作者系中國石油國家高端智庫專家
回顧大陸改革開放走過的曆程，特别是黨的十八大以來全面深化改革的實踐，經濟體制改革始終是深化改革的重點，而能源領域又是曆次經濟體制改革的熱點和難點。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）擘畫了進一步全面深化改革的宏偉藍圖，特别強調要以經濟體制改革為牽引，以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，更加注重系統內建，更加注重突出重點，更加注重改革實效，推動生産關系和生産力、上層建築和經濟基礎、國家治理和社會發展更好相适應，為中國式現代化提供強大動力和制度保障。
《決定》關于能源領域改革，涉及行業管理體制、價格、國資國企以及綠色低碳發展等多方面，重點聚焦建構高水準社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，進一步打破行業壟斷，建構全國統一大市場，加快規劃建設新型能源體系等。這些領域的改革，有的由來已久，已曆經多次多輪，剩下來的幾乎都是難啃的“硬骨頭”；有的則是因新形勢帶來的新問題，需要以更大的魄力、勇氣和擔當，沖破思想觀念束縛，突破利益固化藩籬，破除體制機制弊端，才能取得實質性改革進展和成效。
01
能源改革需要面對
安全、公平和可持續的平衡難題
全球能源轉型發展普遍面臨着“安全、公平和可持續”的平衡難題。即是說，能源供應既要安全可靠，又要便利可擷取、經濟可負擔，還要生态環境可持續（國内常稱之為能源“不可能三角”）。聯合國世界能源理事會自2010年開始對100多個國家的上述3項名額進行評價，并釋出“能源三元悖論指數”排名。在綜合得分排名中，處于前列的主要是歐洲國家，中國已從2019年的72位上升到了2024年的47位。同樣，世界經濟論壇釋出的全球能源轉型指數，也把國家能源系統績效評估設定為3項關鍵名額：支援經濟發展和增長的能力、能源供應的安全可靠和可及性、能源全價值鍊的環境可持續性，今年中國得分排名第17位。顯然，成功的能源轉型需要三方面名額同時取得進展，能源政策着力點就是要保持“能源三角”平衡。
由于能源安全是關系國家經濟社會發展的全局性、戰略性問題，對國家繁榮發展、人民生活改善、社會長治久安至關重要。縱觀世界各國，幾乎都把能源問題納入國家安全戰略，推進能源轉型和市場化改革，需要以保障能源安全為前提。同時，能源還具有普遍服務的公益屬性，需要依靠政府補貼等方式使所有人可擷取、可負擔，能源體制改革要有助于解決“能源貧困”。另外，能源發展的可持續性，則要求借助改革和政策調整推動節能減排、提高能效、加速轉型。近兩年，全球能源轉型整體速度有所放緩，主要源于各國對能源安全的擔憂，包括一些歐洲國家不得不把能源轉型的關注點從之前的氣候安全轉向能源安全。從大陸的實踐來看，能源保供壓力較大的時候，往往推進改革的阻力也會較大。
是以，深化能源行業改革，在不同時期和不同情境下，要善于抓主要沖突和沖突的主要方面，把握好改革的時、度、效，尤其是目前改革進入深水區、攻堅期，更要注意“分寸”，掌握“火候”，堅持先立後破、以立為先，不能未立先破，把手裡吃飯的家夥先扔了，結果新的吃飯家夥還沒拿到手。特别是要把改革的重心放到如何進一步增強發展動力和活力，實作保障安全、保證供應、保護資源、保持市場穩定的大目标上。
02
推進能源行業自然壟斷環節
與競争性環節分開分立的難題
《決定》明确提出，要推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業等行業自然壟斷環節獨立營運和競争性環節市場化改革，健全監管體制機制。能源行業具有戰略性、資源限制性及自然壟斷性特征，但能源行業的産業鍊很長，且大型能源企業通常采取上下遊一體化經營，有的還是綜合性集團，包含着不少競争性業務。多年來，能源體制改革的一項重大舉措就是要把壟斷業務與競争性業務分開分立。從20多年前電力體制改革的“廠網分開”，到後來油氣體制改革的“X+1+X”模式，即“管住中間、放開兩頭”，把帶有自然壟斷性質的油氣管網分開獨立運作、推進上遊礦權開放和流轉等，都是對這方面改革的有益探索和實踐，并取得了十分顯著的成效。
盡管如此，能源行業和企業内部的業務結構依然十分龐雜，存在着壟斷性與競争性業務“混搭”現象，電力輸配分開、油氣主輔分離等方面的改革還沒有完成。特别是能源企業普遍承擔着國家戰略性、社會公益性業務，現行的國企分類及相應的核算和考核辦法尚不能充分反映商業類企業的真實成本和績效，在一定程度上造成企業目标任務“分不清”、成本效益“算不清”、業務考核“兌不清”、政策補貼“說不清”，政府對壟斷性業務的監管難度較大。
能源行業具有自然壟斷屬性的業務環節是國有經濟布局的重點領域，其主要功能是落實國家重大戰略和規劃任務、履行國家安全責任、履行社會責任，相關企業必須聚焦主責主業，嚴格控制經營範圍和經營行為，特别是網絡型基礎設施分開之後，要明确投資來源管道，切實提升骨幹網絡的安全可靠性。深化能源管理體制改革，推進全産業鍊各環節的放寬準入與加強行業監管并重，加快建設全國統一大市場，優化油氣管網運作排程機制，防止企業利用壟斷優勢向上下遊競争性環節延伸等，重在釋放競争性環節市場活力，提升資源接續保障、國際國内資源利用、市場風險防範、集約輸送和公平服務、優質産品生産供應、戰略安全保障供應、全産業鍊安全清潔營運等方面能力。
03
深化能源價格改革的難題
價格改革曆來是大陸經濟體制改革的焦點和難點。能源消費領域廣闊，與人們日常生産生活密切相關，能源價格改革容易牽一發而動全身。自改革開放以來，能源價格改革的總體方向是逐漸放開政府管制，相應落實企業市場主體地位和定價權，實作市場公平競争。從初期的“雙軌制”、分類定價，到後來的與國際價格接軌、指導價、階梯價等，尤其是随着各類能源交易市場的建立，基本形成了市場決定價格的機制。
由于大陸價格改革走的是一條“先易後難”、“先點後面”的探索式路徑，在解決掉老問題的同時又會出現新的問題，或者之前的次要沖突會轉變為主要沖突、深層次沖突會轉變為顯性沖突。比如，居民用電價和氣價存在一定的交叉補貼、上下遊價格不能有效關聯。再比如，目前成品油價格的國際市場“挂鈎”機制，未能全面、及時、真實地反映國内市場的供需關系、資源稀缺程度及環境保護要求，加之消費稅還在生産環節征收，不利于社會節約集約利用能源，也在一定程度上影響了“中國價格”的國際化。要在國際市場上形成“中國價格”，不能隻是“以人民币計價和結算的價格”，而應是“以中國市場為基礎形成、為國際市場認可和接受、對國際價格形成有影響的”的“中國價格”。
《決定》明确指出，要推進水、能源、交通等領域價格改革，優化居民階梯水價、電價、氣價制度，完善成品油定價機制等。改革的方向和重點都很具體，關鍵是要找準切口、抓好落實。能源價格涉及民生、政府财政以及輿情、社會穩定、企業經營等，需要綜合考慮各方面情況，既要發揮市場決定價格的作用，又要保留政府在價格異常波動時的調控權，形成公平、透明的價格形成和傳導機制。
04
規劃建設
新型能源體系帶來的難題
推進能源綠色低碳轉型是實作“雙碳”目标的關鍵，加快規劃建設新型能源體系是健全綠色低碳發展機制、深化生态文明體制改革的一項重要任務。近10年來，大陸能源轉型和新能源發展步伐持續加快，2023年全國清潔能源消費比重已達到26.4%，較2013年提高10.9個百分點，清潔能源發電裝機容量占到發電裝機總量的58.2%，發電量占到總發電量的39.7%。2013-2023年新增清潔能源發電量占全社會用電增量一半以上，為建設新型能源體系打下了良好的基礎。
大陸現有的能源管理體系與國内資源禀賦、國際競争格局、生産力水準、所處發展階段等密切相關，主要是以化石能源為基礎形成的，從生産供應和消費體系到管理體制、行業監管、制度建設、政策法規，再到市場機制、标準計量等，都展現着以煤炭為主、油氣并舉，突出安全保障，以及規模化、集中化生産供應的特性，各類能源行業自成體系、互相之間也存在着市場進入壁壘和行業壟斷，不利于生産要素的流動和高效配置，更不利于新能源發展和新型能源體系建設。
規劃建設新型能源體系，則是按照清潔低碳安全高效的要求，突出以非化石能源為供應主體、化石能源為兜底保障、新型電力系統為關鍵支撐、綠色智慧節約為用電導向，在生産、供應、消費、治理、科技、安全、合作等方面形成新型體系，并配套實施支援綠色低碳發展的财稅、金融、投資、價格政策和标準體系，大力發展綠色低碳産業，健全綠色消費激勵機制，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制，建構碳排放統計核算體系、産品碳辨別認證制度、産品碳足迹管理體系，健全碳市場交易制度、溫室氣體自願減排交易制度等。
05
既要放得活
又要管得住的難題
大凡經濟體制改革，幾乎都會涉及政府和市場的關系，也就是所謂“管”與“放”的問題，能源體制改革同樣如此。其中，“放”，就是要發揮市場在資源配置中的決定性作用，尊重市場經濟規律，把該放給市場的權放到位；“管”，則是要針對市場失靈缺陷，由政府負責管好那些市場管不了或管不好的事。既要放的活又要管得住，核心是要讓“看得見的手”和“看不見的手”互相協調、互相促進、形成合力。
曆史上，我們經常會陷入“一放就亂、一管就死”的怪圈，究其原因，主要是缺乏改革的整體性、系統性、協同性。深化能源體制改革，必須統籌兼顧、系統施策，處理好經濟和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發展和安全等重大關系。必須認識到，活力和秩序是能源體制改革的兩個次元，理想的狀态應該是既充滿活力又擁有良好秩序，呈現出活力和秩序的有機統一。要通過改革除障松綁、除弊糾頑，充分調動市場主體的積極性主動性創造性，這是能源事業實作高品質發展的動力源泉。同時，要堅持依法改革，通過完善能源治理，健全制度法律，建立良好秩序，實作發展動力活力持久穩定。
聯系方式：010-64523406投稿郵箱：[email protected]
編輯：孟瑩
校對：梁國華
稽核：常斐 盧向前