黨的二十屆三中全會《決定》提出，要“健全政府投資有效帶動社會投資體制機制”。近年來，由于項目品質不高、資金配套弱化、民間參與度降低等原因，政府投資對社會投資的帶動效應明顯下降。為讓有限的政府财力發揮更大的效力，應提升政府項目謀劃能力，促進财政與貨币政策協同配合，發揮政府各類資金的整體合力，鼓勵民間資本參與政府投資項目，形成政府投資更大程度的帶動效應。
7月21日，廣東省廣州國際金融城，建成的高樓栉次鱗比，在建的工地如火如荼。圖/中經視覺 呂華當 攝
政府投資比重上升但帶動效應下降
政府投資在全部投資中占比上升。将國家預算内投資和新增地方債發行額合并計算政府投資規模，其占全社會投資的比例由2015年的6.3%提高到2019年的10%，再提高到2022年的15%，2015-2022年，年均上升1.25個百分點。基礎設施、社會事業和公共管理是政府主要投資領域，2012年，上述領域投資合計占固定資産投資的22.1%，2016年比例提高到29.3%，之後基本保持在28－29%的高水準，2023年為29%。
政府投資帶動效應呈下降趨勢。已有對大陸财政乘數的估計研究表明，不論短期還是長期，政府投資對産出的促進效應明顯下滑，而且在經濟衰退時期下降速度更快。我們使用中央預算内投資、地方專項債和國債資料進行測算，結果表明政府投資乘數也呈下降趨勢，特别是疫情前後這段時間，2019年政府投資乘數為6.45，2022年、2023年政府投資乘數分别下降為1.98和1.65。
政府投資帶動效應下降受到多種因素制約
投資項目品質難以保證。一是經過近30年高速發展，大陸基礎設施和公共服務供給能力實作了短缺匮乏到豐富充裕的巨大轉變，滿足城市和産業發展需要的重大工程許多已經建成，帶有緊迫性的、作用顯著的公共投資項目減少，政府投資的邊際效用下滑。二是部分項目規劃及前期論證不足，為适應宏觀調控的緊迫需要，部分項目不得不采取“臨時拼湊”的方式應付申報問題，導緻推進過程中反複出現規劃選址變更、設計方案調整、項目主體變化等情況，造成工程推進的延緩，也造成資金使用進度遲緩和閑置問題。
地方政府配套能力不足。與1998年亞洲金融危機和2008年國際金融危機時有所不同，目前，大陸地方政府對中央政府穩增長、擴内需政策的響應能力減弱，從“要政策”主動發展轉向“要資金”被動發展，且償債高峰下地方财力不得不更多用于應付債務償還。目前，地方政府再融資債券所占比重已接近90%，新增融資額明顯減少。一些地方政府連事權範圍内的資金都難以保障，為國家重大項目配套往往隻能采取虛假方式應對，即中央給多少錢就幹多少事，中央政府資金實際拉動地方資金的能力減弱。
金融機構對政府項目支援弱化。以往實施積極财政政策都少不了貨币政策的有力支援，除了中央和地方資金外，有很大一部分是通過銀行信貸方式獲得的。近年來，由于地方政府債務風險積累擴散，金融機構對政信類融資越來越持謹慎的态度，針對融資平台的貸款明顯收縮。對于政府項目來講，如果有融資平台參與，通過銀行等金融機構貸款，并以預期财政收入作為償債來源的融資，就存在增加隐性債務嫌疑，并為政策所禁止，是以，金融機構參與專項債等政府項目受到嚴格限制，空間明顯縮小。
民間資本參與程度有所降低。在目前資源和資金供給充足的情況下，政府投資對民間資本的擠出效應主要不在于政府占用的資金多導緻金融市場的利率上升和民間融資成本上升，更多展現在政府及其平台公司依靠行政幹預，排斥民間資本的參與，一些本該由市場幹的項目，變成政府主體來幹。例如，政府的重大工程基本由央國企承接，民間資本很難參與其中；大量有收益的公共項目采取專項債方式融資，是對PPP的擠出，這都導緻政府資金并沒有形成對民間投資的帶動。
增強政府投資的帶動作用應多措并舉
提升政府項目謀劃能力。一是加強規劃引領。督導地方做好政府投資項目三年儲備庫，做實政府投資年度計劃，按照項目屬性和項目類别做好分類管理，實作與各類政策性資金支援方向的比對。二是完善要素保障。推動政府投資規劃與國土空間規劃、城鎮規劃有效銜接，推動自規、環境、能源等多部門協同配合，統籌開展項目前期工作，提升投資項目要素綜合保障能力。三是創新項目成本收益平衡方式。促進項目收益平衡模式從一次性收益平衡轉向持續的營運收益平衡，從單純開發建設模式向全生命周期發展模式轉變。
促進财政與貨币政策協同配合。一是進一步加強财政與貨币政策的配合，形成對政府投資的托舉作用。綜合運用多種貨币政策工具，增加銀行信貸對政府項目的配套能力。增加政策性開發性金融工具額度，用于補充重大項目資本金，或為有一定收益的地方債和國債項目資本金搭橋。二是引導銀行機構以項目貸款等方式支援符合标準的政府項目建設，鼓勵保險機構為符合标準的政府項目提供融資支援，允許項目機關發行公司信用類債券，支援符合标準的國債項目建設。中央銀行應設立專項支援工具、專項再貸款等，引導商業銀行加大資金投放力度，支援重大工程建設和裝置更新。
形成政府各類資金的整體合力。加強各類政府投資的統籌銜接和錯位安排。一是增強政府資金支援國家重大戰略的能力。超長期國債發行與中央預算内投資支援國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，改善市場預期，促進經濟持續回升向好。二是擴大政府資金用作項目資本金規模。進一步合理擴大專項債券投向領域和用作項目資本金範圍，擴大專項債的引領和帶動作用。三是優化政府資金的投向領域和方式。中央預算内資金、财政專項資金和國債資金可通過支援大規模裝置更新改造，以及新型基礎設施投資的方式，更好發揮撬動作用。
鼓勵民間資本參與政府投資項目。一是支援民間投資與國有資本聯合，通過合資共設、增資擴股等方式，共同參與重大項目投資。二是鼓勵民營企業參與重大項目設計、施工、原材料、設施裝置供應等，在招投标中一視同仁。發揮民間資本在開發建設、市場營運、資源整合、産業發展等方面的綜合優勢，為政府項目提供規劃、設計、融資、投資、營運、維護的一攬子解決方案。三是加快完善公用事業價格形成機制，在準确核定成本基礎上，科學确定民間資本的投資回報率，合理制定價格水準，促進企業獲得合理收益、消費者實作合理負擔。（中國宏觀經濟研究院投資研究所研究員 任榮榮 劉立峰）