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1900年，八国联军发动侵华战争后，面对蒙古地区极端落后的状况和北部边疆深重的危机，清朝统治集团中许多汉族、满族官员主张激进的改革，蒙古王公中部分较有见识希图有所作为的人士也主张大刀阔斧的改革。
1、外蒙古“新政”的缘起
这些人包括内蒙古喀喇沁郡王贡桑诺尔布、科尔沁郡王棍楚克苏隆、科尔沁亲王阿穆尔灵圭、科尔沁辅国公博迪苏、阿拉善亲王多罗特色楞、新疆旧土尔扈特郡王帕勒塔、外蒙古三音诺颜部亲王那彦图。
这些蒙古王公提出的改革主张主要有：
开启民智，普及教育，在蒙地广设小学，并酌情设立中学、师范学校以至大学，学习汉语文，用汉语白话文办报；限制喇嘛人数；设立工厂、公司，发展工商业，开发矿藏；兴办银行、铁路、邮局，发展近代金融和交通、通信事业；准许汉民耕种蒙地，因地制宜地发展农业、林业，改良畜牧业，兴办兽医学校；建立新式军事学校，编练新式蒙古军，创办巡警：由各旗公举盟长，明确区分旗县职权范围，按地域编设佐领，免除蒙古族普通箭丁与贵族之间的人身隶属关系，等等。
这些蒙古王公的某些改革主张具有脱离实际的缺陷，而且他们坚持维护盟旗的原有自主权益，只同意铁路银行等大型工程、企业由中央政府及其代表机关兴办，其他各项新政的兴办权力要操之于盟旗，因而具有明显的历史局限性。
蒙古地区经济社会状况和政治体制与内地不同，“新政”在当地的重点与内地有很大区别。在蒙古地区，外蒙古比内蒙古更加落后且处于边疆，外蒙古“新政”的推行比内蒙古“新政”慢得多，且内容也有减少。
科布多参赞大臣和乌里雅苏台将军辖区的“新政”始终起色不大。1902年1月，科布多参赞大臣瑞洵上奏朝廷，说打算举办练兵、垦田、畜牧等事，上谕命先“妥筹经费，再行次第举办，以收实效”。
1903年12月，瑞洵奏称“经费难筹，前议练兵、畜牧各事宜，拟请停办。”上谕批道：“下部知之。”
这近两年时间里，瑞洵所办的事情除例行公事，就是依照内地办法，把原有的稽查俄商局改称洋务局。
2、乌里雅苏台“新政”的内容
1906年清政府宣布预备立宪以后，科布多的“新政”有所进展。
1907年，科布多编练马、炮各队，清廷命袁世凯从北洋新军中酌量拨给毛瑟马枪以应急需。同年，科布多设立了巡警。1908年春，开始筹备建立学堂、发展屯垦、添设巡防队。
乌里雅苏台城1902年12月设立了中俄通商事务局。庚子之变后的清政府财政拮据，为了偿付巨额赔款和筹措各项政务经费，多方搜刮，清政府要求外蒙古地方官向商民征税。
1902年5月，乌里雅苏台将军连顺奏称：“乌里雅苏台系军营地方，丁亩、房膏各捐无从举办”，议定由商民每年捐银3000两。朝廷以该城地处边瘠免收其捐。
1904年6月，连顺上奏，说中央政府有关部门指示筹办百货统捐，乌城地处边瘠商民困苦，收税会扰累商民影响商业发展，上谕命将连顺的奏折转发有关部门。
1907年6月，乌里雅苏台参赞大臣奎焕奏称已经抽选绿营换防兵作为巡警，整顿烟捐藉充经费。
1910年2月，乌里雅苏台将军堃岫等就辖区新政计划上了一个奏折，其中提出：
乌城辖区拟办的新政分为四项。
办学：乌城所属喀尔喀西二盟蒙民“质性朴陋，于汉语概不练习”，所属唐努乌梁海人“性同野蛮”，必须广设学校开启民智，拟在乌城创建初级师范学校一所，设满文、蒙文，汉文教师各一员，招收三音诺颜、扎萨克图汗两盟聪颖子弟40名，学习满文、蒙文，兼学汉语汉文；招收唐努乌梁海学生5名，学习满文、蒙文，兼学汉语。这些学生学有成效即令回到本旗充当教师。拟令三音诺颜、扎萨克图汗两盟各在本盟设立满蒙小学一所，各招30名学生。两盟各旗均设蒙养学堂一所，教本旗子弟学习蒙字蒙文。
增加巡警：乌城原设巡警40名，不能满足需要，拟再添练20名。
戒烟：拟在城内庙宇闲房设立戒烟局，将吸食鸦片的官兵商民送入其中戒烟，同时查办挟带烟土的商民。
成立商会：指导乌城的内地商人成立“商会自治所”，处理商务及地方公益事务。
奏折提出要设立“新政领办处”，请求度支部每年拨给经费2万两白银。摄政王载沣并未立即照准，只是将这一新政计划批转有关部门核议。以上就是乌里雅苏台将军辖区实行“新政”的概貌。
3、库伦“新政”的内容
相对于科布多、乌里雅苏台两位将军大臣辖区，库伦办事大臣辖区的“新政”内容要丰富得多。
喀尔喀东二盟的新政，可以分为两个时期，即三多任职以前时期和三多任职时期。三多任职以前时期，喀尔喀东二盟的“新政”虽然比西二盟和科布多地区进展大一些，但与三多任职时期相比，进展是缓慢的。
经济开发方面，这个时期库伦办事大臣辖区所办的值得一提的“新政”是与俄国人合作开采金矿。
1900年清政府因当地蒙古王公的反对宣布封禁土、车两盟矿地并取消俄人柯乐德承办金矿的权利之后，俄人并未离去，他们还在原地守候，并有偷挖金矿现象。
1903年，柯乐德来到北京，请求续办金矿。此时清政府陷入了财政危机，开辟财源的呼声响遍朝野。乌里雅苏台将军连顺和库伦办事大臣丰升阿均赞成让柯乐德继续开办。
清中央政府很快予以批准。连顺和丰升阿共同议订了金矿章程，该章程强调此举是中国政府引进外资和外国技术人员开发本国资源，“始终系为中国办事”。
不久，俄国“蒙古金矿公司”擅自派人接替了柯乐德，清政府抵制了俄国这一侵犯中国主权的做法。
1906年，柯乐德回到外蒙。库伦办事大臣延祉与柯乐德重新拟定了金矿章程，规定金矿由柯乐德集资和管理，中国政府派官监督。
每年黄金产量的13.5%归清中央政府，3%归金矿所在蒙旗，其余归柯乐德所代表的俄国公司。清政府随后委派库伦办事大臣和帮办大臣为矿务督办与会同督办。
到1911年，土谢图、车臣两盟金矿共有6处，雇佣华俄工人总共将近万人，成为清末中国政府利用外资兴办的最大的金矿。
从1906年到1910年的5年间，清中央政府所得黄金共合银46万多两，金矿所在蒙旗得10万余两。
这对缓解清政府的财政困难稍有帮助，对当地蒙古族人也有裨益。
土谢图、车臣两盟的农业土地开发在这一时期没有什么进展。
库伦与恰克图之间有不少适于耕种的土地，新政开始之前，此地已有一些蒙古王公私自招垦和流民私垦的农田。
1904年3月，库伦办事大臣德麟拟设清垦局，对该处的垦务实行统一管理。清政府也曾征询土谢图、车臣两盟对发展农垦事业的意见，该两盟王公均持否定意见。
1907年1月，时任库伦办事大臣的延祉上奏朝廷，认为辖区内不适宜农耕，只有修建铁路、开采金矿煤矿较为利多弊少。
此后两三年间，喀尔喀东二盟的农垦事业仍在原地踏步。
商业方面只是增加了捐税，修订了管理条例。1902年5月，丰升阿将库伦内地商人铺房各捐交由商界领袖承包，总共年缴银2.4万两。1909年7月，延祉修订商业管理条例12条。教育方面，1908年9月，库伦设立了一所蒙养学堂，从土谢图、车臣两盟和沙毕等三处招收了40名学生，学习满、蒙、汉语言文字。
卫生方面，1909年6月在库伦设立了牛痘局，延聘一名俄国医生为民众接种牛痘疫苗兼治杂症。同时设立戒烟公所，禁止吸食鸦片。
1909年库伦有了中国人设立的邮局，每星期4班。交通方面，1907年，经延祉和肃亲王善耆建议、邮传部审议，清政府决定俟北京至张家口铁路完工以后，向北延伸至库伦及恰克图。这只是个计划，当时还谈不到实施。
军事方面，1905年7月，当时的库伦办事大臣朴寿奏准添练一营新军，经费从库伦商业的铺捐、厘捐项下提取。
此时期还建立了一支77人的巡警队伍，与44名宣化防兵一起，负责保卫库伦城的治安。
4、三多“新政”
1909年11月，库伦办事大臣延祉因病解职，归化城副都统三多接任署库伦办事大臣(1911年6月实授)。
三多是蒙古正白旗人，生于杭州，举人出身，能诗文，善书法，曾任杭州知府。他长期在东南沿海和北京地区生活、做官，具有比较开明的思想。他主张激进的改革，热心新政，亟思有所作为。
早在归化城副都统任上，他就一再上奏，建议在蒙古族地区“遍设半日学堂以开蒙智”；选拔内外蒙古王公勋旧子弟入陆军贵胄学堂学习；并指出“时势日急，外患更深，整顿蒙旗万难再缓”。
他提议对内外蒙古的政治体制进行根本性的改革，将内外蒙古地区分为四部，其中外蒙古分为二部，喀尔喀东二盟为一部，治所设于库伦，西二盟和科布多等地为一部，治所设于乌里雅苏台；每部设类似于东三省总督兼将军的大臣一员，其下设警政、垦地、编练、交涉等12个局：开办初每部拨给经费120万两，以后逐年减少拨款，五年后完全自收自支，“以蒙财治蒙地，当可安中夏而御强邻”。
清廷对他的前两项建议基本采纳，对后一项予以否决。
三多主政库伦的时期，正是辛亥革命的前夜。清政府在内外压力下紧锣密鼓地筹备立宪，原有的“新政”措施也加大了实施力度，并有所发展。
1910年8月，清政府批准理藩部的呈奏，正式解除关于汉民出边垦种、典当蒙地、与蒙古人通婚以及蒙古人延用内地书吏、使用汉文汉字的旧禁令，标志着清政府正式改变了民族隔离的治蒙政策。
三多于1910年3月11日接印视事。
他主政库伦的时间将近一年零9个月，其中着力推行“新政”的时间只有一年半。但是，由于他的积极态度，喀尔喀东二盟的“新政”呈现出新的气象。
经济开发方面进展不大。金矿在继续开办，又开辟了一处新矿场。农田开垦方面，库伦等地设立了垦务总局和分局，管理招民垦荒事务，并派人勘丈垦地，拟对土谢图汗部各旗垦地评定等级，1911年先收押荒银发给土地证，从1912年起征收土地税。
三多派人调查了中俄边界卡伦情况，了解到“库伦所属东西各卡伦，兵则老弱，器则窳败；而俄边各卡伦，种植畜牧，均已蔚成村落，甚至邮政、银行、学堂无不附丽其中，虽每一卡伦驻兵不过四五百人，而一旦有事，此等负锄带笠之居氓，即执戟荷戈之劲敌，优胜劣败，无可讳言”。
他认为对防卫边界而言，驻兵可暂难久，移民才是一劳永逸之计。库伦所属各卡伦附近土地适宜垦种，拟将所练新军退伍后派赴卡伦附近兴办屯田。鉴于库伦退伍之兵寥寥无几且缓不济急，他建议将内地退伍军人资遣外蒙屯田。
清政府认为内地退伍兵不习边疆水土，不明屯垦之利，可能不愿迁徙，而且政府缺乏必需的大量经费，只能由三多于库伦新练马队退伍后试办屯垦，将来办有成效、交通便利后再酌情逐渐推广。
商业方面，三多为西库伦的商贩迁建了一处交易市场。库伦城的西库伦地方是商业中心，内地商贩建有许多木板房，哲布尊丹巴每年春季在此地举行宗教活动“曼达尔”，沙毕衙门以木板房有碍黄教为由屡次要求迁移，有的无知喇嘛甚至散播谣言，说该处木板房必须烧毁。
三多率领有关满蒙汉官员另外勘得一处合适地方，辟作市场，将西库伦木板房中的内地商贩迁入其中，并在禁烟罚款项下提出银两盖造新式房屋六大间，作为商品陈列所，同时指定附近空地为牲畜交易市场。这一措施为库伦商业的发展提供了便利。
交通方面，修筑张家口至恰克图的铁路成为此期全国的热门话题，资政院在1911年初通过从速筹办张恰铁路的决议。
三多随后也提出同样建议。
鉴于沙俄可能利用修订1881年中俄《改订条约》之机向中国索取该路的修筑权，三多提议清政府速派工程师前往勘测路线树立标志，“先具自办形式，杜绝觊觎”。
由于财政困难，直至清朝灭亡此路并未开始修筑。为了缓解内地至库伦军事转运的困难，清朝军谘府应三多要求，决定拨给一些汽车从事北京与库伦之间的运输，三多派人查勘了库伦辖区内的汽车路线。
5、三多“新政”的延续
为了培养急需的翻译人才，三多从库伦蒙养学堂挑选6名学生，送入俄国领事馆所设的学校学习俄文，又在库伦和恰克图分别设立了简易识字学塾，进行业余识字教育。
根据清朝民政部设立卫生局的要求，三多将延祉前曾设立此时已暂时停办之牛痘局重新设立并改为卫生局，还在西库伦地方添设卫生分局。
禁烟工作继续推进。三多将禁烟公所并入卫生局，由医生向吸毒者发放戒烟药，勒令关闭库伦城内专门提供吸毒条件的营业性的“烟间”，焚毁烟具，向出售鸦片的商店及吸烟者抽收重税，勒令逐月减少售、吸数量。
同时责成土、车两盟各旗切实查禁鸦片，查处偷运鸦片入境的不法商人。三多鉴于蒙古台站废弛，驿递迟滞，请准设立库伦驻京文报局，保证了库伦与北京之间公文的及时传递。
根据实行宪政的九年规划，清政府规定了各地封疆大吏应办的宪政准备事项，设立谘议局实行地方自治是首要一项。
三多的前任延祉认为外蒙古无合格议员暂时难以成立谘议局实行地方自治，三多也持此观点，但他对其他有关宪政的准备工作抓得很紧。除兴办教育，他进行了辖区户数统计、年收入支出总数统计，试编了1911年财政预算。
又拟裁撤原设的理刑司员和领催，在库伦和恰克图成立审判厅、检查厅，建立新式的司法机关。其经费来源有二，一是裁撤理刑司员等腾出的经费，二是开征车驮木植薪炭各捐。
库伦城的77名巡警未受教育，素质很差，三多委任民政部巡警学堂毕业生、觉罗铭佑为试署库伦九品警官，令其对这些巡警加以训练。
清朝末年，外蒙古地区经济凋敝，“蒙情困苦，负债累累”。致此之由，除了自然资源未得到应有的开发、常遭天灾、商人盘剥、赋税徭役繁重以外，当地官吏的乱摊乱派是一个重要原因。
清朝官员的正式俸禄很低，办公费很少，中央政府对地方官的各种摊派听之任之。库伦办事大臣衙门将摊派数目分配给各盟旗时，超额摊派的现象自所不免，各盟旗“违章勒派聚敛无已者，亦往往相习成风”。
三多上任后，对各种摊派进行清理，确定了库伦各衙门官员调任时修理衙署添置物品的摊派限额，规定各衙门所需燃料、食物（柴炭羊）可按限额仍以官价向各旗购买，其余随时修理衙署及传用器具等项一律改由各官员自行筹备。
同时，奏准提高在库官员的俸禄。在库满蒙汉官员共30名左右，原来的月俸禄总额为1.02万多两，增为2.23万多两，经费则拟由金矿收入和各种商业税解决。
三多还要求沙毕衙门报告每年摊派支销账目，对喇嘛教寺院苛敛蒙民的行为予以限制。
为了更好地处理库伦的外事工作，三多在库伦办事大臣衙门设立了交涉科，由外务部派来的官员办理对外交涉事务。
6、空中楼阁的军事“新政”
设立兵备处、筹练新军是三多所办“新政”中最引人注目的一项。
库伦办事大臣辖区原有的驻军为宣化马队一营，分驻库伦、恰克图和各处金矿，还要分兵剿办境内不时出现的土匪。兵力左支右绌。
三多上任不久，招募朴实内地青年105名，成立“巡防步队”，协助宣化营防守库伦。该队归新设的库伦营务处统率，三多任命库伦电报局总办、直隶候补知县顾保恒为营务处总办。
该队全年经费为10920两，其中库伦的内地商人每年捐银1万两，三多拨给公款920两。
宣化马队是旧式军队，仅只一营，巡防步队是民兵。库伦为边疆重镇，三多认为必须建立新式军队才可“固国防而安反侧”。他请准成立库伦兵备处，筹练新军。北京的军谘府委派唐在礼为兵备处总办。
唐在礼毕业于日本士官学校，曾充近畿教练处总办。1911年1月底，他到达库伦。库伦原设之营务处裁并，宣化营、巡防步队、喀尔喀东二盟军务、台站卡伦官兵，统归兵备处节制。
三多奏准将原应上交中央政府的1910年金矿税19万多两全部截留，充作练兵经费。1911年6月三多奏准，库伦新军包括马队、机关炮营两部分。马队二队，从本两盟中征募；机关炮营二队，一队招在库伦的内地青年，一队招绥远八旗兵。
由于外蒙古局势变化，新军一兵未练。唐在礼率百余人来到库伦所办之事，是在库伦城郊毛笃庆地方建了一座新式兵营，内有房屋四百余间。
7、三多“新政”的影响
清末外蒙古“新政”的内容是发展当地经济和教育事业，发展近代化的军事力量，加强国防建设，改良政治和风俗习惯。
清朝统治集团推行外蒙古“新政”的首要动机固然是稳固和延续其在当地的统治，这些“新政”措施同时对外蒙古地区的经济社会发展具有促进作用。
三多对喀尔喀东二盟的“新政”做出了有益贡献，同时，他的“新政”措施也不可避免地加重了当地蒙古人的负担。
三多力除积弊，确定了所属衙门修署添物时向各旗摊派物资的限额，此点乌里雅苏台、科布多二处尚未议及。但是，三多力行“新政”，所设新机关的数量大大超过乌、科二处。
三多尽量不增加蒙旗的直接负担。巡防步队、卫生局、简易识字学塾的经费主要来自商人捐款、商业税、金矿工人缴费。编练新军的经费来自金矿上交国家的收入提成。但是，这些新增加的机关的办公房屋包括新军的兵营，按惯例都要当地各旗无偿出物出人修筑，办公器具要各旗无偿提供，新增加的官员兵丁的生活资料要按官方确定的价格向各旗派购。
这对当地蒙古民众来说，是相当大的负担。当地王公并没有为国家长远利益牺牲自己某些眼前利益的觉悟，这些“新政”措施招致了当地王公和上层僧侣的不满，激化了他们与清政府的矛盾。
外蒙古“新政”在当地引起的社会变革远远没有内蒙“新政”剧烈。大规模放垦、大量移居汉族农民、设置州县等措施，在外蒙古并未推行。与内蒙古相比，“新政”在外蒙古并无多大进展。
但是，外蒙古与中国内地的经济联系较弱，许多王公思想守旧，此地是俄国独占的势力范围，加上地理条件等因素使俄国能较容易地对当地局势施加决定性影响，俄国政府多年的浸润灌溉使许多王公产生严重的离心倾向，甚至形成了亲俄派别，中国中央政府控制该地的能力很弱，致使那些图谋不轨的王公和上层僧侣有恃无恐，敢于走上分裂国家的道路。
外蒙古“新政”可以说是外蒙古独立的导火线。
哲布尊丹巴集团对内蒙古发生的变化看在眼里，预见到外蒙古“新政”持续推行他们的政治经济利益会受到损害，所以在外蒙古“新政”刚刚加速推行之时，就联合起来进行抵制，俄国侵略者的长期强烈影响使他们从反对“新政”走向密谋独立。
当然，外蒙古“独立”浮出水面，变为公开行动是在清朝政权即将崩溃之时，对于哲布尊丹巴集团决定“独立”而言，中国政局变动比外蒙古“新政”具有更大的影响力。
（正文完）
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