荷蘭治水之道：從“與水鬥争”到“與水共生”

荷蘭是位于歐洲西部萊茵河、默茲河、斯海爾德河交彙處的低地之國，是世界上遭受洪水、海嘯、大潮等水患最嚴重的國家之一，約60%的國土面積時刻面臨着洪水的威脅。作為世界著名的“低窪國”，荷蘭自古以來就與水展開了一場曠日持久的較量，從“與水鬥争”到“與水共生”，荷蘭人以其獨特的理念，建構了一套行之有效的防洪體系。

荷蘭防汛理念的轉變

早在公元1000年左右，荷蘭西部便開始了圍海造田活動，築堤、排水的圍墾排澇模式持續了幾個世紀之久。該模式主要通過各類溝、渠收集徑流，先積蓄到圍墾區内低窪的湖泊之中，然後靠風車或水泵将湖中蓄水排到圍墾區堤壩外的北海之中。然而随着16—18世紀荷蘭土地持續沉降、海平面不斷上升以及農業生産規模不斷擴大，使用風車或水泵排水均難以應對因氣候與水文環境變化而近乎年年到訪的洪澇災害。發生極端暴雨事件的機率也逐年增高，圍墾排澇的傳統治水模式亟待轉變。

1953年1月31日，一場風速達到10級的風暴從英格蘭北上經由北海襲擊了荷蘭海岸，重要港口荷蘭角的水位上漲至比北海平均海平面高出3.85米。許多堤壩因無法承受這樣的水位而被沖破，150多個地點出現倒塌。洪澇災害奪去了近2000人的生命，4300所房屋被摧毀，4.3萬座房屋受損，損失總額約為54億歐元。這場災難讓荷蘭人深刻意識到其原有防洪體系的不足，并重新審視和反思其防洪政策。随後，“三角洲工程”應運而生，一改以往單純以築死堤方式圍海、防洪的方式，選擇抗澇防洪與生态保護相結合的活動式巨型鋼門水閘。通過建設一系列大壩，有效縮短了海岸線，減少了防洪設施的數量，大壩還兼具抵禦海潮、排放河水和交通要道等功能。随着時代的發展，荷蘭人也意識到工程幹預導向的治水措施短期内有效，但從長期看卻破壞了生态平衡和導緻生物多樣性的減少以及55%的濕地資源的喪失。興建堤壩抵抗外來洪水固然重要，但真正馴服洪水還需依靠大自然的調洪蓄洪能力。

1993—1995年間，由于氣候異常、降雨頻發，導緻荷蘭的堤壩潰決事故頻發，荷蘭人意識到單靠堤防建設難以應對突發風險挑戰。這種擔憂被1995年1月下旬以來的洪澇災害所印證，這場自1953年以來西北歐最嚴重水災，使荷蘭受災面積達到170平方公裡，導緻25萬人遷徙，損失共4億歐元（主要為遷徙人員安置費用）。1995年水患的嚴重程度震撼了整個西歐，荷蘭的治水理念從此開啟了根本性的轉變，從“與水鬥争”轉變為“與水共生”。這一轉變的标志性舉措是“還地于河”項目，通過降低河灘、加深夏季河床、緊急蓄水與溢流、減少垂直丁壩等手段，旨在恢複河流的自然狀态，增強水體自我調節能力，實作人與自然的和諧共生。與此同時，2011年以來，荷蘭在國家空間規劃中不斷強調氣候變化自适應和良好城鄉景觀水治理的重要性，促進了水治理與城市空間規劃的融合發展。随着荷蘭防汛理念的轉變，“與水共生”的綜合治理格局開始形成。

綜合立體防洪體系的建構

高效協同的水管理體制。荷蘭的水管理體制分為三級：最進階為國家級即中央政府，其次為區域一級包括省政府、水董事會、飲用水公司，然後是地方一級，主要是市政府和較低一級的水董事會。各個管理層有明确分工：中央政府負責制定防洪标準，協調各省之間的利益關系；省政府起指導作用，協調市、地方的利益關系；市政當局則負責具體災害實施行動計劃，包括各種防洪措施、撤離以及救援工作的實施。水董事會比較特殊，是非政府的、公共的、經濟獨立的水管理機構，負責管轄區内水務管理，業務範圍涉及灌溉、引流、排水、水淨化以及運河與河流維護等。

不斷完善的法治保障體系。從防洪工程的規劃、建設、管理和維護，到洪水的預警預報、抗洪搶險、災後救濟等各階段，荷蘭都有相應的法律法規。比較典型的是2009年頒布的新《水法》，該法強化了水資源的統籌管理，整合了水許可證制度，量化了防洪标準，制定了污染者付費原則和地下水有償使用原則，并對違法入刑作了相應規定。2016年頒布的《環境與規劃法》，統一和簡化了現行水資源管理方面的規章制度，提高了不同層級政府間的溝通效率。這兩部法律都強調水土資源的統籌管理，形成在空間規劃上與水結合、與水共生的城市建設格局。

多層級的洪水風險管理體系。2008年荷蘭提出“多層級洪水風險管理”政策，即通過實施一系列工程和非工程措施，達到減輕洪水風險的目的。該政策分為三層：第一層是通過堅固的堤壩、水壩和沙丘以及通過河流足夠的排水能力來預防洪水；第二層是通過防水的空間設計（例如首層架空和可懸浮建築）來減少洪水對人居環境的影響和破壞；第三層是包括防災減災計劃、疏散通道和善後措施等在内的危機管理方案，比如在城市中布局進行緊急雨水蓄滞的臨時設施，確定高層建築空中逃生口的疏散方式。荷蘭尤為強調後兩層政策的重要性，根據各地區實際情況制定相應措施，有效應對因氣候變化、社會經濟發展等因素疊加給風險管理帶來的不确定性。

意識培養及知識普及的教育體系。荷蘭非常重視教育體系中治水意識的嵌入及知識普及。例如，國小階段開展“水與生命”“防洪規劃”等實踐活動，讓學生建立防洪初步印象。國中階段，讓學生了解水足迹，學會分析不同行業間的水資源流動以及各行業的水需求等。高中階段，讓學生學習荷蘭傳統文化與水的關系，學習人口遷移、城市化、日常生活與水利工程和水管理之間的關系，了解涉水法案和水管理機構職能等。通過知識普及，荷蘭人自小就對本國水資源和水環境有了基本了解，這也為荷蘭實行民選水管理機構制度奠定了基礎。

荷蘭治水之道的經驗啟示

工程與自然的和諧共存。荷蘭政府沒有依賴傳統工程措施，而是采取工程與自然恢複相結合的政策，如開展“還地于河”的行動，既提高了河流的自我調節能力，又改善了生态環境。還通過後挪河堤、清除河道附近建築、建設綠色河灘等一系列河流空間工程不斷推進生态治水程序。

可持續的土地利用規劃。水在荷蘭的土地規劃中一直處于領先地位，中央政府每6年制定一輪國家水規劃和國家水域管理與開發計劃。荷蘭政府強調土地利用規劃的前瞻性和可持續性，在規劃前充分了解氣候變化、自然環境和城市空間系統，注重對生态和多元融合性目标的考量，確定城市規劃能夠适應未來氣候變化的挑戰。例如在易洪地區限制建設，增加綠色空間和濕地，以及鼓勵建設能夠吸收和儲存雨水的“海綿城市”設施等。

防洪治理理念的及時轉型。從圍墾排澇的傳統治水，到“與水鬥争”的工程幹預，再到“與水共生”的綜合治理，荷蘭的防洪治理理念随着對災害風險認識的加深和治水實踐經驗的總結而及時轉型。荷蘭人與水的關系也在實作從對抗到共處的轉變。

推動多方參與的全社會治理。通過教育、教育訓練和溝通，加大公衆參與力度，提高公衆的應急減災意識和疏散能力，建構更加緊密的社群合作網絡，使整個社會在應對洪澇災害時更有準備更具韌性。注重加強公衆參與管理、監督評價及資料共享，也是推動形成全社會治理格局的關鍵。

荷蘭治水經驗為全球其他面臨相似挑戰的國家和地區提供了一定參考。洪水風險管理是一個不斷發展和完善的過程，它結合了工程、自然、規劃和管理等多個次元。荷蘭的治水過程從“與水鬥争”的抵禦階段，發展到“與水共生”的适配階段，展現了從單一工程依賴向基于自然的解決方案和綜合管理政策的轉變。這種轉變強調的是防洪理念轉型的重要性，通過建構韌性空間規劃載體，推動多元組織參與，全面打造共建共享的水韌性城市，以有效應對氣候變化引起的洪水風險不确定性，促進城市的可持續發展。