党的二十届三中全会《决定》提出，要“健全政府投资有效带动社会投资体制机制”。近年来，由于项目质量不高、资金配套弱化、民间参与度降低等原因，政府投资对社会投资的带动效应明显下降。为让有限的政府财力发挥更大的效力，应提升政府项目谋划能力，促进财政与货币政策协同配合，发挥政府各类资金的整体合力，鼓励民间资本参与政府投资项目，形成政府投资更大程度的带动效应。
7月21日，广东省广州国际金融城，建成的高楼栉次鳞比，在建的工地如火如荼。图/中经视觉 吕华当 摄
政府投资比重上升但带动效应下降
政府投资在全部投资中占比上升。将国家预算内投资和新增地方债发行额合并计算政府投资规模，其占全社会投资的比例由2015年的6.3%提高到2019年的10%，再提高到2022年的15%，2015-2022年，年均上升1.25个百分点。基础设施、社会事业和公共管理是政府主要投资领域，2012年，上述领域投资合计占固定资产投资的22.1%，2016年比例提高到29.3%，之后基本保持在28－29%的高水平，2023年为29%。
政府投资带动效应呈下降趋势。已有对大陆财政乘数的估计研究表明，不论短期还是长期，政府投资对产出的促进效应明显下滑，而且在经济衰退时期下降速度更快。我们使用中央预算内投资、地方专项债和国债数据进行测算，结果表明政府投资乘数也呈下降趋势，特别是疫情前后这段时间，2019年政府投资乘数为6.45，2022年、2023年政府投资乘数分别下降为1.98和1.65。
政府投资带动效应下降受到多种因素制约
投资项目质量难以保证。一是经过近30年高速发展，大陆基础设施和公共服务供给能力实现了短缺匮乏到丰富充裕的巨大转变，满足城市和产业发展需要的重大工程许多已经建成，带有紧迫性的、作用显著的公共投资项目减少，政府投资的边际效用下滑。二是部分项目规划及前期论证不足，为适应宏观调控的紧迫需要，部分项目不得不采取“临时拼凑”的方式应付申报问题，导致推进过程中反复出现规划选址变更、设计方案调整、项目主体变化等情况，造成工程推进的延缓，也造成资金使用进度迟缓和闲置问题。
地方政府配套能力不足。与1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机时有所不同，当前，大陆地方政府对中央政府稳增长、扩内需政策的响应能力减弱，从“要政策”主动发展转向“要资金”被动发展，且偿债高峰下地方财力不得不更多用于应付债务偿还。目前，地方政府再融资债券所占比重已接近90%，新增融资额明显减少。一些地方政府连事权范围内的资金都难以保障，为国家重大项目配套往往只能采取虚假方式应对，即中央给多少钱就干多少事，中央政府资金实际拉动地方资金的能力减弱。
金融机构对政府项目支持弱化。以往实施积极财政政策都少不了货币政策的有力支持，除了中央和地方资金外，有很大一部分是通过银行信贷方式获得的。近年来，由于地方政府债务风险积累扩散，金融机构对政信类融资越来越持谨慎的态度，针对融资平台的贷款明显收缩。对于政府项目来讲，如果有融资平台参与，通过银行等金融机构贷款，并以预期财政收入作为偿债来源的融资，就存在增加隐性债务嫌疑，并为政策所禁止，因此，金融机构参与专项债等政府项目受到严格限制，空间明显缩小。
民间资本参与程度有所降低。在当前资源和资金供给充足的情况下，政府投资对民间资本的挤出效应主要不在于政府占用的资金多导致金融市场的利率上升和民间融资成本上升，更多体现在政府及其平台公司依靠行政干预，排斥民间资本的参与，一些本该由市场干的项目，变成政府主体来干。例如，政府的重大工程基本由央国企承接，民间资本很难参与其中；大量有收益的公共项目采取专项债方式融资，是对PPP的挤出，这都导致政府资金并没有形成对民间投资的带动。
增强政府投资的带动作用应多措并举
提升政府项目谋划能力。一是加强规划引领。督导地方做好政府投资项目三年储备库，做实政府投资年度计划，按照项目属性和项目类别做好分类管理，实现与各类政策性资金支持方向的匹配。二是完善要素保障。推动政府投资规划与国土空间规划、城镇规划有效衔接，推动自规、环境、能源等多部门协同配合，统筹开展项目前期工作，提升投资项目要素综合保障能力。三是创新项目成本收益平衡方式。促进项目收益平衡模式从一次性收益平衡转向持续的运营收益平衡，从单纯开发建设模式向全生命周期发展模式转变。
促进财政与货币政策协同配合。一是进一步加强财政与货币政策的配合，形成对政府投资的托举作用。综合运用多种货币政策工具，增加银行信贷对政府项目的配套能力。增加政策性开发性金融工具额度，用于补充重大项目资本金，或为有一定收益的地方债和国债项目资本金搭桥。二是引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的政府项目建设，鼓励保险机构为符合标准的政府项目提供融资支持，允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的国债项目建设。中央银行应设立专项支持工具、专项再贷款等，引导商业银行加大资金投放力度，支持重大工程建设和设备更新。
形成政府各类资金的整体合力。加强各类政府投资的统筹衔接和错位安排。一是增强政府资金支持国家重大战略的能力。超长期国债发行与中央预算内投资支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，改善市场预期，促进经济持续回升向好。二是扩大政府资金用作项目资本金规模。进一步合理扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，扩大专项债的引领和带动作用。三是优化政府资金的投向领域和方式。中央预算内资金、财政专项资金和国债资金可通过支持大规模设备更新改造，以及新型基础设施投资的方式，更好发挥撬动作用。
鼓励民间资本参与政府投资项目。一是支持民间投资与国有资本联合，通过合资共设、增资扩股等方式，共同参与重大项目投资。二是鼓励民营企业参与重大项目设计、施工、原材料、设施设备供应等，在招投标中一视同仁。发挥民间资本在开发建设、市场运营、资源整合、产业发展等方面的综合优势，为政府项目提供规划、设计、融资、投资、运营、维护的一揽子解决方案。三是加快完善公用事业价格形成机制，在准确核定成本基础上，科学确定民间资本的投资回报率，合理制定价格水平，促进企业获得合理收益、消费者实现合理负担。（中国宏观经济研究院投资研究所研究员 任荣荣 刘立峰）