調将“堅持大抓基層的鮮明導向，抓黨建促鄉村振興”作為新時代深入推進黨的建設新的偉大工程的重要内容。加強基層黨建，堅持黨建引領，加強黨對農村工作的全面上司，是新時代村幹部“微腐敗”行為治理的根本堅持。

黨和國家紀檢監察體制的改革，在鄉村治理層面，首先，有效完善了鄉村監督體系，以政治引領整合不同類型的監督形式，在鄉村治理效能提升、規範權力運作等方面發揮了重要作用。國家監察機關是政治機關，不是單純的辦案機關，這就決定了監察機關的監察職能既有預防、懲戒的功能，也有督促、改進的内涵，如對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權以及廉潔情況、道德操守情況進行監督檢查等。同時，紀檢監察機關合署辦公，展現了黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的集中統一上司，對于進一步完善鄉村監督體系，規範權力運作具有決定性意義。其次，以法律的形式将村幹部群體納入監督對象範圍，實作監督對象、處置形态、處分情形、處分規則的全覆寫，進一步增強了監督的有效性。最後，強化了縣、鄉鎮兩級黨委的主體責任。通過強化政治監督，推動主體責任、監督責任和監管責任貫通協同，聚焦鄉村振興重點領域關鍵環節找準監督發力點，緊盯“關鍵少數”以及基層幹部隊伍，以更加科學、精準、有效的監督，為全面推進鄉村振興提供堅強保障。

（一）發揮紀檢監察機關政治化動員機制優勢，形成監督合力

經過多年的制度建設，鄉鎮擁有比較完備的監督體系，包括負責業務監督的職能部門，以及作為專門監督機關的紀檢監察、審計等部門。［10］（P81）目前，鄉村治理中的監督主體包括以縣級派駐、巡察組和鄉鎮紀委為主的黨内監督力量，以縣級督查、審計和各行業主管部門為主的行政監督力量，以縣級監察委員會向鄉鎮派出的監察員辦公室等監察力量，以村務監督委員會為主的村級民主監督力量等。［11］從監督主體的角度看，作為監督工作的“最後一公裡”，條塊分割、多頭管理的監督體系雖然在日常性監督工作中能夠發揮一定的作用，但同時也存在着監督力量分散、資訊溝通不暢、線索交流不足等方面的問題。例如，從農村信訪舉報資料可以看出，農村很多腐敗問題都與村集體“三資”有關，雖然鄉鎮相關涉農部門都有業務監督的職責，但往往力量比較分散，職責界定不清晰，導緻村集體“三資”管理存在痼疾，日常性監督難以取得更好的效果。針對這類問題，需要開展專項督察工作，并通過政治化動員機制去協調和整合監督資源。在反腐敗的高壓态勢下，黨風廉政建設是基層黨委工作的重中之重，紀檢監察機關也容易将專項督察工作轉化為黨委的中心工作，通過政治化動員，協調和整合分散的監督資源，開展集中整治行動，重建立構一種制度化的監督秩序。［10］（P86）

二十屆中央紀委二次全會上強調，黨委（黨組）要發揮主導作用，統籌推進各類監督力量整合、程式契合、工作融合。堅持黨對紀檢監察工作的集中統一上司是整合運用監督力量，破解農村基層監督工作難點、堵點的首要前提。紀檢監察機關作為黨内監督和國家監察專責機關，在黨和國家監督體系中處于主幹位置，監察體制改革後，紀檢監察機關回歸了主責主業，使監督網絡覆寫鄉村治理的全過程，監督方式也從結果監督走向全程監督，并通過整理問題線索，從中有效地發現各種制度執行偏差問題，然後利用監督執紀“四種形态”督促整改，促使制度執行主體嚴格按照制度規範行使權力。［10］（P86-87）

在基層紀檢監察工作中，特别要重視因地制宜，可以結合本地區的特點積極探索，出台地方配套檔案和細化規則。如重慶市紀委監委創新工作思路，堅持問題導向，實行包括問題清單、制度清單和工作清單的“三張清單”制度，推進紀法貫通、法法銜接。［12］浙江打造基層公權力大資料監督應用平台，通過資料抓取、碰撞比對等，精準識别基層公權力運作中的廉政風險，着眼于提升基層監督質效。［13］北京市通州區以深化紀檢監察體制改革為契機，在實踐中逐漸形成區級管片、街鎮鄉管面、村居管點的監督架構，探索建構“區—街鎮鄉—村居”三級關聯監督體系，着力解決基層監督難問題。通過出台檔案，完善片區協作機制，強化人員力量統籌、專項監督統籌、重點案件統籌、疑難問題統籌，變單兵作戰為集中會戰。［14］各地的實踐探索和典型經驗為不斷加強和改善鄉村治理、規範村級權力運作提供了許多有益思路。

（二）紀法銜接、法法銜接，發揮黨紀國法協同推進的共治效應

國家監察體制改革後，黨的紀律檢查工作與國家監察工作的聯系更加緊密，意味着黨和國家在監察公職人員和治理腐敗的問題上，已經從簡單的紀在法前、紀嚴于法和紀法分開理念，轉向更深層次的紀法銜接模式。［15］首先是立法理念上的銜接，《紀律處分條例》明确了黨的紀律處分工作應當堅持“懲前毖後、治病救人”原則；《監察法》則明确了國家監察工作應當堅持“懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”原則，表明紀檢工作與監察工作的立法理念均更加重視增添預防性措施，實作監督關口前移；其次是随着鄉村治理中“行政下鄉”“服務下鄉”“監督下鄉”的治理能力建設不斷強化，農村基層監督過程中，不僅涉及條條監督與塊塊監督的統籌與協調，還涉及與村民自治過程中村務監督和其他各類監督的銜接與協調。是以，一方面，在紀檢監督主責中，要着力推動紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視巡察監督的統籌銜接與貫通融合。統籌用好黨風政風監督、信訪舉報、案件監督管理、監督檢查、審查調查等部門和派駐派出機構、巡視巡察機構資訊，加強統計分析、分類彙總，通過工作聯席會、情況通報等形式，及時掌握面上情況和工作要求，增強監督的針對性和有效性。［16］另一方面，在制度設計中還要進行更加具體的細化銜接，特别是紀法銜接、法法銜接方面的規則安排，認真處理好《監察法》與其他法律規範、黨紀監督與國法監察之間的關系。盡管國家監察體制改革後村幹部群體被依法納入監察對象範圍，使紀檢監察機關查處其職務違法、職務犯罪活動有了明确的法律遵循，但監察實踐中，由于村幹部身份上的複合性，準确把握、精準識别監察對象仍是農村基層監察工作中需要特别重視的一個問題，也是監察監督工作的特殊性所在。判斷一個履行公職的人員是不是監察對象，關鍵看他是不是行使公權力、履行公務，而不是看他是否有公職。例如，某村民臨時聘任到村委會協助鄉政府從事救濟物資發放工作，其雖然不是村委委員，但在該村委會工作期間，就屬于《監察法實施條例》規定的協助人民政府從事行政管理工作的人員範圍，可以被認定為監察對象。但在完成了上述協助工作後，則不再屬于監察對象。［17］在基層農村監察工作中，村幹部身份上的亦官亦民特征以及行為上的公私界限、情法界限未必十厘清晰，這就尤其需要重視制度細節方面的精準設計，做好《監察法》《監察法實施條例》與《刑法》《刑事訴訟法》等法律法規的銜接與協調，及時出台相關司法解釋。同時，還要做好與《中國共産黨紀律處分條例》等黨内法規的銜接協調，充分發揮黨紀國法在鄉村治理規範權力運作中的共治效應。

（三）關口前移，更好運用監督執紀“四種形态”

監督執紀“四種形态”是全面從嚴治黨的重大實踐和理論創新，展現了嚴管與厚愛的有機統一。紀檢監察機關首先是政治機關，而不是單純的辦案機關。《監察法》突出将監察機關的首要職責明确為“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查”，充分展現了監察工作必須具有高度的政治責任擔當。是以，在村幹部腐敗治理中，要有效運用監督執紀“四種形态”，強化日常監督，實作關口前移，抓早抓小、防微杜漸，以祛微疾、治未病的監督思路看好管住小微權力。統計資料顯示，2015年至黨的十九大召開，全國紀檢監察機關共處理204.8萬人次，“四種形态”分别占比46.7%、39.9%、7.6%和5.8%。⑰黨的十九大以來，全國紀檢監察機關處理933.6萬人次，“四種形态”分别占比67.2%、25.5%、3.8%和3.5%。⑱從上述比例可以反映出紀檢監察工作充分運用監督執紀“四種形态”，将紀律挺在法律前面，統籌運用黨性教育、政策感召、紀法威懾，做到紀法情理融合，教育挽救了一批幹部，監督執紀執法由“懲治極少數”向“管住大多數”拓展，完善一體推進不敢腐、不能腐、不想腐制度機制，提升标本兼治綜合效應。

而從前文統計資料來看，村幹部“微腐敗”行為的處理結果中第四種形态的占比依然較高，在一定程度上說明當紀檢監察機關介入時，村幹部的違紀違法行為已經發展到比較嚴重的程度，反映出抓早抓小、防微杜漸的監督理念在基層農村的落實上依然有一定差距。為此，更要突出強調紀嚴于法、紀在法前，把紀律和規矩挺在前面這一全面從嚴治黨的政治性、時代性要求。

（四）加強小微權力監督管理，積極探索推廣村級權力清單制度

權力清單是大陸政治體制改革特别是行政體制改革中的一項創新性制度安排。從形式上看，權力清單就是将政府行政主體的行政職權及其法律依據以列舉的方式細化為政府部門的組織行為規範和公職人員的崗位行為要求并公開于衆的一種行政制度規範。權力清單制度的根本目的在于通過制度化的手段壓縮行政權力的自由裁量限度和行政主體執法用權的彈性空間，以確定行政權力隻能在法律賦予的職責和權限内運作。［18］（P67）

村級小微權力清單制是規範村級權力運作、加強鄉村黨風廉政建設的一種比較有效的制度方式，最早由浙江省甯海縣首創推行，清單全面收集彙總村級組織、村幹部權力事項，消化清理歸納總結，把涉農政策制度梳理形成《甯海縣村級權力清單36條》，涵蓋了19項公共權力事項和17項便民服務事項，基本實作村級權力全覆寫。［19］廣東省汕頭市緻力于“為村組織賦能、讓村（居）民受惠”，積極探索推行村級小微權力清單、負面清單、村級事務清單、公共服務事項清單、村務公開清單，有效規範了村級權力運作。［20］（P61）2021年，農業農村部、國家鄉村振興局印發了《關于在鄉村治理中推廣運用清單制有關工作的通知》。近年來，各地結合實際，從規範權責事項、減輕基層負擔、提升公共服務水準、保障農民權益、提高鄉村治理效率、密切黨群關系等方面積極探索清單制的推廣應用，對加強和改進鄉村治理、促進農村和諧穩定産生了積極作用。同時也有助于限制村幹部的權力恣意行使，保障農民各項權益。

（五）深化标本兼治，一體推進“三不腐”體制機制建設

新時代，随着大陸鄉村振興戰略的深入實施，農村基層村幹部的群體素質也得到了明顯的提升，年齡結構進一步合理化，角色認同感不斷增強。黨中央把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，曆史性地解決了絕對貧困問題。戰鬥在一線的村幹部受到了黨和政府前所未有的重視，得到了全社會的高度關注和認同，這從根本上提高了村幹部的政治待遇和社會地位，其經濟待遇也得到了顯著提高。［21］（P51）與此同時，伴随着新時代鄉村振興戰略的實施和各種資源下鄉，對村幹部綜合素質和能力要求越來越高，對其政治素養、經濟眼光、管理能力和公共服務能力等方面都提出了更高的要求。為此，從深化鄉村治理、提升村民自治水準，規範村級小微權力運作的角度，一體推進村幹部“三不腐”體制機制建設，是夯實新時代鄉村振興戰略制度體系建設的重要内容。

一是堅持依法嚴懲不放松，建構“不敢腐”的環境基礎。十九屆中央紀委三次全會強調，不敢腐、不能腐、不想腐是一個有機整體，不是三個階段的劃分，也不是三個環節的割裂。這揭示了不敢腐、不能腐、不想腐這三者的邏輯關系，蘊含着深刻的哲學思考。目前，農村基層監督在國家監督體系中依然屬于相對薄弱環節，“上級監督太遠、同級監督太軟、群衆監督太弱”，村幹部用權随意性、失範性問題，家長化作風，一言堂，一刀切等問題依然存在。是以，要堅持嚴的主基調不放松，深入開展基層“微腐敗”及涉農領域職務違法犯罪專項治理工作，緊盯村集體“三資”管理、征地拆遷、惠農補貼等領域深挖徹查，以鐵腕反腐規範限制公權力運作，以正風肅紀保障民生改善，依然是農村基層反腐敗工作的核心工作與重點環節。二是不斷織密紮緊小微權力運作監督網，與完善基層治理體系和提升基層治理能力一起謀劃、一起推進，建構“不能腐”的制度基礎。除各種集中專項整治以外，更要從村民身邊的“芝麻事”入手，梳理細化小微權力運作監督清單，明确責任主體、監督主體和政策依據，發揮村民民主監督與部門機關業務監督、紀委監委專責監督的各自優勢，更好地凝聚監督合力。紀檢監察機關要特别重視用好紀檢監察建議書，推動農村基層組織不斷完善制度、整改問題。三是加強黨性教育，築牢思想防線，建構“不想腐”的自律基礎。通過全面從嚴治黨向基層延伸、向基層深化，“把黨的政治建設擺在首位”“以提升組織力為重點，突出政治功能”，充分發揮基層黨組織戰鬥堡壘作用和黨員先鋒模範作用，解決好世界觀、人生觀、價值觀這個“總開關”問題，樹立公正用權、依法用權、為民用權、廉潔用權的思想主旨，從根本上進一步激發村幹部幹事創業的積極性和主動性。

原标題：監察體制改革背景下村幹部“微腐敗”行為治理：成效與路徑

基金資助：教育部重大攻關課題“提高一體化推進‘三不腐’能力和水準研究”（22JZD022）； 廣西師範大學黨内法規研究中心重點項目（GXDN23Z01）；

作者：王建芹 張欽 中國政法大學黨規研究中心

來源：《治理現代化研究》期刊

文章根據平台發文規則進行了删減