兩部門聯合發文，17條措施改革完善耕地占補平衡管理

日前，自然資源部、農業農村部落實黨中央、國務院關于改革占補平衡管理方式、完善占補平衡落實機制、加強對補充耕地主體補償激勵、健全補充耕地品質驗收制度等重大改革要求，聯合印發《關于改革完善耕地占補平衡管理的通知》（以下簡稱《通知》），從調整完善占用耕地補償制度、改進占補平衡管理方式、強化補充耕地管理、嚴格補充耕地名額調劑和加強管理政策銜接等五方面細化明确17條政策措施，建立以省域耕地總量動态平衡為核心的占補平衡新機制。

《通知》明确，将非農建設、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統一納入耕地占補平衡管理。在符合國土空間規劃和生态環境保護要求的前提下，國土調查成果中各類非耕地地類，均可作為補充耕地來源。按照“恢複優質耕地為主、新開墾耕地為輔”的原則，優先将從平原和低坡度耕地中流出的園地、林地、草地等其他農用地恢複為耕地，因地制宜推動園林地“上坡”、耕地“下坡”，優化耕地、園地、林地、草地布局。建立統一的補充耕地品質鑒定方法和标準，健全補充耕地品質驗收制度，強化補充耕地品質剛性限制。

在改進占補平衡管理方式方面，《通知》強調切實落實最嚴格的耕地保護制度和永久基本農田特殊保護制度，從嚴控制各類占用耕地行為。國家強化耕地總量管控，對各省（區、市）各類占用耕地與補充耕地實行年度“算大賬”，實施省級行政區域耕地總量動态平衡、品質穩定監督管理。強化非農建設占用耕地以補定占管控，建立非農建設占用耕地規模與穩定利用耕地淨增加量挂鈎限制機制。以新一輪國土空間規劃确定耕地保護目标的基期年份的穩定利用耕地總量為基準，将省域内現狀穩定利用耕地淨增加量作為本省（區、市）非農建設以補定占管控規模上限，用于控制下年度非農建設允許占用耕地規模。根據各省（區、市）耕地保護目标完成情況，對非農建設占補平衡實施差别化管控。同時，《通知》對嚴格核定穩定利用耕地淨增加量和耕地品質作出明确要求。

為了確定補充耕地長期穩定利用，《通知》要求規範補充耕地實施，強化非農建設補充耕地報備管理，加強補充耕地利用管護。其中明确，自然資源主管部門核定補充耕地數量，農業農村主管部門開展補充耕地品質鑒定。各省（區、市）要結合實際，根據需要建立統一的耕地占補平衡管理平台，明确補充耕地報備與挂鈎管理規則，建立入庫使用、動态監管、核銷出庫等機制。在納入穩定利用耕地淨增加量核算的補充耕地範圍内，将禀賦良好、集中連片、耕地品質達到上年度縣域内非農建設占用耕地平均品質等級的新增穩定利用耕地，納入非農建設補充耕地報備管理。縣級人民政府應采取經濟補償、産業扶持等激勵措施，引導農村集體經濟組織或相關權利人對墾造、恢複後的耕地進行持續耕種，組織補充耕地主體、經營主體對補充耕地持續開展地力培肥和後期管護，提升耕地品質。

《通知》強調嚴格補充耕地名額調劑。各省（區、市）要堅持縣域自行平衡為主、省域内調劑為輔的補充耕地落實原則，從嚴管控跨區域補充耕地，嚴格規範補充耕地名額調劑管理，制定名額調劑規則，嚴格規範調劑程式，合理确定調劑補償标準，嚴格管控名額調劑規模。補充耕地名額要統一納入省級管理平台，實行公開透明規範調劑，調劑資金按規定納入預算管理。

着眼于穩妥推進改革落地，《通知》要求加強管理政策銜接，做好儲備補充耕地名額結轉和建設用地報批銜接工作。耕地占補平衡新管理方式實施後，各地原補充耕地儲備庫中尚未使用的補充耕地名額，可以繼續結轉使用。原則上自2025年1月1日起，自然資源部不再受理按原管理方式落實占補平衡的建設用地申請。對沒有按規定挂鈎補充耕地名額的建設用地，不予審批。對違法違規占用耕地從事非農建設的，各地應按規定在整改處置到位前，當機所在縣（市、區）的相應補充耕地名額。城鄉建設用地增減挂鈎中涉及耕地占用和補充的，統一納入耕地占補平衡管理。

改革完善耕地占補平衡管理，是黨中央、國務院根據耕地保護新形勢作出的重要決策部署，是守牢耕地保護紅線的重要改革舉措。《通知》的出台，将對各地科學制定貫徹落實措施，確定改革部署及時落地見效提供切實有力的指導。

《通知》全文如下：

自然資源部 農業農村部關于改革完善耕地占補平衡管理的通知

各省、自治區、直轄市自然資源主管部門、農業農村主管部門，新疆生産建設兵團自然資源局、農業農村局：

　　為貫徹落實《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強耕地保護提升耕地品質完善占補平衡的意見》精神，改革完善耕地占補平衡管理，建立以省域耕地總量動态平衡為核心的占補平衡新機制，強化耕地總量管控和以補定占管理，穩步提升耕地品質，牢牢守住耕地保護紅線，現通知如下：

　　一、調整完善占用耕地補償制度，嚴格落實補充責任

　　（一）調整耕地占補平衡管理範圍。改進耕地轉為建設用地落實占補平衡、耕地轉為其他農用地落實進出平衡的管理機制，将非農建設、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統一納入耕地占補平衡管理。除國家安排的生态退耕、自然災害損毀難以複耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒及國家規定的其他可不落實補充耕地的情形外,各類占用耕地行為導緻耕地減少的，均應落實耕地占補平衡，補充與所占用耕地數量和品質相當的耕地。

　　（二）嚴格落實補充耕地責任。各類占用耕地行為應當明确補充耕地責任主體。非農建設經準許占用耕地的，由占用耕地的機關或個人依法依規履行補充耕地義務，不能自行落實補充的，應按規定足額繳納耕地開墾費。造林種樹、種果種茶等造成耕地減少的，以及農田基礎設施、農村村民住宅建設依法依規占用耕地的，由縣級人民政府負責統籌落實補充耕地任務,確定耕地占用後得到及時有效補充；其中，對工商企業等流轉土地并将耕地轉為其他農用地的占用耕地行為，各地應依法嚴格審查稽核，采取規劃管控、經濟調劑等手段進行科學引導。各省（區、市）可結合實際，根據占用耕地用途和主體，明确差異化的補充耕地落實要求；根據占用耕地區位、類型和品質等級，制定差别化的耕地開墾費标準并及時調整，将補充耕地後續培肥管護資金納入占用耕地成本；對經依法準許占用永久基本農田的建設項目，繳費标準按照當地耕地開墾費最高标準的兩倍執行。嚴禁擅自占用高标準農田，確定各地已建高标準農田不減少。

　　（三）統籌各類補充耕地資源。在符合國土空間規劃和生态環境保護要求的前提下，國土調查成果中各類非耕地地類，均可作為補充耕地來源。各地要綜合考慮自然地理格局、農業種植現狀和經濟社會發展需求，統籌規劃農業生産、産業發展和造林綠化等各類空間，結合第三次全國土壤普查土壤農業利用适宜性評價，探索編制耕地保護專項規劃，合理安排耕地和永久基本農田布局，推進土地綜合整治和耕地集中連片保護，科學安排補充耕地空間和時序，統籌落實補充耕地任務。要按照“恢複優質耕地為主、新開墾耕地為輔”的原則，在充分保障土地權利人合法權益的前提下，優先将從平原和低坡度耕地中流出的園地、林地、草地等其他農用地恢複為耕地，因地制宜推動園林地“上坡”、耕地“下坡”，優化耕地、園地、林地、草地布局。未利用地開發要堅持生态優先、以水定地、穩妥有序的原則，一般應控制在新一輪全國耕地後備資源調查确定的宜耕後備資源範圍内實施。

　　（四）強化補充耕地品質剛性限制。縣級以上地方農業農村主管部門負責對補充耕地品質進行鑒定，包括農業生産符合性評價和耕地品質等級評價，鑒定結果作為補充耕地品質驗收的依據。農業農村部建立統一的補充耕地品質鑒定方法和标準，健全補充耕地品質驗收制度，強化剛性限制。各地要嚴格補充耕地品質管理，加強政策和技術保障。縣級人民政府要加強墾造和恢複耕地的品質建設，制定實施改土培肥方案，持續熟化土壤、培肥地力、提升品質，確定補充耕地品質平均水準不低于各類占用耕地品質平均水準。

　　二、改進占補平衡管理方式，強化以補定占限制

　　（五）嚴格控制耕地占用。各地要切實落實最嚴格的耕地保護制度和永久基本農田特殊保護制度。嚴格執行國土空間規劃和土地利用計劃管控要求，加強耕地用途轉用監督，從嚴控制各類占用耕地行為。對非農建設占用耕地，要嚴格用地審批，嚴格執行土地使用标準，切實做到不占或少占耕地。規範有序實施耕地轉為園地、林地、草地等其他農用地，科學合理安排造林綠化任務，嚴格控制占用耕地規模。嚴肅處置違法違規占用耕地問題，堅決防止未批先建、造林綠化随意占用耕地、超标準建設綠色通道、挖湖造景占用耕地等行為。

　　（六）調整耕地占補平衡管理方式。國家強化耕地總量管控，對各省（區、市）各類占用耕地與補充耕地實行年度“算大賬”，以年度國土變更調查、補充耕地品質鑒定等成果為基礎，實施省級行政區域耕地總量動态平衡、品質穩定監督管理。各地要嚴格落實補充耕地要求，積極穩妥推進耕地恢複，科學适度開發宜耕後備資源，確定各類占用耕地得到及時保質保量補充，省域内穩定利用耕地總量不減少、品質不降低。各地應對具備重要生态功能的水田實施嚴格保護，特别是南方省份應采取有效措施嚴格控制水田占用規模，按照适宜性原則在适宜水田耕種區域有序實施水田補充，優先将從水田中流出的農用地恢複為水田，保持省域内水田總量基本穩定。

　　（七）強化非農建設占用耕地以補定占管控。統籌非農建設和農用地内部調整占用耕地需求，建立非農建設占用耕地規模與穩定利用耕地淨增加量挂鈎限制機制。以新一輪國土空間規劃确定耕地保護目标的基期年份的穩定利用耕地總量為基準，将省域内現狀穩定利用耕地淨增加量作為本省（區、市）非農建設“以補定占”管控規模上限，用于控制下年度非農建設允許占用耕地規模。對耕地總量較上一輪耕地保護目标存在缺口的省份，穩定利用耕地淨增加量可用于抵補缺口或作為非農建設“以補定占”管控規模，具體數量由各省（區、市）根據非農建設占用耕地需求等因素合理确定,并分解明确到市、縣。

　　（八）實行非農建設占補平衡差别化管控。以守住耕地總量為目标，根據各省（區、市）耕地保護目标完成情況，對非農建設占補平衡實施差别化管控。對新一輪國土空間規劃确定的耕地保護目标低于上一輪規劃确定的耕地保護目标的省份，強化建設用地占補平衡過程管理，有關省份要以縣級行政區為機關建立非農建設補充耕地儲備庫，将符合條件的補充耕地納入儲備庫形成補充耕地名額，在建設項目辦理農用地轉用審批時根據占用耕地規模相應挂鈎核銷。對新一輪國土空間規劃确定的耕地保護目标高于上一輪規劃确定的耕地保護目标的省份，以及《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》出台前已批複新一輪總體規劃的省份，強化耕地總量管控，在耕地保護目标不突破的前提下，建設項目辦理農用地轉用審批時，可不實行占用與補充逐項目對應挂鈎管理方式，但建設用地機關應通過自行墾造或繳納耕地開墾費方式落實補充耕地義務。各省（區、市）要結合實際做好耕地占用和補充管理，確定耕地保護目标不突破、耕地品質不降低；除因經嚴格準許納入國家生态退耕等特殊情形造成耕地減少外，省域内現狀耕地面積原則上應不低于新一輪國土空間規劃基期年份的耕地面積。國土空間規劃中期評估調整後耕地保護目标發生變動的省份，按照上述管控原則，非農建設占補平衡管理方式相應調整。

　　（九）嚴格核定穩定利用耕地淨增加量。自然資源部根據年度國土變更調查結果，統一核算各省份穩定利用耕地淨增加量。穩定利用耕地淨增加量核算執行統一規則，即以年度國土變更調查耕地為基礎，扣除“三區三線”劃定中未納入耕地保護目标情形的耕地，進一步扣除難以或者不宜穩定利用的耕地後，作為各省（區、市）現狀穩定利用耕地，據此核算穩定利用耕地較基期年份的淨增加量。難以或者不宜穩定利用的耕地調整為穩定利用耕地的，以及2020年以後年度變更為耕地地類并已在全國耕地占補平衡動态監管系統和城鄉建設用地增減挂鈎線上監管應用系統報備的補充耕地，不納入年度穩定利用耕地淨增加量核算。

　　（十）嚴格核定耕地品質。地方各級農業農村主管部門要按規定做好耕地品質調查評價工作，會同同級自然資源主管部門建立耕地品質等級資料庫。縣級自然資源主管部門及時提供各類占用和補充耕地地塊資訊，縣級農業農村主管部門負責核算本區域年度各類占用和補充耕地的平均品質等級，按年度“算大賬”方式明确耕地品質穩中有升的有關要求。市級、省級農業農村主管部門按要求分别對縣級各類占用和補充耕地品質結果進行稽核和複核。省級自然資源主管部門在分解明确市、縣非農建設“以補定占”管控規模時，應會同同級農業農村主管部門明确報備補充耕地品質要求。

　　三、強化補充耕地管理，確定長期穩定利用

　　（十一）規範補充耕地實施。各類實施主體依法依規将非耕地墾造、恢複為穩定利用耕地的，均可作為補充耕地，品質不達标的不得用于占用耕地的補充。各地應結合土地綜合整治、高标準農田建設、鹽堿地等未利用地綜合開發利用和耕地整改恢複等工作，有序推進補充耕地實施。補充耕地應按規定配套建設農田基礎設施，由自然資源主管部門核定補充耕地數量、農業農村主管部門開展補充耕地品質鑒定。各地要結合實際，統籌安排資金，對未占用耕地但實施了墾造或恢複耕地的農村集體經濟組織、農戶和新型農業經營主體等給予适當補償。

　　（十二）強化非農建設補充耕地報備管理。各省（區、市）要嚴格規範做好耕地占補平衡管理工作，結合實際，根據需要建立統一的耕地占補平衡管理平台，明确補充耕地報備與挂鈎管理規則，建立入庫使用、動态監管、核銷出庫等機制。在納入穩定利用耕地淨增加量核算的補充耕地範圍内，縣級自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門，将禀賦良好、集中連片、耕地品質達到上年度縣域内非農建設占用耕地平均品質等級的新增穩定利用耕地，納入非農建設補充耕地報備管理。符合條件的補充耕地由縣級自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門申報、市級自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門稽核，經省級自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門複核後，納入非農建設補充耕地儲備庫，形成補充耕地名額。按新方式儲備的補充耕地名額規模不得突破本省份非農建設“以補定占”管控規模，若突破則核減相應儲備補充耕地名額。自然資源部将調整全國耕地占補平衡動态監管系統，持續監測相關省份補充耕地名額情況。

　　（十三）加強補充耕地利用管護。耕地墾造、恢複完成後，縣級人民政府應采取經濟補償、産業扶持等激勵措施，引導農村集體經濟組織或相關權利人持續耕種，能夠采取家庭承包的應當依法承包到戶，鼓勵用于适度規模經營和糧食生産，符合條件的應及時劃入永久基本農田，逐漸達到旱澇保收、高産穩産标準。縣級人民政府要組織補充耕地主體、經營主體對補充耕地持續開展地力培肥和後期管護，提升耕地品質。各地要保障補充耕地品質驗收、再評價等品質管理、建設和後期管護資金落實到位，持續監測耕地利用情況，加強耕地用途管制，確定補充耕地長期穩定利用。地方各級農業農村主管部門按要求組織實施補充耕地品質再評價與耕地品質等級資料庫彙總更新。

　　四、嚴格補充耕地名額調劑，強化縣域自行平衡

　　（十四）從嚴管控跨區域補充耕地。各地在嚴格落實耕地保護責任，確定耕地保護紅線不突破的前提下，堅持縣域自行平衡為主、省域内調劑為輔的補充耕地落實原則，強化立足縣域内自行挖潛補充。對非農建設占用耕地，确因補充耕地資源不足需要在省域内進行跨地市調劑補充的，原則上應為省級以上重大建設項目，并優先在自然地理條件相似、耕地品質相當的縣、市調劑補充。對生态脆弱、承擔生态保護重點任務的地區和符合條件的重大建設項目，可通過國家集中開墾定向支援落實耕地占補平衡。

　　（十五）嚴格規範補充耕地名額調劑管理。補充耕地名額調劑主體應為地方人民政府，政府平台公司、工商企業等不得以任何形式收購、持有、轉讓、交易補充耕地名額，參與實施補充耕地收益不得與非農建設補充耕地名額調劑收入直接挂鈎。各省（區、市）要從嚴規範省域内補充耕地名額調劑管理，制定名額調劑規則，嚴格規範調劑程式，合理确定調劑補償标準，嚴格管控名額調劑規模。補充耕地名額要統一納入省級管理平台，實行公開透明規範調劑，調劑資金按規定納入預算管理。

　　五、加強管理政策銜接，穩妥推進改革落地

　　（十六）做好儲備補充耕地名額結轉。耕地占補平衡新管理方式實施後，各地原補充耕地儲備庫中尚未使用的補充耕地名額，可以繼續結轉使用，本省份下年度非農建設允許占用耕地規模上限相應上調。對原補充耕地儲備庫為“負值”、補充耕地存在“欠賬”的，由省級負責統籌省域内墾造和恢複的補充耕地進行沖抵。

　　（十七）做好建設用地報批銜接。需要挂鈎補充耕地名額的省份，完成省級耕地占補平衡管理平台建設和非農建設補充耕地儲備後，即可按新管理方式申報建設用地，通過省級耕地占補平衡管理平台在相應市、縣非農建設補充耕地儲備庫中挂鈎補充耕地名額，挂鈎資訊随同用地一并報批。地方各級自然資源和農業農村主管部門要積極對接，盡快明确補充耕地品質驗收和報備入庫的環節程式和操作方法，完成儲備庫建設。原則上自2025年1月1日起，自然資源部不再受理按原管理方式落實占補平衡的建設用地申請。對沒有按規定挂鈎補充耕地名額的建設用地，不予審批。對違法違規占用耕地從事非農建設的，各地應按規定在整改處置到位前，當機所在縣（市、區）的相應補充耕地名額。城鄉建設用地增減挂鈎中涉及耕地占用和補充的，統一納入耕地占補平衡管理。

　　改革完善耕地占補平衡管理，是黨中央、國務院根據耕地保護新形勢作出的重要決策部署，是守牢耕地保護紅線的重要改革舉措，各級自然資源和農業農村主管部門要高度重視，密切配合，精心部署，協同推進，科學制定貫徹落實措施，確定改革部署及時落地。

　　本檔案自印發之日起施行，《國土資源部 農業部關于加強占補平衡補充耕地品質建設與管理的通知》（國土資發〔2009〕168号）同時廢止，兩部以往檔案規定與本通知不一緻的，以本通知為準。

自然資源部 農業農村部

2024年9月30日

來源：中國自然資源報