健全保障和改善民生制度體系
編者按 黨的二十屆三中全會指出，在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務。中國經濟時報約請相關領域的知名專家深入解讀認為，保障和改善民生是維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經濟社會發展、實作廣大人民群衆共享改革發展成果的重要制度安排，是治國安邦的大問題。在進一步全面深化改革的推進下，大家期待中國社會保障的“大網”越織越密，越織越牢。
核心觀點 大陸已建成世界上規模最大、功能完備的社會保障體系，織牢了世界上最大的社會保護網絡。但是與大陸新發展階段推進第二個百年奮鬥目标相比，大陸社會保障事業發展面臨不少挑戰。
■陳光金
社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經濟社會發展、實作廣大人民群衆共享改革發展成果的重要制度安排，是治國安邦的大問題。黨的二十屆三中全會指出，在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務。
黨的十八大以來，大陸不斷加大現代社會保障體系建設。目前，大陸已建成世界上規模最大、功能完備的社會保障體系，織牢了世界上最大的社會保護網絡。這是最近十多年來大陸民生事業發展的最大成就之一。但是與大陸新發展階段推進第二個百年奮鬥目标相比，大陸社會保障事業發展面臨不少挑戰。
由于農民與新業态從業者等靈活就業人員群體參保面臨着制度上的障礙，社會保障全覆寫目标尚未完全實作，農民和靈活就業人員的社會保障覆寫率比較低。調查資料顯示，從新業态勞動者的就業身份看，能夠納入傳統就業保障體系的勞動者與無法納入的勞動者大緻各占一半，加強這一半無法納入者的就業權益保障是持續提升新就業形态就業品質的關鍵。
社會保障體系系統性不強，穩定性不足，制度銜接不充分影響效能發揮。頂層設計上的體系化邏輯和設計安排的缺失使得内部各部分之間的銜接存在不暢，碎片化的制度使得實踐中政策效果存在一定擠出效應，使得政策效能發揮不充分。城鄉二進制格局對社會保障體系的系統性和公平性的影響持續，使得社會保障調節收入配置設定、縮小收入差距的效能發揮不充分，導緻社會保障制度存在公平性不足、互助共濟性不強的問題。公共部門和私營部門養老金體制存在壁壘、機關事業機關和企業職工在養老待遇方面的差距突出；居民醫保以戶籍為依據的參保方式難以适應城市化程序中人口具有高流動性的現狀，轉移接續和異地結算制度尚有待完善；單一雇主制使得靈活從業者難獲工傷保險的充分保障。
在人口結構轉型、老齡化持續的背景下，社保基金仍面臨一定的收支平衡壓力，投資管道窄、方式單一導緻社保基金的保值增值功能還有待加強，基金管理缺少可量化的激勵機制和風控名額使得基金的抗風險與支付能力還有待提高。
世紀疫情給社會保障基金的可持續性發展增添了諸多不确定性因素。一方面，疫情對經濟增長和就業帶來的沖擊造成就業率和勞動參與率的下降，使得繳費人數和繳費基數有所下降。另一方面，為維持經濟發展而出台的一系列社保繳費減免政策使得社保基金收入有所減少。疫情的餘波也使得社保基金的支出情況出現變化，進而對基金收支平衡産生長期影響。
個人養老金制度作為養老制度的第三支柱，截至2023年6月末，全國36個先行城市開立個人養老金賬戶人數達到4030萬，但僅有900多萬人完成了資金儲存，實際繳費人數僅為參加人數的31.37%；儲存總額182億元，人均儲存2022元，僅占12000元年度繳費上限的1/6。
社會保險參保品質不高。職工養老保險、醫療保險參保率較低，因為靈活就業人員、農民工絕大多數選擇的是居民保險，而居民保險待遇甚至低于低保标準，不足以解除參保人員的養老、醫療後顧之憂。社會保障的再配置設定作用偏弱。大陸的社保支出按照歐盟或經合組織等國家的統計口徑，隻占國内生産總值（GDP）比重的13%左右，遠低于歐盟或經合組織國家20%以上的水準。這些因素都是制約居民擴大消費的重要原因。如何加大再配置設定力度，強化互助共濟功能，把更多勞動者納入社會保障體系，是促進經濟與社會協調發展的關鍵所在。
從促進全體人民共同富裕的目标出發，大陸要進一步完善全覆寫的社會保障體系，将農民工、靈活就業人員等群體納入社會保障體系。為此，社會保險制度應作出更加精準的屬性識别和身份認定，通過創新的、差異化的制度安排來适應不同行業的多樣化的社會保障需求。
針對前述問題，提出如下對策建議。
進一步擴充社會保險的覆寫範圍，促進社會保障事業的高品質發展。未來中國社會保障制度仍需在現有基礎上進一步擴大覆寫面、豐富保障層次，滿足不同行業不同群體人員的需求，建立多層次、綜合性的社會保障體系。針對靈活就業人員、新業态就業人員等重點群體做好社保擴面工作，加強靈活就業和新就業形态勞動者權益保障，保護勞動者權益，探索建構靈活就業人員職業傷害保障制度。通過建構工傷保險全覆寫制度體系，繼續推動工傷保險按項目參保。同時，可以通過數字化資訊化技術手段、大資料賦能提升效率，實作參保精确管理，擴大保障範圍，提升保障能力，提高社會保障實際參保率，以“覆寫全民”為目标，實作社會保障的普惠性要求。
進一步整合社會保障制度體系，實作社會公平。未來中國社會保障制度仍需在現有基礎上進一步整合優化制度體系，從頂層設計的角度統籌規劃各項制度，将目前碎片化的制度在法治化的架構下進行統籌，以促進社會保障體系的公平。具體來說，應建立城鄉一體化、均等化的社會保障制度，通過提升統籌層次消除各地社會保障分割統籌現象，以縮小城鄉間、群體間待遇差距。同時，在考慮目前經濟社會發展水準的前提下，進一步提升社會保險待遇水準，落實社會保險籌資和待遇調整機制。
建立健全社保基金保值與增值體系，完善社會保險基金自我平衡機制和監管體系，實作社保基金的可持續發展。為保障社保基金的穩定運作和長期積累，中國有待完善落實籌資和待遇調整機制，確定各項社保待遇按時足額發放。未來應建立健全社保基金保值增值體系，通過深化改革增強社保基金的保值增值功能。首先，應加強對基金結餘的營運，拓寬多元化的投資管道，并優化投資結構，以提升累計結餘投資收益率，充實社保基金。其次，應以法治為保障，健全風險防控體系，明确基金運作與監管過程中有關主體的責任與權力，完善社會保障法律法規體系，增強制度的規範性、統一性、限制性。最後，應強化基金安全，健全監管體系，完善政策、經辦、資訊、監督“四位一體”的風險防控機制體系。
深入把握老齡化、人口結構轉型對社會保障制度體系提出的要求，提升老年群體保障水準，優化生育支援政策體系，促進人口均衡發展。繼續大力發展養老保障事業，提升養老服務水準。完善生育支援服務體系，推進生育保險制度改革，促進建構生育友好型社會，促進人口均衡發展。
（作者系中國社會科學院社會學研究所所長、研究員）
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