翟天舒 张纪腾：后疫情时代全球治理体系变革的挑战与中国的选择——基于实验治理视角的分析
作者：翟天树，华东政法大学政治学与公共管理学院教授;张纪腾，博士研究生，复旦大学国际关系与公共事务学院
资料来源：《国际观察》，2021年第4期
微信平台编辑：周跃
摘要： 作为公共卫生领域的全球危机，新冠疫情以极端的方式反映人类社会正面临着"黑天鹅"和"灰犀牛"交错事件，凸显了当前全球治理体系中的"供需缺口"。新冠疫情作为影响国际关系的重要变量，加速了世界格局、国际秩序及其行动机制中各种因素的变化。因此，在后疫情时代，国际权力结构变化下国际秩序"漂移"的交织共振，地缘经济秩序加强下"经济主权"的回归，机制日益碎片化下全球治理的"肌肉无力"，国际共识减弱下"价值基石"的崩溃，将催化百年来从未见过的巨大变化。 加剧了国际社会面临的不确定性。实验性治理作为一种新型的多元治理理论，被视为解决不确定情况下治理有效性和合法性问题的重要工具。借鉴实验性治理的价值理念、运行机制和实践经验，为全球治理体系改革提供新思路。有鉴于此，本文认为，在推进全球治理体系改革的过程中，中国可以通过共同塑造价值理念和框架目标来推动全球治理体系的改革，增强全球治理体系的有效性，增强治理机制的灵活性， 通过经验知识的产生和交流，促进全球治理体系的自学，以国际评估的设定和完善，促进全球治理体系的优化。
关键词： 后疫情时代 不确定性 全球治理 实验治理
新冠疫情对世界格局和国际秩序的影响仍需在更长的时间内加以观察。然而，疫情的进程仍存在高度的不确定性。一方面，尽管新冠疫苗的接种率和覆盖率不断提高，但由于病毒变异、"疫苗民族主义"的蔓延、公共卫生资源和防控疫情能力的差异等诸多因素，全球疫情近期有所反弹，包括印度、巴西等个别国家， 疫情特别严重。因此，在全球实现大规模免疫接种之前，反复暴发仍将是常态。另一方面，新冠疫情的长期影响也存在很大不确定性。例如，世界经济论坛的《2021年全球风险报告》指出，新疫情将在未来3-5年内阻碍经济发展，并加剧未来5-10年的地缘政治紧张局势。欧亚集团的《2021年全球十大风险》将疫情的长期影响列为世界第二大风险，认为疫情爆发的巨额债务、失业危机和信誉丧失的"遗留物"将继续威胁全球政治和经济稳定。
无论是客观事件的实际复杂性，还是行为者的认知局限性，都是全球社会不确定性成倍增加的重要原因。在这种日益增加的不确定性下，目前的全球治理体系与人类社会发展的需要之间的严重不协调也是常态。不确定性既是常态，也是确定性的开始。面对不确定性的凸显，我们只有从历史背景和全球视角，才能更加客观、理性地定位全球治理的场景特征，深刻理解当前国际社会的历史地位。实验性治理作为一种创新的、倒退的复合多元治理理论，是基于"战略不确定性"和"多元或多极权力分配"，旨在将框架目标设定、自我探索、同行评议、政策学习和政策传播等一系列机制结合起来。寻求现实的解决方案，以应对全球治理日益增加的不确定性。有鉴于此，本文旨在分析后疫情时代国际社会当前面临的挑战和全球治理的特点，梳理出全球治理改革的理论内涵、运行机制、实现路径及其启示，为中国推动全球治理转型提供新思路。
一、真正的挑战：后疫情时代全球治理情景特征
对于全球治理来说，新冠疫情以极端的方式反映了人类社会正面临着"黑天鹅"和"灰犀牛"交错的事件，也凸显了当前全球治理体系中的诸多不足。但无论疫情是否发生，全球社会在大变革本身下都面临着诸多不确定因素。就目前而言，新冠疫情与一个世纪未曾发生的巨大变化因素交织在一起，更多的是加速了各种因素及其相互作用机制的变化，进而加剧了国际社会面临的不确定性。基于大变革下不确定性突出的基本判断，本文认为后疫情时代的全球治理体系可能面临以下四种情景特征。
（一） 国际权力结构的变化将导致国际秩序的"漂移"
世界格局的多极化和均衡是一个持续的过程，其变化的不确定性的后果是多种多样的。但不可否认，大国在权力转移过程中的竞争和冲突是未来全球治理发展的主要背景和主要影响因素。虽然当前大国关系的主基调仍然是"不打不开"，但国家间力量平衡与现有权力结构的错位，必然会加剧传统大国与新兴大国之间的战略博弈。就其对全球治理的影响而言，主要表现是权力结构变化对国际合作的影响。例如，新冠疫情凸显的全球领导力危机，是国际格局变化引发的国际合作危机的证据，或者是权力结构之间的竞争削弱了全球治理主要领导人之间的合作意愿，加剧了现有多边合作机制的碎片化。正如美国外交关系委员会主席理查德·哈斯（Richard Haass）所指出的，当前全球危机的主要特征是"大国领导力减弱"、"全球合作摇摆不定"和"大国之间的不和"，这可以看作是"无序时代"的开始。当前国际秩序的削弱将对国家间的战略互信构成重大挑战，而以权力的政治逻辑为主导的国家间互动的加强将创造一种更容易发生冲突和对抗的地缘政治环境。
后疫情时代，国际权力结构的改变不会停滞不前，国际权力将继续解体。无论是基于自身能力还是体制要求，都会推动更多的国家行为者参与国际秩序的形成和维护，国际和区域组织、跨国公司等非国家行为者也将发挥非常重要的作用。与此同时，疫情爆发的一系列"遗物"势必会继续冲击西方及其占主导地位的"自由世界秩序"。其中，传统大国与新兴大国之间存在的结构性矛盾在短期内仍难以得到有效缓解，随着更多国家对多边机制的功利主义态度日益突出，传统大国将更多地通过规则制定和议程制定的打击来限制新兴大国，结果全球治理机制中蕴含的国家竞争因素将变得更加突出。 重要。例如，上任一百多天的拜登政府，明确将中国定性为"最恶劣的竞争对手"，更加重视通过多边机制和加强国际动员，与中国博弈。在这方面，全球治理条件下的多边外交不仅将成为大国之间竞争的重要手段，大国之间的竞争在全球治理中的作用也可能从原来的单向阻断转变为促进和阻断并行。换言之，大国博弈的新阶段或新常态回归全球多边平台的可能性将增加，各方将集中精力塑造全球规范、规则和制度，展开激烈竞争，但其议题必将局限于气候、公共卫生、经贸等具体领域， 区域化、泛群特征将逐渐显现。现阶段出现的"有限多边主义"概念就是对这一现象的描述。
当然，疫情冲击下国家实力的破坏和各方保守主义的抬头，影响了一些国家参与全球治理的能力和意愿，短期内减少了对国际事务的资源投入，更加关注内政。还值得注意的是，为避免强制选边站带来的大国间系统级竞争加剧，满足自身对相关治理问题的功能需求，更多的中小国家将采取追求"最大回报"和"风险应急"的对冲策略。换言之，大国之间日益激烈的战略竞争，压缩了中小国家的战略选择空间，导致双方普遍和频繁押注的可能性越来越大。虽然这种做法将有助于平息大国竞争的影响，但中小国家对冲战略导向的外交政策的不可预测性也将增加未来国际格局变化的不确定性。
（2）加强地缘经济秩序将导致"经济主权"的回归
预计疫苗接种率的提高将缓解疫情，全球经济经贸交流将逐步恢复，但疫情对全球经济的影响是全面而持久的。经济全球化促进了产业资源的自由配置和分工，但产业转移势必削弱一些产业向外流动的生产能力，使其在危机面前短期内难以获得充足的基础材料供应。在新冠疫情下，全球产业链、供应链和价值链的暂时冲击凸显了这种对全球经济相互依存的脆弱性。例如，就供应链而言，这种脆弱性对国家和企业的负面影响已经完全暴露出来，无论是疫情早期阶段人员和货物流动有限造成的供应链中断，还是经济重启期间需求不足造成的供应链关闭。
在后疫情时代，从安全角度提高经济自主性和复原力将是国际社会的一个长期主题。国家行为者势必采取更实际的措施，努力推动与国家安全有关的关键产业链或关键环节缩小或重新向"可靠"的邻国和盟国靠拢，并加紧实施关键生计和生产物资本地化的政策。一些国家和地区还将通过加快区域经济合作、促进区域一体化来防范潜在的外部风险。为了风险分散，跨国企业还将进一步缩小产业链和供应链，其经济活动将呈现出更多的地方和区域特色。
同时，疫情凸显的全球经济和贸易网络的脆弱性，将增强国家间战略竞争的敏感性。经济全球化下的相互依存关系不是由单一的经济利益交换所主导的，战略和安全是行动者必须考虑的因素。一方面，新兴大国的崛起及其与传统大国经济差距的相对缩小，特别是当两者的经济规模、发展前景相对接近、它们之间互动的竞争力更加突出时，后者将把重点从追求经济利益转向保护比较优势;然后，寻求两者之间"独立"或"脱钩"的动力将得到进一步加强，双方都希望改善涉及关键基础设施或影响军事态势的脆弱性。
此外，国家行为者重组供应链本身就是出于战略自主的考虑，但加强它们对经济相互依存脆弱性的认识，势必会增加国家间战略竞争的敏感性。例如，疫情爆发后持续的半导体短缺已经压倒了此前对中国竞争的担忧，导致美国、日本和一些欧洲国家加强建立所谓"安全和有弹性的供应链"的意愿，并加大对本国半导体产业的投资。因此，无论是为了保持供应链弹性还是为了威慑竞争对手，国家行为者都将削弱对相互依存的经济利益的考虑，转而寻求建立"独立领域"，以避免追求正收入和正收入对国家安全构成的潜在威胁。
从长远来看，新冠疫情推动的全球经济和贸易结构调整确实来自商业、技术和社会的内部动态，但"安全思维"对"经济思维"的日益重视，将导致经济治理紊乱、增长停滞的风险增加。对于绝大多数国家来说，由于受到其自身生产和市场能力的限制，其国内供应链的复原力远远低于全球供应链，所谓的"自给自足"并没有显著增强其对风险的抵御能力，反而增加了生产成本和其国民变相的隐性税收。同时，在缺乏充分信息、缺乏互信的情况下，国家过度关注供应链安全的政策后果，会扭曲国与国之间的正常供给关系，导致一些高周期性产业过度建设，从而破坏经济全球化形成的规模效应和分工专业化效应。此外，经济层面的整体或选择性"脱钩"也会对其他安全领域产生负面的连锁反应，导致"脱钩悖论"，必须加强，以避免脱钩风险。
（三） 治理机制日益支离破碎将导致全球治理机制"肌肉无力"
机构碎片化是全球治理体系发展的必然特征。一方面，权力下放导致全球施政的体制安排向多层面和多学科蔓延，不同行动者、组织和机制之间的互动加速了这一进程;另一方面，全球施政的体制安排向多层面和多学科蔓延，不同行动者、组织和机制之间的互动加速了这一进程;另一方面，全球施政的体制安排也向多层面和多学科蔓延，不同行动者、组织和机制之间的互动加速了这一进程;因此，全球治理机制的碎片化呈现出"竞争性多边主义"的特点，呼应了当前国际权力下放格局和多元利益需求，并在一定程度上增强了体系的韧性，拓宽了各类主体参与全球治理的渠道。
然而，本文强调的全球治理机制碎片化，是原有治理机制改革滞后、新兴治理机制功能冗余、新旧治理机制缺乏互动等原因造成的一种制度性失灵。制度化程度高的治理机制作为机制的奠基人，对发达国家具有相当的制度约束力，但新兴大国国际话语的增加削弱了议程上传统大国的垄断力。一方面，为了规避现有体制安排对其施加的限制，保持引领国际规范的能力，发达国家倾向于选择或建立符合自身利益的排他性全球或区域治理机制。例如，为了绕过现有的国际机制，一些西方政府就不同的议题提出了新的国际结构，如"技术12"（T-12）和"民主10"（D-10），并试图通过所谓的"微观多边"联盟加强它们在具体全球或区域问题上的作用。另一方面，一些西方发达国家为了追求相对利益和对新兴大国施加压力，即使它们在现有机制中占主导地位，也可以通过所谓的"消极结构性力量"来阻止现有治理机制或其他国家改革现有机制的运作。以WTO贸易争端解决机制中的美中贸易裁决为例，虽然美国处于赢得绝大多数裁决的强势地位，但特朗普政府对未能在WTO贸易争端解决机制中获得更多特权感到不满，选择通过阻止上诉机构遴选程序的开始来阻止争端解决机制的正常运作。法官。
在全球治理机制"武器化"的趋势下，国际机构承担起全球治理的协调责任，反而成为大国政治博弈的阵地，其实难度更大。在不同机制重叠、抵消、失衡的背景下，原有治理机制的功能被削弱，公信力下降，新治理机制的功能多余，没有经过危机的考验，新旧治理机制之间的"恶性竞争"也很容易出现， 在此背景下，问题竞争将导致沉没成本和系统建设边际成本。换言之，这一系列因素带来的低效率、模糊的规则和竞争议程，将扰乱全球治理的有效发展。例如，新的冠疫情凸显了全球治理机制的碎片化和不同机制之间相互排斥的竞争。因此，在后疫情时代，权力因素中蕴含的国家间竞争将继续推动全球治理机制碎片化的趋势，作为国家间竞争甚至冲突的表现，将进一步限制多边领域国际合作的空间。
（四） 全球治理共识的削弱将加速"价值基石"的崩溃
行为者的价值观念是决定其利益偏好的重要因素之一，对共同利益的认知是建立和维护国际合作的重要前提之一。无论是对全球性问题的看法，还是对全球治理目标及其实施方案的选择，全球治理的参与者往往根据共同的价值观念，对具体问题的初步共识，然后做出选择，如何做出决策和实施。全球公共问题的绝对自身利益将大大削弱国际合作的基础，文化和意识形态层面的偏见将放大它们之间的矛盾。此外，全球治理体系缺乏效力，加剧了其所承载的基本价值观的分歧。特别是随着大国在各个领域战略竞争的加剧，国家间战略互信也面临严重不足。事实上，对全球施政及其参与不同国家的能力截然不同，使国际社会难以达成协议。
就新冠疫情而言，这场突如其来的全球危机本应是最纯粹的全球治理问题，但国际社会并没有表现出许多人所期望的那种合作。显然，政治文化和意识形态偏见是造成这种现象的重要原因。在疫情爆发初期，西方政府基于所谓的"制度优势"，并不认为疫情会对自己产生错误影响，认为"制度落后"是中国影响疫情的主要原因。但是，当疫情在西方世界大规模蔓延时，西方政府的不良反应与他们所倡导的"制度优势"形成了鲜明的对比。为了消除人们对疫情的期望，推卸抗击疫情的政治责任，一些西方国家政府已经从把重点放在吹捧自己的"制度优势"转向对中国进行大量毫无根据的指责，尽管正常的对外援助被贴上了"扩大其影响力"的标签。新的皇冠疫情凸显了价值观差异和缺乏国际共识给全球治理带来的障碍。疫情的爆发加剧了国际社会在价值观层面的内在分歧和冲突，特别是当这种文化冲突与权力竞争叠加在一起时，国际社会存在的结构性矛盾突然变得异常激烈。西方政府对中国的污名化和政治化攻击，本质上是"西方中心主义"和文明的丧失，以看待异质文明，用双重对立的思想和权力政治思维来解决权力转移的问题。在后疫情时代，国际社会不确定性的增加也会加强国家的实用主义，使许多国家，特别是西方发达国家转向追求现实利益，同时推卸道德责任，结果是国家间互信的基础进一步被削弱。
因此，无论是因为权力政治思维的加强，对国家利益的优先追求，还是内部压力的外部转移，国家之间的分歧和对抗都可能随着对全球文明价值缺乏共同承诺而蔓延，全球治理的制度规范及其价值观念将遭受深远的影响。特别是，以特定利益为动机的保护主义意识形态和外来措施，很可能以"国家安全"或"国家利益"为基础，在多边主义的幌子下再次受到欢迎。鉴于基本价值观的侵蚀与低效或无效的施政结果之间的积极反馈循环，国际社会参与集体行动的离心力将进一步增强，限制各国参与全球施政合作的意愿。
总体来看，虽然新冠疫情凸显了当前全球治理体系中的诸多问题，但疫情的爆发并不是将不确定性转化为现实风险的根本原因，更多的是加速了这些不确定性的定性进程。同样，全球危机是全球治理的必要条件，但条件不足，新的皇冠危机中全球治理效率低下就是例证。因此，在后疫情时代，诸多因素交织相互构建，将加剧全球治理面临的不确定性，主要表现为以下四个方面：一是国际权力结构变化下的国际秩序"漂移";二是国际秩序在国际权力结构变化下"值得注意的是，不确定性本身就是事物的"未知"，因此在这四个方面对不确定性的分析还比较有限。因此，重新思考和改革全球治理体系的重要性和必要性更加突出。
二、理论创新：实验治理主义的概念
实验性治理作为近年来全球治理研究的重大理论创新，被视为解决不确定条件下治理有效性和合法性问题的重要工具，随着相关实践和案例研究的深入，其理论价值不断提升。
哥伦比亚大学法学院教授查尔斯·萨贝尔（Charles Sabel）和荷兰阿姆斯特丹大学公共政策教授乔纳森·蔡特林（Jonathan Zeitlin）编纂了他们的著作《欧盟的实验治理：迈向新架构》（Experimental Governance in the European Union： Towards a New Architecture），汇集了西方学者对欧盟区域层面实验治理实践的看法。 借鉴欧盟《环境保护、食品安全等多个领域的治理行动》，审视实验主义，阐述实验主义治理的基本目标、构成要素、因果机制和实践取向。同时，一些西方学者也从其他维度出发，对治理的实验性进行了相关研究。例如，法国歌德大学政治学教授桑德拉·埃克特（Sandra Eckert）和柏林自由大学（Free University of Berlin）政治学教授塔尼娅·A·伯泽尔（Tanja A. Börzel）作为客座编辑，在《规则与治理》杂志上发表了一系列关于实验治理的论文，整合了它们的理论基础、经验相关性和规范意义。从不同的学科和理论角度，对实验主义治理的问题进行了广泛的讨论。以色列耶路撒冷希伯来大学（Hebrew University of Jerusalem）政治学教授大卫·列维-福尔（David Levi-Faur）认为实验治理是治理理论的重要视角，并将塞伯和蔡特林关于实验治理的论点纳入了他的著作《牛津治理手册》（Oxford Governance Handbook）。此外，一些学者质疑实验主义治理的适用性和可靠性。例如，欧洲大学学院（European University College）政治学教授斯特凡诺·巴托利尼（Stefano Bartolini）从多学科和跨领域的角度批判性地反思了欧盟实验性治理的可行性、有效性和由此产生的治理能力。
就实验主义治理的理论渊源而言，它包含着多种治理思想，包括实用主义、功能主义与跨层次治理、多中心治理等，但从根本上说，其主要理论来源是美国哲学家约翰·杜威等人提出的实用主义。根据杜威的说法，经验是人们最终确定目标的重要手段。实用主义在政治领域的应用催生了"民主实验主义"，它强调了经验在政治进程中的重要性。实验治理也正是基于这一理念，强调"求异"，试图通过实证思想和方法提高治理的科学性和有效性。同时，实验主义治理不遵循理性的先验逻辑，而是基于"循证概念"的经验逻辑，主张以实际问题为指导，以经验证据为支撑，根据现有实践的经验和证据，对初始政策进行调整、完善和完善。基本假设是，共同和持续的学习 - 实现临时结果，然后根据进一步的研究进行改进 - 可以使与持续不确定性相关的风险更容易管理。这反过来又与美国政治哲学家约翰·罗尔斯（John Rawls）提出的"重叠共识"相吻合。
就实验主义治理的运行机制而言，主要由四个方面组成："共同确定框架目标和措施"，"基于框架目标的自我实践"，"定期报告和实施同行评审"和"定期修订框架目标和措施"。Seibert和Zetlin清楚地解释了这一结构：首先，制定具有多方参与的广泛框架目标和措施，并澄清目标和指标的开放性;并参与同行评议，判断其实施结果是否符合目标，如果单位进展较差或偏离目标，需要根据同行经验采取适当的纠正措施;
与等级治理相比，实验性治理的最初兴起是为了克服环境不确定性，探索多元治理的路径，因此被视为对等级治理的反思和回应。分支机构一级治理采用了"社区决策方法"，其政策规划和决策集中在以共同体为代表的核心机构，并利用"决策执行"和"命令控制"的纵向治理机制来促进治理目标的实现。另一方面，实验性治理采用"开放式协调法"，主张将不同的利益相关方纳入目标的决策过程，并在总体目标构建的基础上，由行为者独立制定和实施具体的行动计划，并定期评估和监督各实体目标的实施情况。可以看出，科技体系主张以核心权威决策为主导，采用上级秩序、从属执行的分层治理模式，而实验性治理则主张多元化决策与独立实践相结合，采用多元协商、上下反馈的非等级互动治理模式， 但其独立实践的对象和范围应受联合设定的指数体系的约束（如表1所示）。
表1 实验主义治理的决策机制与科技体系治理的区别
指数
实验性治理
科技体系治理
制定和修订目标以纳入不同实践经验的程度
高
低
采用利益攸关者意见的程度
行为者在多大程度上被赋予自主行动权
监控同行评审的重点程度，而不是合规执法的程度
资料来源：作者自制。
此外，与协作治理和适应性治理等非分层治理形式相比，广泛的框架目标和灵活的政策工具使实验性治理明显地重复出现。一方面，以实验主义治理为出发点的框架目标是动态的，实验性治理强调实践学习、经验学习的连续性，试图将实施措施的修订和完善融入到后续的治理实践中;
就实验主义治理的条件而言，"战略不确定性"和"多极或多极权力分配"是支撑其运作的最重要因素。"战略不确定性"是形成实验性治理的最基本条件，主要是指治理问题的不确定性程度越高，行为者越难准确定义目标并制定相应的方案，在解决问题的过程中越需要学习和适应新的目标， 预期成果的不确定性也将增加行动者相互学习和合作的意愿;"在这种情况下，没有一个行为者可以在不考虑他人意见的情况下推动他们的首选解决方案，在这种意见下，行为者需要根据上下文在实践中更加灵活，并通过同行评审获得纵向和横向的反馈和学习经验。
针对实验主义治理的具体实践，实验治理本身就是学者们在观察、分析和归纳欧盟治理实践的基础上提出的区域治理理论。一方面，欧盟要求其成员国和地方行动者实现在欧盟一级确定的框架目标，同时给予它们更大的自主行动空间;另一方面，欧盟要求其成员国和地方行动者实现在欧盟一级确定的框架目标。以欧盟气候治理为例，面对分散复杂并存的气候变化，欧盟建立了以"权利管理模式"和"自治模式"为特征的跨国城市治理网络。当然，欧洲一体化进程所推动的多层次治理模式将酌处权下放到较低层次，保证了国家和次国家行为者之间权力的多层次分配，从而创造了试验性施政所需的多元政治环境。这也是欧盟成为实验治理"天然实验室"的基本要求。目前，实验性治理在欧盟内部已普遍制度化，涵盖一系列政策领域，包括能源、电信、金融服务、食品和药品安全、数据隐私和环境保护、司法、安全和反歧视。美国、加拿大、新西兰等一些国家在解决公共卫生、服务、安全等具体问题时，采取了实验性治理结构，一系列国内法律和行政制度具有明显的实验性特征。
综上所述，实验性治理可以看作是临时目标设定、多方参与、阶段改进和评价修订的动态治理模式，其相互学习和治理后同行评审为相互重新定义目标和方法提供了具体的制度保障，可以在深化共识的同时扩大治理的参与度和灵活性。
三、场景替代：全球实验治理的尝试
全球治理所体现的多主体主义、多元问题、环境变化等特点，使得基于形式化制度框架的传统治理方式难以有效解决不确定性增加的全球性问题。因此，强调多元治理价值、促进竞争性治理机制的"机制复合体"在全球治理的各个领域开始逐渐显现。在此背景下，欧盟实验性治理的做法不仅引起了国际社会的关注，也开始在全球治理的某些领域得到应用。因此，西方圈子对实验主义治理的讨论逐渐从国家和区域层面转移到全球层面，并试图为此目的提供整体解释。
作为最早讨论全球治理格局中实验治理理论的学者之一，塞伯与纽约大学法学教授Gráinne de Bárca和普林斯顿大学政治学教授Robert O. Keohane一起将"全球实验治理"定义为"一个制度化、开放、跨国和多层次的问题解决过程"。在《多元化全球治理的新模式》一书中，Keohan等人详细描述了实验性治理作为多元化全球治理新手段的概念、特征、前提、作用和缺点，并具体说明了基于WTO关于金枪鱼/海豚保护机制的裁决、《联合国残疾人权利公约》和《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》的三个案例。Zetterling，通过他的新书"扩展实验治理？《欧盟与跨国监管》一书聚焦于欧盟实验性治理机制的内部发展、外部扩张及其对全球治理的广泛影响，探讨了如何推动实验性治理在全球层面的应用，涵盖了跨境数据流与隐私保护、公共卫生与环境保护、金融监管、 食品安全和其他新出现的全球治理问题。
在本文中，Keohan等人将实验主义治理扩展到全球治理层面，既是基于实验主义治理本身发展的理论思维，也是基于时代背景的现实考虑。就理论发展而言，传统的国际关系理论认为，国际体系形成的条件主要取决于关键行动者之间利益和信仰的整合，而支配国强加其优先规则的能力在其中发挥着重要作用。这意味着，无政府状态中等级权力关系的权威主要取决于个别国家行为者是否能够通过控制、制裁或军事干预来行使和维持这种关系。然而，在缺乏等级治理的强制性权威的情况下，国际体系难以维持，多边主义难以实现。相比之下，实验治理理论认为，单一权力要素不能有效解释国际合作的发生，特别是在具体的决策过程中，问题取向往往可以超越权力取向。权力格局的多样化和政策需要的差异化也难以实现统一固定的"硬法"规则。因此，更灵活的多元化治理具有存在的价值和实现的意义。
就现实而言，日益增长的国际关系导致了全球治理中更广泛的多元参与和更大不确定性的趋势。这一趋势要求行动者在解决具体问题的过程中确定和完善目标和实现这些目标的最佳方式。实验性治理所倡导的治理去中心化，是民族主义与全球化之间的一种平衡与调试，不仅有助于行为者根据具体情况进行地方"自治"，进而制定更符合地方需要的行动政策，而且更合理地利用全球资源。同时，在复杂的相互依存关系和因果关系普遍不确定的背景下，实验性治理及其实践中所包含的横向政策传播扩散机制可以通过分享信息和知识，寻求共同关心的问题的最佳解决办法。反过来，努力寻找不同的解决办法将有助于达成全球共识。这种"知识共享"的治理模式，不仅可以挖掘多元治理主体的价值，而且可以适应不同竞争治理机制的存在，因此具有相当的弹性，非常适合当今复杂多元参与背景下的全球社会。因此，正如泽特林等学者所说，实验治理理论可以构建一种灵活、适应性强的跨国治理机制。
与区域层面的应用不同，在全球治理层面嵌入实验性治理需要根据全球治理的特点及其需求进行调试。理想情况下，全球实验性治理的基本框架可以分为"包容性参与非等级决策过程"，"公开的公众问题表达和框架定位"，"基层行为者的自主实施和实践"，"持续反馈和监督"以及"基于同行评审的改进目标和做法"（图1）。
图1 全球实验治理的基本框架
资料来源：作者自制。
根据这一基本框架，结合治理过程逻辑，本文认为全球实验治理具有以下特点：一是决策阶段强调利益相关者参与的开放性和决策过程的非等级性。也就是说，它要求全球治理的最高层为具体问题制定广泛的框架目标，并根据广泛借鉴有关利益集团的意见，建立一个指标体系来评价这些目标的实现情况。具体形成过程可以分为"认知-理解"两个步骤，即利益相关者对问题形成共识，然后根据共识设定开放的框架目标。其次，其实施阶段给予低阶参与者充分的自主权和灵活性。也就是说，通过将框架目标纳入各自的区域或环境，可以根据自己的条件和具体做法对这些较低级别的行动者加以区分，同时根据商定的指标系统实时报告其业绩。第三，改进阶段强调基于评估的改进。也就是说，通过组建一个基础广泛的评估小组，衡量各行动者在执行目标框架方面的实际情况，包括通过检查监督、横向比较和专家审查，以更有效的方式促进这一框架，并根据同侪经验对进展不畅的方案采取纠正措施，同时根据全球治理的目标框架和衡量指标以及决策进程加以改进和完善。 以及整体评估的结果。
根据实验治理理论在全球层面的应用，该机制的主要目标是在行为者之间形成一个制度化的信息交流渠道。强调全球试验性治理的包容性参与和开放性，本身就为信息交流创造了体制基础，其对框架目标的不断改进和调整也是一个吸取教训和知识储备的过程。在这方面，实验主义的应用有助于促进行为者对治理条件、情况、经验和知识的学习发展，不仅为相互沟通与合作搭建更大的窗口，而且加深对彼此主要意图和执行能力的理解。同时，实验主义治理强调对连续发生（跨时间）的协调实施经验的评价，手段的适应性治理与方法中问题的反思治理相结合，思维中目标和方法的质疑与重构。此外，在形成基本共识和确定目标框架的前提下，全球实验治理理论倡导的治理自由裁量权下放，可以增加平行层面行为者之间的沟通和沟通，促进在执行层面形成共同行为准则和互惠行为模式。这与一些学者在G20框架下提出的"一致单边主义"的国际合作形式是一致的，即既不是自上而下的指挥过程，也不是自上而下的有条件执行。
全球试验性施政理论主张在同行审查而不是遵约审查中检验行为者的施政效力，并将经过实践检验和完善的具有普遍意义的成功方案纳入政策和目标的修订和完善，同时需要确保这些方案遵循原则目标的总体框架， 从而促进和传播到其他区域和国家。在评估和考虑具体治理做法的基础上，全球治理试验还主张汇编多样性政策，并建立最佳做法和政策方案数据库。由此产生的信息交流渠道还可以促进互动学习的发展，促进治理基准和最佳做法的承认和传播，从而提高整个国际社会的创新学习能力。此外，为了避免"自我调节"的松散和混乱，实验性治理还利用被称为"惩罚违约规则"的机制设计来推进治理目标的实现，即通过被动选择（从强加对象的角度来看）较差的结果或现状不可持续，迫使行为者进行对话并共同探索替代方案。当然，由于行为者之间施政经验的扩散而产生的同侪压力也可能导致施政竞赛，在这场竞赛中，各国被比较和竞争，以便通过更有效的国内施政获得国际承认，以便定期披露其计划和政策，从而创造一个相互驱动的"齿轮"，提高国际社会的总体施政水平。
现有的研究成果还认为，实验主义治理在全球层面的应用是有缺陷的。一方面，实验性治理战略不确定性的降低，对其自身应用形成了内生限制。根据Keohan等人的观点，全球实验主义的发生取决于治理问题的不确定性程度，实质性利益冲突的程度，约束机制的有效性，关键参与者的参与意愿及其预测能力的大小，约束精英和技术官僚的制度有效性的强度， 以及预期的外部负面因素的影响程度。但是，当治理主体的认知能力随着实验主义治理过程的推进而提高时，它将开始转向具有较好稳定性的传统治理路径，其通过实验主义治理进行监管的动机也会相应减弱。也就是说，当治理主体对治理场景和政策偏好有明确的定义时，结果很可能是通过实验治理来建立统一的规则和系统来固定，而传统的分层治理得以维持。
另一方面，实验主义治理的运行机制存在许多弊端。首先，实验治理理论对框架目标所依赖的初始价值共识和对价值共识一致性的增强解释含糊不清，而行为者一般领域价值共识的差异势必对治理机制的规范价值和合法性产生影响。其次，实验主义治理初期缺乏明确的基线和控制，不仅难以对"反馈学习"做出明确的解释和分析，而且难以减少政策学习过程中个人利益偏好对自我纠正和变化的限制。第三，实验性治理存在"监管俘虏"问题，其中贡献最大的成员可以在基于模仿、学习或竞争的政策扩散过程中获得最大的非正式影响力，从而促进符合其利益的价值规范。最后，在实验主义治理的多元参与中还存在集体行动困境的问题。例如，多样化的参与性行动者能否统一对多样性的价值和利益目标的理解和回应，能否对行为者的治理实验进行可靠、详细的评估，等等。
从总体上看，实验治理从国家和地区层面向全球层面的形势，拓展了实验治理本身的理论内涵，也为全球治理实践提供了新的理论视角。与传统治理模式的单一主体、封闭体系、单向进程相比，参与式合作和逐步探索全球实验性治理的特点，可以促进基于共同目标和规则的自治，在没有领先国家提供国际公共产品、全球治理碎片化的情况下，为国际合作搭建一个互助互助、相互促进的体制平台。 机制。同时，这种情景位移也反映了当前全球治理的"供需失衡"，反映了全球社会对于多元参与的规范性需求和合作解决问题的共同需求。当然，实验治理理论存在一些缺陷，其在全球治理层面应用的有效性还有待进一步研究和验证。
四、反思学习：中国选择推动全球治理体系转型
面对新冠疫情、气候变化、恐怖主义、移民、包容性增长等全球性问题，需要世界各国的参与和努力，需要全球治理体系机制、规范和路径的调整和创新。正如习近平总书记在联合国75周年峰会上讲话中指出的，人类进入了互联互通的新时代，各国的利益命运紧密相连。全球威胁和挑战需要强有力的全球反应。作为新兴发展中国家，中国不仅要坚持多边主义的核心价值观和基本原则，而且要把2000年立足于不断变化的世界格局，着力应对全球性挑战，在广泛协商和建立共识的基础上改革和完善全球治理体系。
作为西方国家参与全球治理的叙事方式，实验性治理理论本身就是应对全球治理危机和治理转型、争夺国际话语权、维护自身利益的重要工具。特别是，欧盟作为实验治理理论的提出者，更有可能扩大其影响全球进程的能力。但排除治理话语争论等政治标签，实验性治理的构成要素及其治理弹性、知识创新、经验扩散、递归机制等特征，在一定程度上仍符合当前全球治理体系的改革需求，其在全球层面的应用确实为全球治理体系的调试和改革提供了新的思维方式。 而且，在抗击疫情的过程中，不同国家采取的不同态度、实施的方案和取得的成果，也可以作为全球一级实验治理理论的一种主要实践。面对后疫情时代国际社会日益增加的不确定性，学习实验治理的价值理念、运行机制和实践经验，更好地分析和解决全球治理体系转型转型中遇到的难题，是有帮助的。为此，本文提出以下建议：
（i） 促进全球治理体系的改革，将价值概念和框架目标相互补充
既然实验主义治理在全球治理中的应用的基本原则之一，就是推动国际社会形成基于共识的共同承诺的价值观念，那么共同价值就是人类命运共同体的规范基础和支持全球治理的基本前提， 全球治理体系的改革首先要整合和重塑行为者的行为规范和价值观。在后疫情时代，有效的全球治理需要以各国，特别是大国之间的相互尊重为基础，建立明确的面向问题的伙伴关系。特别是，在没有强有力的体制制约的情况下，全球施政更多地取决于普遍承认和自愿遵守国际准则。只有整个国际社会共同努力，以命运共同体的方式思考和应对问题，以平等协商的方式确定权利和责任，以责任感和坚定不移的态度指导行为，才能打开国际合作的大门，处理和消除全球危机。
就价值观念而言，要坚持追求公平正义的价值，以合作共赢为目标，倡导"构建持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界命运共同体"的理念，推动构建"相互尊重"的新型国际关系， "公平正义、合作共赢"，积极践行合作共建共享的全球治理理念。在建立共识的过程中，我们也可以以各国面临的共同问题为基础，达成最低限度的共识，注重能够达成一致的普遍原则，主动淡化价值观差异，努力减少意识形态差异对国际合作的干扰。在这方面，我们尤其应促进主要大国就国际社会的基本原则达成共识，并努力建立一个"有控制的战略竞争"联合框架，通过确定"底线"和"红线"来规范和限制潜在的过度行为。此外，我们应该突出行为者之间的平等、合作过程的开放性和合作目标的互惠性，继续尊重多主体国家之间的文化差异和世界文明的多样性，正视理解全球治理价值内涵的客观差异，追求全球治理的价值体系， 然后根据区别的特点，在具体问题上倡导"共同但有区别的责任"原则。
就目标而言，我们可以先设定宽泛的框架目标，达到最低限度的共识，逐步将公共利益和公共目标转化为治理过程中广泛而灵活的政策目标和指标要素，通过提炼实现目标的具体时间和方式，实现自主决策"责任"与"贡献"原则的有机统一。例如，联合国启动了以减贫、卫生、教育和环境为重点的千年发展目标（MDG）和可持续发展目标（SDG），并让各国自行决定实现这些目标的途径和时间表。在具体实践过程中，联合国不仅允许各方根据总体框架目标自行确定其治理和实施过程的具体目标，而且允许各方在实现长期目标的过程中逐步提升其治理目标， 根据自己的实际情况。在这方面，《巴黎气候协定》要求成员国每五年提交一份"自主贡献"清单，希望每一项新的贡献都将超过以前的水平，从而提高其总体减排目标。此外，我们需要将扩大多样性参与、优先重视社会正义和共同利益、可持续发展和协商合作等基本发展需要纳入框架目标，同时考虑到每个国家的具体目标和全球治理的宏观目标，并区分和对待处于不同发展阶段的国家和地区， 不同的文化背景和不同的治理能力。
（二） 通过增加合作机制的灵活性，提高全球治理体系的效力
实验性治理应用于气候、海洋、生物、网络安全等新兴问题，其以问题为导向的特点是促进行为者之间合作的关键要素。在后疫情时代，由于国家间竞争关系的不断宣告和历史因素造成的先存矛盾，不仅难以实现预期目标，而且不利于通过选择差异较大或敏感性较大的问题，通过强有力的制度化制度化安排来弥合国家间的矛盾。相反，通过选择比较贴切的问题和采用制度化程度较弱的机制，可能更容易实现合作和解决实际问题。针对当前国际社会面临的现实，结合实验性治理的经验，本文认为，可以从制度安排和选题两个方面入手，增强国际合作机制的灵活性。
就合作问题而言，我们可以暂时搁置高度分裂或高度敏感的问题，选择充分或日益紧迫的问题可以更有效地推进全球治理议程，而认识更加有限。为此，我们可以推动建立一个不预先设定政治立场、注重实际问题的合作机制，即通过及时制定议程，将国际合作纳入公共卫生、气候危机、人道主义救济、跨国犯罪、数字治理等共同关心和高度紧迫的领域，通过逐步落实， 加强和扩大国际合作的重点，从而超越传统的战略关系框架，拓宽合作空间，最终在具体问题上实现利益最大化。同时，鉴于全球施政问题相互交织和复杂的现实，我们还可以根据问题的性质、合作空间和紧迫性确定问题的优先次序，例如，将这些问题分为"可以广泛国际合作的问题清单"、"存在分歧但预期将通过对话解决的问题清单"和"高度分歧和需要加以规范的问题清单"， 从而建立一个明确的框架和任务，以充分整合和利用不同学科的优势。此外，通过在具体问题上的合作，我们需要积极推进相关领域的实质性改革，为有争议问题的管理和解决创造条件，进而营造进一步合作的氛围，为完善全球治理体系创造动力。
就体制安排而言，国际环境不确定性的增加导致所有各方都希望保持更大的自主权，而采用制度化程度低但运作能力较强的国际机制也是提高当前全球治理效力的分阶段办法。因此，我们可以利用软约束正式系统和非正式系统的灵活性来弥补强约束正式系统的不足。一方面，通过实施多元化的合作机制，促进政治、职能和嵌套互动，在20国集团框架内增加政策协调委员会等面向任务的具体机制，并促进在具体问题上的俱乐部式综合合作，以补充正式的治理机制。例如，我国发起的"一带一路"倡议，引入了区域贸易协定、次区域经济合作机制、区域经济走廊、双边经济走廊、工业园区等多种合作机制，在此框架下签署的绝大多数合作文件大多是软约束性协议。另一方面，通过模糊条款内涵，引入相互冲突的原则，避免惩罚性强制措施，对程序和协议的国际对话合作的限制相对弱化，同时保持一定的行为指导和约束力，给予行为者空间制定符合自身条件的政策，尊重执行层面各方的自主性和主动性。鉴于各方在区域层面的联系更加密切，治理需求更加集中，我们也应充分发挥区域组织和机制的优势，促进欧盟、非洲联盟、东盟等区域组织的体制建设和转型，在区域层面建立有关问题的具体应急联络机制， 提高区域层面突发公共事件的应急响应速度，进而降低全球层面应对突发公共事件的压力，从而提升区域层面全球治理的有效性。
（三）通过生产和交流经验知识，促进全球治理体系的优化
面对全球化进程的不断深化和全球治理环境不确定性的日益增强，实验性治理理论强调政策学习和最佳实践交流对提高治理有效性的重要性，其主要价值在于政策比较、实证对话、共识形成和政策调整作为一个过程。不同国家不同的治理经验体现了文明多样性的价值，经验交流、互鉴可以成为全球治理创新的源泉。后疫情时代，鉴于问题压力突出，管理盲区日益增多，现有的全球治理体系需要对缺乏经验、规则真空的"治理盲点"进行集体讨论和反思，为需要产生新知识和新治理机制的复杂领域提供沟通机制和对话平台。作为新兴大国，中国不断展现积极参与全球治理的意愿，倡导通过自身发展为世界发展和全球治理做出更大贡献，为经济、气候、能源、难民等一系列全球性问题提供切实可行的中国解决方案。
从经验知识生成的角度来看，中国的和平发展和国家治理具有很强的竞争和示范效应。事实上，在现有的多边框架下，中国已经"量身定制"了一些具体的倡议和合作方案，详细说明了其对促进多边合作的新思想和新想法的承诺。我们应采取理性和务实的态度，根据我们自己的能力标准、国家利益和国际社会需要的力量，通过积极的国际参与，从与知识有关的层面，如思想、机构和实践方案，为全球施政提供公益物。例如，中国在数字经济领域拥有巨大的市场和丰富的实践经验，不仅通过培训、规划和治理交流，从中汲取相关的发展和治理经验，分享知识，而且通过提出亟待定义和更新的新问题、概念和规则，使数字经济中的全球治理规则现代化。除了分享中国自身的改革经验外，我们还可以充分调动不同层次的治理模块和行为者，通过创新举措和建立更广泛的最佳实践数据库，以及可供参考的稳定政策传播模式，促进创新治理资源的开发，推动创新治理政策在行为者之间的扩散。当然，我们应该明确，中国在海外推广自身发展理念和经验的目的，主要是为了贡献中国智慧，验证自己的经验，而不是刻意扩大国际影响力。
从经验和知识交流的角度，我们可以从系统和单位两个层面探索对外开放、发展合作、加强交流的新模式。我们可以通过联合国、世界银行、国际货币基金组织、G20等多边国际组织，以及"一带一路"倡议、上海进出口博览会和自贸区等新兴开放平台，继续加强对外交流与沟通。除了提供机构和财政项目资源援助外，我们还可以提供培训资源，即优先选择数字经济、消除贫困、环境保护、粮食安全、网络安全等相对有经验的领域，提出针对性和系统的治理方案，供他们自己理解和理解这些概念，并提供适当的建议， 培训和信息服务。此外，为了加强和改进对外沟通交流工作，我们需要做好全球治理人才培养和中长期推进规划，将全球治理人才培养和储备作为国家战略资源投入，例如，根据我国参与全球治理领域和全球治理的多学科知识融合趋势， 重点培养金融、贸易、环境、科技等国际人才，建立健全国际组织人才引进和调度机制，以及与国际组织和全球治理相关的研究机构和智库。当然，我们还需要加强对外话语体系建设，加强国际交流过程中的积极互动，从互利共生的角度强烈回应国际社会对中国的关注，以减少对中国和平发展的疑虑和误读，最大限度地减少国际舆论对中国的偏见和刻板印象。
（4）通过构建和完善国际考核，促进全球治理体系的优化
客观公正的国际评估可以为国际谈判与合作提供科学依据。作为实验性治理的关键部分，定期报告和同行评审不仅侧重于监测和指导行为者的自主实施，而且还通过审查实际情况来促进框架目标的改进和相关治理经验的传播。有鉴于此，我们可以促进和规范全球治理，优先加强对全球风险和相关治理需求的分析，促进各级行为者之间的对话和信息共享，并根据框架目标评估各方在具体合作领域的实施情况。目前，全球治理的具体领域有各种各样的评估机制，但大多数较成熟和国际影响力的评估机制以发达国家为主，其关注的领域、衡量指标和评估方法均以西方标准为基础，因此缺乏对新兴国家和发展中国家的关注。同时，现有的评估机制更侧重于军事、政治和经济等较为传统的问题，因此对新出现的问题缺乏关注。因此，我们可以从机制建设和内容选择两个方面完善现有的国际评价机制。
就国际评估的内容选择而言，我们可以在分析全球问题和评估行动者行为方面加以改进。一方面，我们可以在议题选择的灵活性背景下，优先试点建设公共卫生、气候、数字治理等国际评估机制，同时密切监测、信息共享和实地评估全球治理相关问题，为全球治理谈判提供适当的情况介绍和政策选择。另一方面，我们还可以要求各方定期就商定的具体问题提出报告，并在此基础上建立一个审查和审查机制，以确保定期报告的真实性。同时，我们需要在审查定期报告数据的基础上评估各方的执行情况，并据此制定和完善治理标杆目录，为实验治理中的创新和经验传播提供治理资源，从而促进政策评估的科学性，确保政策框架目标的定期修订和科学修订。
就国际评估机制而言，中国应积极推动完善国际评估体系，不仅要保证国际评估的公开性、透明度和公平性，还要增强国际评估的科学性、高效性和灵活性。根据系统和客观的原则，按照全球治理议程的分阶段进程进行程序性评估、决策评估、方案评估和风险评估，并建立了关键领域综合报告的国家评估机制，为各国政府就相关评估结果提供反馈的体制渠道。同时，要制定关于国际评估基本原则、行政程序、操作机制、评价方法和禁止终止的国际标准，通过逐步完善不同评估领域的配套法律制度，促进国际评估实践的制度化、规范化。我们不仅要促进政府、企业、智库、大学和其他机构之间的国际合作，而且要组建一个基础广泛的委员会或评估小组，通过增进对不同地区相关评估的相互理解，促进治理评估相关具体方法的一致性，减少治理差异。此外，为了保持国际评估的独立性和客观性，我们需要记录和跟踪相关评估机构信任和有效性的基本指标，积极探索建立国际评估机构联合审查制度，以加强对国际评估机构的监督。
五、结论
在百年未见的巨大变革下，国际社会正在发生深刻变革，推动着国际秩序的变革。全球化进程中的矛盾，不仅是国际格局变化的结果，也是全球化推动国际社会不断融合的产物。对于全球治理来说，无论是转型动力的形成，治理机制的构建，还是具体规则的制定和实施，都是在这种背景下发生的。对此，我们应该清醒地看到，全球化的推进和深化虽然仍然是世界发展的大方向，但伴随着国际环境不确定性的增加。例如，在新冠疫情下，国际合作的非强制性状态典型地反映了这一特征对全球治理构成的挑战。显然，国际新秩序和新机制的形成不是一次性的，因为从混乱、无序的窗口期到完美和再生的纠结和磨合，甚至共识的建立，将是一个非常困难和曲折的过程。同样，全球治理的发展是寻求新旧机制之间积极互动的一个久经考验的过程，而不是朝着帕累托的最优性迈进的漫长旅程。展望后疫情时代的未来图景，如何修复疫情对世界各个地区的影响和破坏，推动全球治理转型、主体调整、规则完善和治理动态重塑的理念，是全球治理体系改革需要解决的主要问题。
在当前权力下放和多元化加速趋势下，实验性治理理论对于如何促进建设更加民主平等的国际关系，推动治理方式向多层次、多层次合作治理转变具有一定的借鉴意义，因为它可以为我国参与提供新思想、新思想。 借鉴战略不确定性、权力多元分配的实验性治理理论内涵，引导和推动全球治理体系改革。作为多边主义的主要支持者和全球治理改革的重要参与者，中国应充分考虑国际秩序变革、全球经济发展和未来国际规范重塑等一系列事件的不确定性，并在审视自身治理经验和国际社会背景的基础上， 积极推动国际社会形成全球治理的共同规范、标准和指导原则，同时丰富和丰富中国计划全球治理的内涵和实践。用中国智慧，为解决人类社会面临的重大问题做出独特的贡献。
收货日期：2021年6月
（负责编辑：齐培轩）
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