利用閑置宅基地和農房發展鄉村旅遊産業的困境與突破

作者：張妍馨 聞麗英

摘要:發展鄉村旅遊産業是全面推進鄉村振興戰略、集約節約利用土地資源以及盤活利用閑置宅基地和農房的重要途徑之一。文章采用文獻資料法與案例研究法，枚舉實踐中利用閑置農宅發展鄉村旅遊産業最常見的五種表現形式，從規劃、資金、人才、監管及環境五個次元上剖析閑置農宅發展鄉村旅遊産業過程中存在的困境，進而提出通過制定科學嚴謹的整體開發規劃、強化政策扶持以吸引社會資本、優化人才激勵措施和發展環境、健全鄉村旅遊産業的政府監管、完善生态環境保護的相關措施等方面來探索解決路徑。

一、引言

宅基地和農房是農戶基本物質資料和重要财産，對于他們的生活生産有着不可替代的作用[1]，宅基地保障了農戶基本居住權益，也為農戶發展農家樂等庭院經濟留下了承載空間[2]。目前，随着城鎮化的不斷推進，農村大量青壯年進城務工甚至落戶，農村常住人口日益減少，造成農房廢棄、空心化現象加劇，宅基地和農房利用效率低下，閑置宅基地和農房面積與日俱增，這與大陸集約節約利用土地的政策相悖。據自然資源部2018年16省調研資料顯示，閑置宅基地平均占比6.32%，最高的省份可達13.17%。黨的二十大報告指出，要全面推進鄉村振興、發展鄉村特色産業、拓寬農民增收緻富管道、提高自然資源集約節約利用水準。通過閑置宅基地和農房打造鄉村旅遊是發展鄉村特色産業的方式之一，對增加農民收益、早日實作國土空間規劃目标具有重要意義。

目前理論界對盤活利用閑置宅基地進行了多角度的探讨，現階段的文獻資料對閑置宅基地和農房的盤活利用研究，主要集中在盤活利用主體[3]、利用模式[4]及利用方式[5]等方面，對盤活利用方式的研究主要從入股[6]、出租[7]及合作建房[8]等角度入手，但對發展鄉村旅遊産業來盤活利用閑置宅基地和農房的研究比較匮乏。而在利用閑置宅基地和農房發展鄉村旅遊産業的過程中，存在整體規劃缺失、發展資金短缺、專業人才缺乏、監督管理不足以及環境問題突出等一系列困境亟待解決。是以，本研究通過系統梳理閑置宅基地和農房發展鄉村旅遊産業的現狀，在剖析實踐中存在問題的基礎上提出對策建議，對于進一步集約節約利用土地資源、促進農民财産增收、加快鄉村振興戰略實施具有重要的理論和實踐意義。

二、閑置宅基地和農房發展鄉村旅遊産業的價值取向

（一）閑置宅基地和農房的内涵界定

閑置宅基地指宅基地自身及其上附着物的閑置，主要是房屋和其他構築物的空置和荒廢的現象，集中表現為兩種情況：一種是純粹宅基地本身的閑置，即在宅基地上沒有修建任何農房和其他附屬設施，即所謂的占而不用情形；另一種是宅基地上建有房屋，但由于各種原因導緻房屋被廢棄和閑置的情形，即所謂的建而不住[9]。閑置農房是指由于各種人為或自然原因未被充分利用但仍具有二次利用潛力的農村房屋，具體表現為房屋使用價值、經濟價值沒有得到充分利用。農村的一戶多房、建新留舊是農村房屋閑置的典型表現形式，此外還包括村内的閑置廠房、宿舍、學校等房屋[10]。由于房屋是建造在宅基地上的，是以農房的閑置必然導緻宅基地的閑置，但閑置宅基地卻不必然導緻閑置農房的出現，因為有些閑置宅基地上不存在任何建築物。然而，實踐中大部分的閑置宅基地都是由閑置農房造成的[11]。

（二）閑置宅基地和農房發展鄉村旅遊産業的價值

鄉村旅遊産業作為新興的産業業态，不僅極具潛力和市場競争力，而且對激活鄉村資源利用、加快鄉村經濟發展以及促進鄉村文化傳播都具有重要意義。

1. 激活鄉村資源利用

農村宅基地和農房空廢化趨勢導緻農村土地資源浪費，不僅不利于城鄉土地資源的優化配置，而且會對農村基礎設施和公共服務設施的合理布局形成沖擊。鄉村旅遊産業作為一種新興業态，以鄉村風土人情為特色，對城鎮居民而言充滿新鮮感，吸引城市居民到農村度假、養老，體驗當地特色，有效減少了土地資源閑置浪費的現象。

發展鄉村旅遊産業能有效盤活閑置宅基地和農房，通過多種形式充分利用已有的空間最大限度地發揮土地效益。開發鄉村旅遊産業，能引起閑置宅基地和農房的價值被各界重新審視，由此吸引外界技術、資金、人才等因素聚集至鄉村，在這些因素的綜合作用下，新的産業與鄉村旅遊産業形成驅動，促進閑置宅基地和農房煥發生機，帶動鄉村資源的充分激活與利用，進一步帶動農村新産業、新業态的發展。山東省棗莊市山亭區徐莊鎮穩慎開展宅基地制度改革試點，通過激活閑置農宅，大力發展鄉村旅遊産業，在使試點村的村容村貌與農村社會治理得到改善的同時，拉動當地特色農副産品銷售、農家小吃餐飲、手工制品等産業發展，打通了“綠水青山”與“金山銀山”的雙向轉化通道，成為農旅融合助推鄉村振興的新樣本。

2. 加快鄉村經濟發展

三農問題最突出的沖突是農民收入低且增長緩慢，農民生存壓力大、就業途徑少，城鄉居民收入與消費差距日漸加大。以鄉村旅遊驅動全域旅遊，聚焦特色農業産業，推動特色農業全産業鍊發展。

利用閑置宅基地和農房發展鄉村旅遊産業，給當地居民帶來創業和就業機會，吸引當地剩餘勞動力就業，提高當地農民就業率；促進農民創業，增加農民收入，加快鄉村振興步伐，促進鄉村産業結構更新，加快鄉村經濟可持續性發展。四川省涼山彜族自治州冕甯縣高陽街道大石闆社群以宅基地“三權分置”為引線，探索流轉、入股、委托、自主及挂靠經營等模式積極參與宅基地改革，盤活閑置宅基地和老屋10萬平方米，讓沉睡的“老宅”變成了老百姓增收緻富的“法寶”。

3. 促進鄉村文化傳播

鄉村振興蘊含的整體性意味，不僅包括産業的振興，而且也包括文化的振興。鄉村文化蘊含深厚的文化底蘊，鄉村是孕育鄉村文化的搖籃，發展鄉村旅遊産業以閑置宅基地和農房為根基，以文化為依托，加快促進鄉村地區實作鄉村振興。

遊客的觀光會引起當地政府、村集體對當地特色的風景、習俗、文化、建築等的重視，會在一定程度上促進鄉村文化的傳承和保護。同時，鄉村旅遊産業在發展過程中融合鄉村傳統文化元素，吸引外來遊客體驗鄉村的風情，激發遊客探索鄉村文化的欲望，促進遊客了解和傳承鄉村文化，加快鄉村文化的傳播。在山東省費縣費城街道利山澗景區，華箴集團以260餘萬元一次性流轉36戶宅基地，由村集體根據宅基地上附着物評估情況給予農戶一定的補償，将部分農房改建為鄉村記憶館、紅色記憶館，部分農房用于發展高端民宿，實作了當地傳統文化的傳承。

三、閑置宅基地和農房發展鄉村旅遊産業的表現形式

（一）農家樂

農家樂是以農民為從業主體、農戶家庭為機關、農民生産的農産品及農家庭院、鄉土資源為載體，依托農業生态資源和農民生活資源，滿足旅遊者體驗農家生活、享受鄉土樂趣的休閑娛樂需求活動及相關經營活動[12]。就地理位置而言，農家樂一般位于城郊，附近一般是繁榮發達的城市、名勝景區或美麗的田園風光。

農民将原有的閑置宅基地和農房進行裝修、美化，使之成為具有農家風味的休閑場所，打破傳統意義下的宅基地與農田分離的勞動模式，将庭院與住宅結合以開設農家樂，住宅用來接待遊客，在庭院種植農作物和生産其他高附加值的苗木[12]。成都市郊郫區友愛鎮農科村是利用閑置宅基地和農房發展農家樂的典型代表，主要通過農家園林型、花果觀賞型、景區旅社型和花園客棧型這四種模式，把原來的集體經濟組織轉變為旅遊企業進行開發，對原來閑置的宅基地通過綠化和美化進行裝飾，使之成為具有農家風味的休閑娛樂場所[12]。

農家樂的興起有效改善了農村宅基地散亂的狀況，為當地旅遊業創造了可觀的經濟收入，農家樂經濟現已是目前農村極具活力和發展前景的旅遊産業，單在2020年國慶期間，該村農家樂接待人數就達到9.34萬人次，總收入747萬元。

（二）鄉村民宿

鄉村民宿是指地處鄉村，依托當地自然生态和人文環境，利用空閑住宅房間吸引遊客前來住宿消費的一種小型的接待設施。

四川省雅安市名山區雙河鄉騎龍村通過村集體與村民合作的形式盤活閑置宅基地資源，結合農村宅基地制度改革，采取農戶自願有償騰退的方式，引進11家外部業主，依托該村“萬畝觀光茶園”景觀，在村集體統一收儲的21戶、60畝閑置宅基地上投資發展民宿産業。截至2022年，雅安市騎龍村已打造“小茶園”、“栀子園”等11家特色精品民宿，村集體經濟組織獲得土地溢價總收益達120萬元。目前，安徽省鳳陽縣殷澗鎮卸店村股份經濟合作社流轉閑置宅基地及空閑地4宗5戶共1 526平方米，與鳳陽恩澤農業生态發展科技公司合作，将閑置農房改造成民宿，小崗村在充分尊重農民意願的基礎上，采取“村集體統一收儲+閑置宅基地和住宅盤活利用”的方式，盤活小韓組60戶農戶宅基地及農房，以“村集體+社會資本”合作的模式，發展文旅産業。按照協定，預計殷澗鎮卸店村村集體每年增收1.2萬元，農戶年增收約2.5萬元。

（三）民俗展覽

民俗，即民間風俗，是指一個國家或民族中廣大群眾所創造、享用和傳承的生活文化[13]，民俗展覽是反映某一地區人民的風俗習慣、文化、藝術的展示方式。

青島萊西市将宅基地有償退出同美麗鄉村示範片區建設、農村人居環境整治等相結合，積極探索農村宅基地收儲辦法和整體利用機制，因地制宜、多元化打造，實作閑置宅基地盤活再利用，鼓勵村民利用租賃、自營、入股、退出等多種方式，增加經濟收入，為鄉村振興打好地基。産芝村村黨支部依托美麗示範村建設項目及政策扶持，成立旅遊專業合作社，通過“租賃保底收入+盈利分紅”的方式，流轉、修複了60多套閑置農房，開發成民俗博物館，向遊客展示祖傳的老手藝泥塑、柳編、面點等膠東特色民俗藝術。2021年間，村莊接待遊客數量突破了10萬人次，盈利近70萬元，除去一些固定費用，村民每戶分得紅利800多元。

（四）文化體驗

文化體驗是基于體驗設計理念，以文化作為體驗對象的過程，能使目标客戶深度參與、體驗當地文化，形成文化認同感。

滁州南谯區井楠村集中整治村集體閑置宅基地和農房，拆除廢棄圈棚舍、閑置廢棄及有安全隐患的空心房、破舊房等，同時根據當地情況改建建立，投資400萬元建設茶文化館，此外，還通過入股方式将閑置宅基地和農房開發成農耕文化實景體驗場。四川省創新轉型老廠房、倉儲用房等工業場所，挖掘曆史文脈、人文情懷、建築美學等豐富的曆史底蘊，将成都的“東郊記憶”以舊廠區改建為集音樂、美術、戲劇為一體的現代化旅遊與旅遊産業園區，建成全國音樂工業基地，國家4A級風景名勝區，國家工業遺産觀光基地。浙江紹興東白湖鎮新上泉村，将一棟荒廢多年的校舍改建為茶文化博物館，在厘清老教學樓的産權、明确權益歸屬後，通過鎮内的鄉村産權交易平台，對舊校舍進行拍賣，最後決定發展為主營茶産業、發展茶文化。

（五）康養産業

鄉村康養産業是包含旅居養老和鄉村康養旅遊的鄉村養老産業，是緊跟鄉村振興戰略，并集醫養結合、産業鍊形式和“網際網路+”形式三種模式為一體的産業[14]。

攀枝花市東區阿署達村合理利用村集體閑置房屋，引進工商資金、組建集體股份制經濟合作組織創辦村集體企業，推動“康養+旅遊”“康養+農業”等業态發展。該村将屬于村集體的閑置房屋投資改造，建成阿署達“故事裡”康養酒店，并配套打造涵管露營地、農耕文化體驗區及民族文化表演團隊，累計建成康養接待床位500餘個，為前來享受冬日暖陽的康養遊客提供度假、休閑、農事體驗、餐飲、住宿等綜合性服務，形成以“故事裡”鄉村旅遊文化品牌為核心的康養産業體系。此外，以村集體的閑置房屋作為資本入股，引入部分工商資本，成立康養旅遊服務有限公司，将閑置的四合院房屋作為“鄉村民宿示範點”打造，提升鄉村旅遊和康養産業聚集效應，帶動廣大農戶利用自家閑置房屋發展産業。在示範效應帶動下，周邊農戶紛紛将閑置房屋進行改造利用，先後打造“慢時光客棧”“小酒館”等特色民宿20餘個，形成特色康養和鄉村旅遊接待聚集區，帶動農戶年人均增收5 000元以上。阿署達村主打的“康養+旅遊”模式，帶動全村産業轉型和經濟發展，累計為集體帶來經濟收入2 000多萬元，全村居民人均可支配收入2019年達到22 000多元。

四、閑置宅基地和農房發展鄉村旅遊産業的現實困境及原因

（一）整體規劃缺失

1. 缺乏科學開發規劃

實踐中，村級上司幹部對宅基地盤活利用工作沒有具體思路，基層政府對農宅開發鄉村旅遊業少有規劃，普遍缺少閑置農宅的綜合利用規劃方案。而鄉村旅遊産業的發展需要資源整合和統一開發，但目前整體上組織渙散、各自為營的現象突出，産業建設規模、裝修布局極具随意性，少有産業能實施規模化管理而後進一步形成競争模式。同時，沒有劃定重點區域，缺乏布局指導。除了少數位于郊區的村莊有詳盡規劃外，大多數村鎮行政機關對村莊發展鄉村旅遊産業的建設未系統策劃，進而直接導緻村莊發展鄉村旅遊産業的建設成效不佳。浙江省文成縣由于缺乏規範化标準，規劃時沒有進行總體謀劃，家庭作坊式經營模式普遍存在，由此造成的市場秩序混亂、資源浪費嚴重、環境污染治理難度加大等問題層出不窮[15]。

此外，宅基地分布零散、不集中成片，利用方式受限，導緻鄉村旅遊産業普遍未形成統一标準和風貌，産業建設和布局散亂，既不利于基礎公共設施配套，又不利于閑置農宅的規模化、集約化開發，且大都尚未形成專業的營運、技術團隊，開發者鮮少經過嚴格的管理教育訓練，存在管理漏洞。

2. 融合當地文化不高

在盤活閑置農宅發展鄉村旅遊産業時，不能生搬硬套，應充分考慮閑置農宅所處的地理位置、經濟發展水準等綜合因素，結合當地文化旅遊資源合理地開發利用。鄉村旅遊産業最大的特色在于帶給外來遊客當地的人文及風土人情體驗，而受資金不足、文化審美水準有限、市場定位偏差等因素的影響，農戶在建設管理和服務中常常缺乏對這一點的認識，未能與當地文化充分融合。主要表現在缺乏因地制宜思想，同質化現象普遍存在，具體而言就是後開發地區模仿先開發地區的鄉村旅遊産業模式，照搬照抄、千篇一律，鄉村旅遊文化挖掘力度不夠，鄉村文化的價值未被開發，長期将導緻鄉村旅遊産業缺乏文化生機與活力。如某地在發展鄉村旅遊時，民宿鄉土文化僅停留在表面和淺層次的開發，遊客僅能欣賞自然風光或參觀文化展覽，無法真正感受到鄉土文化所帶來的文化魅力和内涵，更無法滿足他們對當地本土文化的體驗[16]。

（二）發展資金短缺

1. 發展資金不足

閑置宅基地和農房的盤活投入時間長、資金需求大，例如拆遷舊農房、閑置宅基地複墾、旅遊項目開發建設等，以及鄉村基礎設施建設和生态環境改善都需要大量的資金支援，目前盤活利用工作主要依靠村集體實施，而村集體建設資金往往不足。同時，由于許多地區的農宅盤活屬于探索階段，基層政府沒有設立專項資金以支援旅遊項目的開發，發展前期缺少政策項目的支援。另一方面，如民宿等産業一般由農民自己承擔經營成本，而其自身沒有充足的資金對閑置宅基地和農房進行改造以符合遊客需求，難以承受過高的資金成本壓力，産業發展前期的資金缺口大。如某地由于地處山區，交通不便加之資訊閉塞，産業結構單一，既沒有村辦企業，也沒有緻富門路，村集體經濟薄弱，人均年收入長期不足2 000元，在鄉村旅遊項目剛起步時，啟動資金僅有10 000元，資金不足導緻許多經營環節難以正常運轉[17]。

2. 資金籌措困難

大多數鄉村地區宅基地分布散亂、沒有集中成片且規模較小，無法吸引社會資本下鄉投資，對資金等發展要素的吸附能力薄弱，缺乏激活内部資源的能力。從目前大陸農村的實際情況來看，由于實行家庭聯産承包責任制以及市場化，大陸許多農村集體經濟組織自身積累較為有限，經濟實力薄弱，無法負擔高額的土地開發整理資金。一是自主資金籌措困難。基于村集體及農民對政府依賴性強、經濟水準普遍不高、對發展鄉村旅遊産業認識不夠等因素，内部自主引進資金困難；二是社會資本引入困難。鄉村旅遊産業前期投入需求大、回報産出慢，社會資本出于投資資金回收期長的顧慮，不敢大規模投資。據了解，山東省每退出1宗閑置宅基地大約需要5萬～8萬元，農村集體經濟薄弱，有償收回宅基地前期資金籌措方面存在困難，在一定程度上限制了閑置宅基地有償退出盤活再利用制度的實施[18]。

（三）專業人才缺乏

1. 專業人才較為缺失

全面推進鄉村振興，人才振興是關鍵。人才是産業興旺的助推器，通過整理盤活閑置農宅發展鄉村旅遊産業，需要綜合考察當地人文、地形、經濟等多項因素，在具體的發展經營過程中需要高層次的管理人才來積極協調政策、招商引資、引攬遊客。專業旅遊業人才具備專業知識，了解市場和消費者行為動機，掌握數字化技術，能夠在市場定位、産品設計、宣傳營銷等方面發揮主觀能動性，能彌補傳統鄉村旅遊産業模式在經營管理、設計開發、服務保障等方面的不足。然而，在城鄉二進制體制作用下，城市對鄉村青壯勞力極具吸引力，剩下的老病幼殘群體綜合素質較低，缺乏經營及改革創新能力，加之沒有受過系統的專業教育訓練指導，缺乏基本的服務技能和先進的管理經驗，難以将閑置農宅等鄉村資源轉化為高附加值産品，而懂經營、敢創新、會管理的引領型、複合型人才在一般的農村地區是稀缺資源。同時，由于鄉村軟硬體設施條件的限制，鮮少有專業旅遊人才願意留在農村發展。

2. 高端人才難以引進

對處于發展中期的鄉村旅遊産業，為謀求進一步的提升，需要引進高端人才來搭建和完善産業構架。農村地區缺乏為人才創造良好發展環境的契機，缺失對高端人才的培養管理辦法，難以激發高端人才在專業領域的潛能與積極性，對高端人才的吸引力不足。随着大資料、網際網路技術的不斷發展，鄉村旅遊傳統型産業要與時俱進、不斷轉型發展，利用現代資訊技術變革傳統産業模式，高端人才才能帶來良好的管理模式和企業規劃，打造精品旅遊項目，推動鄉村旅遊産業往更高階段發展，但鄉村基礎設施較為落後，且自身平台較小、發展有局限性，對短缺人才缺乏吸引力，是以引進此類高端人才無疑是一大難題。

（四）監督管理不足

民宿等鄉村旅遊項目價格虛高，服務與品質不比對以及安全隐患已經成為某旅遊網站上遊客投訴的熱點。由于基層政府監管缺位，沒有形成成熟的指導意見、監管辦法以及合理的管控機制；缺乏成熟的操作規範，未出台專項規劃及具體的整治措施。

一方面，随意定價問題頻發。國家政策出台之後，各地掀起了開發鄉村旅遊産業的熱潮，鄉村民宿、農家樂等産品和服務還沒來得及制定統一的定價标準，同時基于旅遊業投入大、回收慢的特點，導緻在旅遊黃金期間，不少經營者借機漫天要價，比平日價格翻幾番的情況常有發生。另一方面，治安管理較為混亂。一是監控和安保系統形同虛設。部分經營者沒有安裝監控，裝有監控的經營者大都對監控資料儲存不到位或監控存在死角，同時，大都沒有建立内部安全管理和保衛制度，安全保障力量薄弱，遊客人身及财産存在安全隐患；二是消防安全隐患問題突出。大多數鄉村旅遊産業建築以磚混結建構築為主，但防火間距不足、可燃性物品胡亂堆放、樓層過道及樓梯間過于狹窄、未設定疏散訓示燈及消防應急照明、未安裝或已安裝滅火器材卻不能正常使用、私拉電網亂接電器等問題異常嚴峻。2023年8月18日淩晨，貴州省黎平縣肇興村“夢幻肇興”民宿發生火災，事後調查發現，該民宿内外牆和室内裝修使用大量木材和桐木闆，加之通往樓上的樓梯通道過于狹窄，不符合消防安全要求。

（五）環境問題突出

1. 廢棄物處理的規範缺失

開發鄉村旅遊産業盤活閑置農宅的農村地區本身垃圾處理能力較為有限，是以生活垃圾和固體廢棄物的處理問題普遍存在。此類污染物主要來源于含餐飲的民宿、農家樂等鄉旅産業的餐飲垃圾、遊客丢棄的無機類及有機類垃圾，大多經營業戶随意堆放、傾倒或填埋垃圾，對建設及經營過程中産生的污水、廢棄物等處置不當。2023年江蘇省統計局有關江蘇民宿經濟發展情況調研報告顯示，江蘇省内多家民宿污水管網未能做到鄉村民宿全覆寫，存在某些民宿排水系統不到位，污水未經處理就直接排入湖中。這些行為會對環境要素造成非财産性損害，降低環境要素的功能和價值，使得風景減色進而降低其觀賞娛樂價值，嚴重的會使康養勝地失去康養舒适價值。一些經營餐飲的民宿、農家樂等場所沒有配備油煙淨化器，未經過濾的油煙直接排入空氣中，嚴重侵犯來往遊客依法享受适宜環境的權利，妨礙附近居民的正常生活，部分商販和遊客生态保護意識薄弱，随意抛灑、傾倒、堆砌廢棄物，由此産生的污染物質長期過量累積，将破壞當地環境的自我淨化和恢複能力。目前，針對鄉旅産業發展經營中産生的廢棄物的排放标準、後續處理等問題，缺乏相關法律法規的具體規定。

2. 産業開發超出環境承載度

鄉村旅遊産業是受季節性因素影響的特色産業，旅遊旺季遊客量激增，遊客及商販産生的汽車尾氣、噪音、固體廢棄物，遠遠超出當地環境承載能力。部分經營者過分追求經濟利益，忽略資源可持續性發展和環境承載度，漠視鄉村原有的生态環境，大量索取植被、河湖、林木資源用于擴充建設。部分打造森林原生态風格的民宿，需要挖掉部分山體進行擴建，甚至需要砍伐樹木進行房屋建設，使當地的旅遊資源遭到嚴重破壞。加之相關國家機關對鄉村旅遊産業的開發缺乏科學合理的規劃、監管打擊力度不足，部分地區為給遊客提供最佳觀景位置，增設超出環境承載度的設施裝置，造成宅基地資源浪費，破壞當地原有地貌及曆史遺迹，使原有環境承載力減弱。

五、閑置宅基地和農房發展鄉村旅遊産業的突破

有效盤活閑置宅基地和農房資産是土地資源集約利用的内在要求，為加快農村轉型發展、實作鄉村振興戰略、落實宅基地改革的決策部署，針對大陸閑置宅基地和農房發展鄉村旅遊産業過程中存在的障礙，必須以環境保護為底線，科學規劃、嚴格監管，同時人才、資金兩手抓，煥發農村閑置土地資源的生機與活力，加速鄉村經濟高品質發展。

本文通過對各試點地區進行調研，實證研究了閑置宅基地和農房發展鄉村旅遊産業的多種表現形式。研究結果發現，利用閑置宅基地和農房發展鄉村旅遊産業，不僅能有效盤活農村閑置資源，攜同相關産業鎖鍊式開發，而且能加快城鄉關聯發展步調，帶動農民發家緻富。但是，實踐中各地均存在不同程度的問題，需要多方攜同配合才能破解。鄉村振興戰略的提出，要求進一步重視閑置宅基地和農房利用效率和财産價值的提升，利用好閑置宅基地和農房發展鄉村旅遊等産業。基于上述結論，本文認為盤活農村閑置宅基地和農房，重點在于立足各地區的實際情況，探索與自身适配的發展道路。由此，本研究對農村閑置宅基地和農房盤活實踐的優化提出如下建議。

（一）制定科學嚴謹的整體開發規劃

1. 建立系統科學的旅遊産業開發規劃

首先，納入規劃，因地制宜。政府要重視鄉村旅遊産業盤活閑置農宅的價值，将其納入當地發展規劃；同時産業上司幹部要充分研究鄉村旅遊産業業态的規劃，聘請專業機構根據當地實際情況建設特色建築，針對農村現有的閑置宅基地和農房，根據當地發展情況編制多樣的發展規劃。其次，劃定重點區域、試點先行。岱山、嵊泗兩縣立足實際劃定重點區域，在市縣兩級國土空間規劃控制下，結合美麗鄉村建設規劃、鄉村旅遊發展規劃、鄉村産業規劃，科學劃定可盤活利用的閑置農宅重點區域，為宅基地的盤活等提供布局指導。在此基礎上，引進更好項目、加快産業更新。整合各地零散的宅基地和農房資源，分批次到鄉賢資源豐富的城市開展專題推介，不斷引入激活更好的項目，同時采用多種手段促進産業更新，借鑒岱山、嵊泗兩試點縣的做法，通過舉辦民宿創意大賽、制作《漁家民宿優秀建築樣闆圖冊》，與專業團隊合作，成立民宿設計工作室等手段助推農家樂、民宿産業轉型更新。最後，建構聯盟機制，實作利益共享。各地建構鄉村旅遊産業聯盟機制，依托自身文化資源與周邊村莊形成互補旅遊産業鍊，由文旅公司設定配套的旅遊項目對外經營，逐漸形成景區村利益共享機制。

2. 加強旅遊産業與當地文化的契合度

鄉村旅遊産業的規劃應以鄉村文化為核心，以因地制宜思想為原則，通過挖掘和展現獨特的鄉土特色，防止村落之間的同質化開發，用特色提升旅遊項目的競争力[19]。首先，各地要明确自我定位，發展個性化的旅遊産業，以當地特有的文化遺産為源動力，激發鄉村旅遊發展潛能，推動建設特色旅遊基地，打造文化旅遊精品項目。延邊州打造吉林東部鄉村民俗文化旅遊品牌，積極培育休閑農業和鄉村旅遊星級企業促進全州鄉村旅遊提檔更新，實作高品質發展，依托文化、生态、民俗等資源，積極盤活農村閑置宅基地，引導工商資本采取租賃、合作、合資等方式，利用閑置宅基地發展鄉村旅遊。其次，以當地紅色文化資源為脈絡，保留當地的文化特色，形成别具匠心的旅遊文化街區，打造文化藝術村，舉辦民俗文化節，配套開發特色農業産業。江西省興國縣睦埠村精準定位，實施“紅色+生态”鄉村旅遊的政策，打造了永祚第、“墨莊”、紅軍碼頭等紅色文化體驗區。2021年11月，睦埠村舉辦首屆“紅色之旅”沙雕藝術節，馬前托孤、客家婚嫁、唐老鴨等30座精美的沙雕作品，再現紅色文化。最後，引入非遺項目，加速文旅融合。山東省肥城市孫伯鎮五埠村按照“村集體+企業+農戶”的模式，推進“村企聯建”，村集體以傳統古村落及閑置土地資源入股，大力發展鄉村旅遊，共同打造“夥大門”景區。“文化+旅遊+農業+非遺”是“夥大門”景區跳出鄉村旅遊産業同質化的重要法寶，為提升文化氛圍感，景區定位古村鄉愁，更新改造“五韻山莊”“鄉村記憶館”“一路分兩州”等景點，引入許氏面塑、桃木雕刻等22項非遺項目，打造泰安市首家“非遺工坊”，傳承并傳播非遺文化。

（二）強化政策扶持以吸引社會資本

1. 實施财稅優惠政策

一方面，要發揮财政資金對投資的導向功能。鑒于貧困地區在投資方面具有高成本、高風險的特征，需要加大财政扶持和稅收優惠等财政政策的引入，政府可以通過資金補貼、運用财政資金補助社會資本等方式來幫助鄉村旅遊業更好的發展；另一方面，政府應出台相應的稅收優惠政策，适當減免增值稅、所得稅及相關土地稅費，以降低經營成本，還可以通過PPP、衆籌等新型融資模式鼓勵社會資本進入，适度放松對社會資本的準入要求，允許其在符合規劃、不損害農戶利益和破壞鄉村生态的前提下，以各種形式激活集體内部資源，加快引導社會資本流入。

2. 采取金融扶持政策

采取金融扶持政策以吸引社會資本，具體而言：一是要建構政府、企業、銀行通力合作機制。發揮“農貸通”平台功能，拓寬融資管道。遵循“政府引導+市場化運作”模式，創新推出“鄉旅貸”金融産品，精簡程式，省去抵押、擔保等流程，為鄉村旅遊産業開發者解決資金難題。二是要加大信貸力度，推行專門信貸規劃。放寬對發展鄉旅産業的企業及個人的信貸優惠，政府可以引導涉農業務銀行開發小額低息貸款産品來推動小規模的鄉旅項目發展。同時，利用政策性擔保公司提供擔保服務，增加金融機構發放貸款的積極性。對于大規模的鄉村旅遊項目，可以開展項目經營權抵押，降低擔保條件[20]，簡化審批手續。三是要設立項目扶持專項資金，利用好财政惠農政策。政府可以加大資金投入力度，根據各地情況設定農宅開發鄉村旅遊産業專項資金。同時鼓勵将财政用于農村基礎設施建設所形成的資産和财政扶持資金，以股份的形式配置設定給集體經濟組織，支援集體經濟組織以其獲得的股份入股各種形式的鄉村旅遊産業，形成鄉旅産業發展的強大資金來源。四是要鼓勵各類主體利用閑置農宅使用經營權進行質押貸款，撬動金融支農杠杆，助力閑置農房盤活。2019年，舟山市郵政銀行決定将宅基地和農房租賃使用權作為增信依據，計劃對全市範圍内的各類涉及三權分置改革、漁農家民宿轉型更新經營主體整體預授信2億元。岱山和嵊泗農商行出台了《農宅貸貸款管理辦法》，允許承租農村閑置房屋（宅基地）的個人及經營實體，用宅基地和農房租賃使用權抵押貸款。

（三）優化人才激勵措施和發展環境

1. 完善人才扶持激勵措施

要不斷加強人才扶持激勵措施的完善，具體包括：（1）實施聚才引才舉措，落實好各項人才優惠政策。加大福利補貼、提高人文關懷，從人才就醫、子女就學、政策獎勵等全方位護航人才來鄉發展，努力為人才回引創造條件。雙柏縣妥甸鎮掌握人才的工作思想動态，切實幫助解決實際困難，并紮實回引優秀人才到村任職、創業；黑龍江省青岡縣把鄉村專家人才作為黨委上司幹部聯系服務重點，由24名縣處級上司主動結對聯系37名專家人才，累計解決住房、醫療、家屬就業等問題55餘個。（2）建立有效的激勵機制，采用“底薪+績效獎勵”的薪酬結構、股權激勵等方式獎勵來鄉人才，吸引人才積極投身、共同參與鄉村旅遊建設。山東省淄博市博山區中郝峪村通過改造閑置農房，開設了30餘項旅遊項目，籌資300萬建立人才創業啟動資金，鼓勵人才返鄉創業，打造農村青年創業創新園區，返鄉創業人每月可以得到1 500元的額外保底收入，同時享受村民福利待遇。中郝峪村的返鄉創業代表帶領專業營運團隊積極推廣“郝峪模式”，幫助6個貧困村規劃打造鄉村旅遊項目。

2. 優化鄉村人才發展環境

一方面，完善軟硬體設施建設，營造利于人才發展的社會氛圍，比如開展優秀人才專題報道，宣傳優秀人才工作經驗，營造濃厚的人才交流學習和工作氛圍。2020年4月，山東省煙台市長島縣出台《長島綜合試驗區“漁家樂·民宿”提升計劃三年實施方案》，通過積極改善民宿條件，制定專門的經營與服務規範标準，緻力于通過硬體設施與營商環境的雙提升，引來更多旅遊專業人才來島發展。另一方面，把人才引入上司管理層、為其創造展示平台。建構鄉村精英與村集體的合作機制，為村級上司班子或集體經濟組織管理層引進精英人才，例如山東省臨沂市沂南縣竹泉村積極提拔本村優秀旅遊人才進入公司管理層；搭建鄉村人才展示平台、釋放人才活力、改善鄉村人才引進和管理方式。同時，加強與國内外知名高校院所、行業協會的戰略合作，開發鄉村旅遊産業經營人才培養的專題課程和教材，創新校企合作機制，培養凝聚一批創新型領軍人才，助力鄉村旅遊業的發展。

（四）健全鄉村旅遊産業的政府監管

1. 完善價格标準及懲罰措施

完善行業價格标準，同時加強監督管理。首先，政府制定指導價格，加強監督。加快行業管理标準立項評估，制定統一的市場準入規則，規範鄉村旅遊市場秩序。舒蘭市協調成立二合村旅遊投資發展有限公司和舒蘭旅投公司組成商家聯盟，對民宿統一制定價格和标準，統一管理和規範。同時政府發揮主導作用，不斷完善相關法律法規，健全鄉村旅遊産業的管理體系，加強産業運作過程的管理和監督。其次，政府管理部門增大檢查力度，加快規範的貫徹落實。對鄉村旅遊産業的具體運作管理進行監督制約，及時遏制惡意哄擡價格的行為，針對随意定價等侵權行為訂立相應的處罰措施。舒蘭市制定獎罰制度，設立公開監督舉報電話，保證市場的良性營運。

2. 加強旅遊産業的治安管理

産業經營者應制定安全管理制度，完善保衛體系，加強安保人員的夜間巡邏；訪客實名登記、貴重物品寄存保管制度落到實處，以保障遊客人身财産安全。同時，要落實消防安全管理及職責，禁止使用違規電器、違規使用電器，設定應急疏散、防火警示安全圖示等，村民委員會可以通過建立義務消防隊、治安聯防隊，以加強鄉村旅遊産業當地的治安管理。

（五）完善生态環境保護的相關措施

1. 出台廢棄物處置的相關規定

一方面，相關政府職能部門應從全局出發，根據閑置農宅發展鄉村旅遊産業各地不同的環境狀況因地制宜拟定管理條例，制定從創設到發展全過程的、自上而下的環保标準，加快出台廢棄物的處置辦法；另一方面，大力推行排污權有償使用和交易，建立廢棄物處理收費制度，做到廢棄物轉運、處理與收集設施的有效銜接，對廢棄物進行分類收運和再生資源回收利用管理，具體措施如實施無害化處理、建立廢棄物分類制度、開發新型能源等。鄉村民宿是閑置農宅發展鄉村旅遊産業的典型表現形式之一，目前，絕大多數民宿采用電熱水器或天然氣熱水器，能耗大，且民宿的經營方式季節性較強，在旅遊淡季會造成裝置閑置與資源浪費，采用太陽能熱水器更能起到節能減排的效果。同時，對廢棄物實施分類管理，根據廢棄物的種類和對環境的危害程度，規定不同的污染環境防治措施，如對工業固體廢物、生活垃圾的污染環境防治采取一般性的管理措施，而對危險廢棄物則采取嚴格的管理措施[21]。

2. 建立鄉村環境相關獎罰機制

首先，政府職能部門要綜合考慮當地生态系統的承載力，在鄉旅産業創設伊始就要建設長遠的環境規劃，同時關注其建成投入使用後對環境資源是否會造成不可逆的破壞。其次，明确産業經營者的權利與義務，同時明确違反環境保護法的責任和懲罰；訂立相應的獎懲措施，對能積極承認經營過程中的環境污染問題并積極做好相應污染治理工作的經營者，給予補助或獎勵。可以借鑒浙江餘村的做法，餘村每戶都配備有垃圾分類桶，垃圾車會定期将分類好的垃圾收走，村民隻需将垃圾桶放到專業的機器（餘村垃圾分類智慧平台）上，機器就會直接上傳至背景，村委會實時監控背景，從業人員會通過村民的垃圾分類情況，進行晾曬評比、用積分兌換禮品（政策）。而對違反規定及超出環境承載度開發者，提高違法違規成本，加大對違法行為的懲戒力度，解決違法成本低的問題。

基金: 國家社會科學基金項目(項目編号：21XFX012) 陝西省社會科學基金項目(項目編号：2022ED17)

作者簡介:張妍馨（1999-），女，陝西寶雞人，西安财經大學法學院碩士研究所學生，研究方向：民法學、土地法學;聞麗英（1973-），陝西銅川人，西安财經大學法學院副教授，碩士生導師，研究方向：房地産法、農村經濟法治。

來源：《新疆農墾經濟》期刊