馬九傑:深化金融體制改革與強化政策協同，促進城鄉融合發展

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）中雖然沒有專門對農村金融進行論述，但提到了“統籌推進财稅、金融等重點領域改革，增強宏觀政策取向一緻性”的相關表述，并指出要“完善城鄉融合發展體制機制”，必須“統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興”。概括來看，深化金融體制改革的主要任務就是平衡促進金融發展和防範金融風險的關系，實作金融穩定與健康發展。宏觀政策取向一緻性就是要促進包括貨币政策在内的各類經濟政策和非經濟性政策的協同發力，推動國家重大戰略的實施。實作城鄉融合發展和鄉村全面振興，需要深化農村金融體制改革、推進農村普惠金融發展、增進金融健康與韌性，并完善強農惠農富農政策統籌協調機制。

一、農村金融機構需準确把握定位、回歸本源《決定》要求“完善金融機構定位”。對農村金融機構而言，需要圍繞城鄉融合發展、鄉村全面振興的目标，明确發展目标，正确定位、回歸本源。2018年、2019年和2021年的中央“一号檔案”均強調要推動農村金融機構回歸本源。農村金融機構回歸本源，就是要更清醒地認識自己的定位，明确服務領域和對象，将更多的金融資源切實配置到鄉村振興重點領域和薄弱環節，并根據農村經濟主體的需要，創新金融産品和服務。

1.分析和判斷城鄉融合發展中不同需求主體及其金融需求。分散經營的小農戶衆多依然是中國重要的國情、農情，他們是金融需求的一類重要主體。小農戶地處分散、規模小，金融需求涉及生産生活多個領域。随着農業适度規模經營的發展和農業社會化服務體系的完善，新型農業經營主體成為農業經營體系中的重要力量，這些主體在産業發展中的金融需求更加旺盛、規模較大。2024年6月28日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《中華人民共和國農村集體經濟組織法》，農村集體經濟組織可依法取得特别法人資格，它們開展新型農村集體經濟活動需要金融支援。在新型城鎮化推進過程中，農業轉移人口在創業、就業教育訓練、社會保險、住房、子女教育等方面也會有金融需求。

2.針對農村經濟主體的特征和金融需求，找準定位并發揮各自優勢。地方法人金融機構，應發揮小銀行優勢，利用網點覆寫面廣、與客戶距離近的優勢，結合數字化管道，實作線上線下融合，為農戶、小規模涉農經濟主體、農村集體經濟組織及其設立的新型集體經濟主體、農業轉移人口等提供農村金融服務。大型金融機構應利用規模大、跨地區經營、金融生态系統完善的優勢，基于數字化供應鍊平台、園區數字化管理平台等提供叢集性金融服務。同時，可利用數字化管道和智能終端，為農民提供集金融、政務、民生、治理、電商等為一體的“金融+非金融”綜合服務。

3.圍繞建設農業強國目标，融合發展科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融和數字金融。對于農業強國建設，習近平總書記在2022年12月23日至24日召開的中央農村工作會議上的講話中做了系統論述：“現代化越往前走、物質生活越豐富，人民群衆越喜歡山清水秀的田園風光，農業除了保障糧食和重要農産品供給，其生态涵養、休閑觀光、文化傳承的功能就越能發揮積極作用”，“向開發農業多種功能、挖掘鄉村多元價值要效益”，“依靠科技和改革雙輪驅動”。推動農業強國建設，提升農業多功能性作用，需要多元度的金融服務。金融機構應發展科技金融，有效支援農業科技創新和科技成果轉化；發展綠色金融，支援農業可持續發展；發展普惠金融，支援農戶、新型農業經營主體、農村中小微企業的發展；發展養老金融，助力補齊農村養老服務短闆、促進農業轉移人口市民化；發展數字金融，提升農業農村金融服務質效。一個農業生産經營主體，既是普惠金融需要服務的群體，也是農業科技成果采納和使用的主體、農耕文化傳承的主體，還可能是氣候适應能力弱、易産生環境負面影響、需要采用綠色生産技術的主體。農業生産經營主體可能同時面臨金融服務擷取難、氣候韌性缺乏、生态脆弱、創新采納能力弱等多重挑戰。是以，做好金融“五篇大文章”，需同時考慮農業産業主體多元度的金融需求，開展融合性創新，開發複合型的金融産品與服務。例如，統籌考慮農村普惠金融群體的綠色農業技術創新和發展問題，開展農村普惠性綠色科技金融創新。

國家層面，應大力發展資本市場，助力縣域金融實作普惠。通過發展多元化資本市場，促進股權融資、債券融資：一方面，可提高直接融資比重，改善縣域經濟主體的資産負債結構；另一方面，可促使銀行類金融機構下沉縣域服務市場，進一步回歸本源，起到增進金融普惠的作用。二、建立多層次風險防範體系，嚴守風險底線

防風險、強監管、求穩定是深化金融改革的重要任務和一條主線。發展農村金融，首先要防住風險底線。防險、化險是金融穩定的要求，也是農村金融機構實作自身可持續營運、增強普惠金融服務能力的内在要求。農村金融風險類型繁多、來源各異，既有金融機構微觀層面的風險，也有區域、整體層面的風險。金融機構面臨的風險，有信用風險、利率風險、操作風險、流動性風險、破産風險等。就信用風險而言，有來自客戶主體的信用風險、鄉村産業風險、政策不确定性風險等。針對衆多風險，需要建立多層次的風險防範體系。

1.完善農村金融機構法人治理結構，保障中小股東權益。要進一步健全現代金融企業制度、強化市場主體地位，健全縣域地方法人金融機構的治理結構，提高中小股東決策參與度，完善中小股東權益保障機制，提升内部治理能力，提高治理效率，有效控制操作風險。

2.建構産業資本和金融資本“防火牆”，防範經營風險。産業資本與農村金融資本具有天然的聯系。産業資本參股農村金融機構是農村金融資本的重要來源，是優化農村金融機構股權結構的重要途徑。農村金融資本投資于與農業關聯的實體領域，特别是數字化營運平台，如園區管理平台、智慧農業平台、數字鄉村綜合平台等，有助于完善金融生态體系、拓展收入來源、增強獲客能力、降低營運成本、拓展資料資訊管道、控制産業風險。但是，如果産業資本過度參與金融資本，則會分散資源和精力，影響産業資本的主業經營，不利于實體經濟發展。同時，實體企業與金融企業之間可能産生關聯交易，出現不當幹預金融機構經營的情況。金融機構涉足非金融業務，也必然存在潛在的跨界風險。是以，一方面，需要促進适當的産融結合；另一方面，需要建構産業資本和金融資本的“防火牆”，建構跨部門跨界監管體系，明确投資和業務邊界，防止實體企業過度金融化，防範金融企業多元化投資帶來營運風險。

3.堅持“一省一策”原則推進農信社改革，實作改革化險。通過“一省一策”，推進農村信用社省聯社功能轉換、組織形式轉變。一方面，可以擴大規模、實作規模收益、增大市場競争實力；另一方面，可以優化資本結構、提高資本充足率、增強破産風險抵禦能力。省聯社改革要切實堅持“一省一策”原則，因地制宜，不搞一刀切。對于曆史積累沖突突出、化解難度大、存在系統性資不抵債和潛在破産風險的省份，可以采取省級統一法人的農商銀行模式，增加國有金融資本，優化股權結構。對于多數省份，還是适宜采用兩級或多級法人的聯合銀行模式。這樣，既可以實作規模經濟、增強風險抵禦能力，又可以保持地市級或區縣級法人機構的獨立性、靈活性，發揮網點多、社群性強、決策鍊條短的小銀行優勢。對于農商聯合銀行而言，無論是“上參下”模式還是“下參上”模式，都要健全法人治理結構，保障地方法人的獨立性、自主性，切實形成“大平台、小法人”的優勢。

4.完善農村金融基礎設施，潤滑農村金融交易。建設安全高效的金融基礎設施并加以統籌監管，是提高金融服務實體經濟水準、防範風險的重要手段。金融基礎設施是指為各類金融活動提供基礎性公共服務的系統及制度安排，其中，基礎征信系統是六類金融基礎設施之一。政務資料整合、融資信用資訊體系完善、生物資産和農村産權融資登記系統的建立健全，将助力提升農村金融服務水準、降低信用風險。

5.完善金融法律體系，加強農村金融消費者服務和保護。健全農村金融風險防範、化解和處置機制需要有法可依。在健全金融法律體系基礎上，依法加大對非法金融活動的打擊力度，切實保護農村金融消費者權益。對于農村民間金融監管，應盡可能将有産生沖突糾紛潛在風險的民間金融活動納入登記監管範圍，保護農村民間金融參與方的合法權益，健全民間借貸沖突糾紛解決機制，降低司法處置成本，減少對公共司法資源的占用。對農村非法金融打擊與風險防範，核心工作是要加強農民金融素養教育，提升農民對非法金融活動的識别能力、判斷能力，增強農民金融風險防範意識；同時，切實促進正規金融服務供給，讓非法金融活動失去滋生土壤，讓農民遠離非法金融的襲擾。三、優化金融支農措施，推進支農惠農政策協同堅持農業農村優先發展，需要完善鄉村振興投入機制。其中，政府财政投入是鄉村振興和農業強國建設多元投入格局的重要支柱。深化農業農村政策改革，需要優化支農措施，選擇适當的金融支農方式和工具，并促進各類支農政策協同，形成合力。

1.完善支農政策體系，優化金融支農措施。一方面，要充分發揮财政支農制度優勢，完善财政直接投資、補貼、獎勵等支援方式；另一方面，要選擇适當的金融工具，如政策性信貸及貸款貼息、政策性保險、擔保、基金等，以金融工具為載體，激勵和撬動更多的金融資源、社會資本進入鄉村。适當的金融工具，可以起到放大财政支援鄉村振興的杠杆效果。

2.促進各類惠農富農支援政策協同，增進金融支農效果。農業和鄉村富民産業的不确定性風險，是制約金融機構提供農村金融服務積極性的重要因素。通過财政支農政策、農産品價格支援政策、農村電商與流通體系建設支援政策、農村科技創新促進政策、農村社會治理體系完善政策、生态産品價值實作機制完善政策、結構性貨币政策等的協同發力，可以降低鄉村産業風險、改善鄉村誠信環境，進而促進金融機構提供高品質的普惠金融服務。第一，通過對農業基礎設施和高标準農田建設等直接投資，可以改善農業生産條件，提高防災減災能力，實作“風險減量”，減少農村經營主體面臨的風險，緩解涉農金融機構面臨的信用風險，促進普惠性服務供給積極性。第二，通過價格支援、補貼、政策性保險、縣域流通基礎設施建設等手段，可以保障農民種糧等生産收益，提升收入穩定性、降低不确定性，減少生産者風險，激勵金融機構提供普惠性服務。第三，通過生态補償、完善生态産品價值實作機制，可促進農業綠色技術采納，降低環境風險誘發的金融風險。第四，政策性擔保和政府設立風險補償金可分散金融機構的涉農服務風險；政府參與設立引導性基金