導讀
2024年9月8日，2024中國城市規劃年會之專題會議七“城市防災，規劃賦能”在合肥成功召開。學會城市安全與防災規劃專業委員會副主任委員、南京大學建築與城市規劃學院翟國方教授在會上作題為《城市更新背景下的城市韌性思考》的特邀主題報告。翟國方教授從背景、經驗和啟示三個方面分享了對于大陸城市更新背景下的城市韌性如何開展的思考。
本文字數：2963字
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翟國方
學會城市安全與防災規劃專業委員會副主任委員，南京大學建築與城市規劃學院教授
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背 景
《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目标綱要》提出要了要推進以人為核心的新型城鎮化，通過城市更新等一系列的工作來增強人的幸福感、滿足感。《住房和城鄉建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》正式提出來要實施城市更新，在城市更新的過程中提出要提高城市安全韌性。今年7月國務院關于印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》的通知中要求要實施城市更新和安全韌性提升行動。
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大陸的災害形勢嚴峻
大陸一直以來高度重視防災減災救災工作，也取得了舉世矚目的巨大成就。但根據大陸改革開放以後的自然災害統計分析，可以看到不管是因災經濟損失，還是因災房屋倒塌數和受災人數，都呈現一個增長的趨勢。因災死亡的人數相對比較平緩，但如果發生像2008年的汶川大地震就急劇增加。主要原因就是城市災害的危險性和暴露度較大，而應對城市災害的綜合能力較弱。
第一，城市的災害危險性大。一是很高的地震危險性，中國有75%的超大城市、80%的特大城市位于7度以上地震高風險區。二是很高的洪澇危險性，大陸現有城市657座，均不同程度受到過江河洪水、台風暴雨、山洪泥石流以及局地暴雨等洪澇災害的威脅。除了地震和洪澇災害之外，大陸城市還面臨台風、強降雪、幹旱、泥石流、塌方、地表下沉、海平面上升等其他自然災害的威脅，特别是氣候變化加劇災害危險性。
第二，城市的災害暴露度大。一是人口暴露度大，國家統計局釋出《2021年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2021年末全國常住人口城鎮化率為64.72%。二是經濟暴露度大，2021年GDP百強城市經濟總量達到79.8萬億,占全國GDP比重的69.8%。同時城市也是區域政治中心、教育科技中心，一旦發生災害其影響是非常巨大的。
第三，城市的防災減災救災能力較低。一是城市防災災能力比較低，二是城市應急疏散救援空間比較少，三是城市韌性區域差異比較大，四是城市災害應對橫向關聯機制比較弱，五是城市居民風險意識比較弱。
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國家和地方政策基本形成體系
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國家層面：
通過對大陸城市更新國家層面政策中有關城市安全韌性的政策進行演進分析，依據政策實施對象，将國家層面政策中城市安全韌性政策的發展分為三個階段：危舊建築改造（1970年代末-2006年）、棚戶區改造（2007-2019年）、韌性體系建設（2020年至今）。
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地方層面：
選擇深圳市、北京市、上海市、沈陽市、南京市五個城市作為對象，對所選城市及城市所在省份2019年後釋出的城市更新相關政策中包含安全韌性、防災減災等有關内容的政策條例進行統計，共整理省、市級法規檔案25部，梳理出相關政策條例共94項，并按照涉及領域，将政策條例歸納為城市安全整體建設、建築安全、基礎設施建設管理、防災減災應急管理以及實施保障共5個類别。其中實施保障類條例最多，達26項；涉及城市安全整體建設、城市建築安全以及基礎設施建設管理的條例數量基本一緻；防災減災應急管理的相關條例最少，僅4項。
從政策發展趨勢上看，大陸城市更新政策中對于城市安全建設的相關問題愈發關注，尤其自2019年後，相關政策中有關防災減災、安全韌性等方面的内容明顯增多，關注點也不再單一強調房屋建築安全，而是轉變為對包含建築安全、基礎設施建設、防災應急管理在内多領域、多層面的關注。然而，在城市體檢相關的制度政策、應急預案制定等方面的關注略顯不足。
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經 驗
“韌性” 自1994年在橫濱召開的第一次世界防災會議官方檔案中首次登場以後，在之後的曆次世界防災會議檔案均有出現，而且次數愈來愈多，說明韌性提升對防災減災救災所起的作用，愈來愈受到日本等國家的高度重視。
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日本密集地區韌性更新政策的演變
在城市更新過程中提升災害韌性方面積累了較為豐富的經驗，包括法律法規體系的完善、全社會參與、資訊技術的應用、多災害綜合應對、軟硬體措施并用等。日本上世紀70年代末開始對老舊小區進行更新改造，一直到現在仍有很多的政策和規定。日本制定了城市更新的目标，比如要求從2002年到2030年老舊小區由8000公頃全部更新完成，這些做法是值得我們借鑒。
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日本的韌性城市規劃體系
城市更新是規劃建設體系當中的一個重要的組成部分，在日本規劃體系最頂端是國土強韌化規劃，下面就是防災規劃和國土空間規劃，這兩者結合的地方就是城市防災規劃，最典型的規劃類型就是防災城市的營建規劃，它是由各地方城市編制，包括了地震、海嘯、雨洪災害、火災等方面内容。
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日本城市更新中的韌性要求
在城市更新中先要分析各地區防災方面存在的問題，然後給出相應的解決原則和方針，進而确定具體的工程性和非工程性措施，對地區的綜合防災能力進行提升。例如，為了使建構築物的防止洪水的沖擊，需要把地基墊高，建設更好的避難通道、避難設施等；對于低窪的地方将空間就留給水，平時作為休閑空間，災時就變成了一個洩洪通道和滞水區域；在災害危險性非常高的地區則鼓勵居民進行搬遷。
神戶市六甲道站南地區是一個成功的城市更新的案例，通過城市的更新配建了社群公園、防災設施和救援物資的儲備空間，極大增強了該地區的防災韌性，該項目獲得2007年日本都市計劃學會優秀項目。該項目還有一個特色在于，日本在城市更新中注重居民、專家、行政等多主體的協同規劃建設，同時采用“二階段城市規劃”法，即第一階段決定規劃區域和骨架，第二階段基于與居民間的協商決定詳細的規劃。
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啟 示
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城市更新中的安全韌性提升思路
要有系統思維和韌性思維兩個思維方式，其中韌性思維包括了底線思維和極限思維兩個方面。底線是指災害的設防标準，而極限則指城市所能承受的超越設防标準災害的最大規模，其高低取決于經濟社會發展水準、技術水準和群眾的防災意識。基于系統思維和韌性思維，城市更新中的韌性提升政策，可以從對象險種、治理層級、治理要素、治理主體和治理過程等五個次元來進行思考。
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案例：基于五維架構城市更新中的雨洪災害管理
以城市雨洪韌性提升的規劃編制為例，它包括雨洪災害風險清單梳理、雨洪災害危險性評估、雨洪災害韌性評估、氣候變化等多情景風險評估、規劃目标确定以及規劃政策輕重緩急分類，在這個過程中需要政府、社會、個人等共同參與。
城市雨洪韌性規劃建設既要有空間政策，也要有非空間政策。空間政策包括避讓、強化、備災、優化空間結構以及降低災害危險性等；非空間政策包括綜合防災體系、應急管理體系、區域災害關聯應急體系、應急預案以及新技術的應用。同時，需要防災減災的激勵體制，包括經濟、制度、政策、社會榮譽、宣傳鼓勵以及保險等多方面的機理機制。
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結 語
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在大陸年久失修的不少老城區，由于人口、經濟、基礎設施等高度集中，災害風險較大。
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日本在城市更新過程中提升災害韌性方面積累了較為豐富的經驗，包括法律法規體系的完善、全社會參與、資訊技術的應用、多災害綜合應對、軟硬體措施并用等。
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城市更新過程中，基于系統思維、底線思維和極限思維，全域、全災種、全過程、全社會、全要素地做好“+設防标準+”的相關工作。
供稿機關：中國城市規劃學會城市安全與防災規劃專業委員會
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