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1919年12月1日,北京政府发布关于外蒙古善后问题的《大总统令》,内称:
“现在外蒙撤销自治,善后诸务,端绪纷繁。绥边辑民,极关重大。着责成徐树铮以西北筹边使督办外蒙善后一切事宜。所有原设办事大员暨佐理员各职,一律裁撤。应如何另定官制,着国务院会同各主管机关,妥为筹拟,呈候核夺,依法颁行。在未经颁行以前,驻库办事大员公署,即归并西北筹边使公署。其佐理各员,仍暂留各该区域秉承西北筹边使办理现行事件。”
与此同时,北京政府调陈毅回京,改任为豫威将军。
1、徐树铮的上任“三把火”
外蒙古取消“自治”以后,民国总统对哲布尊丹巴及活佛均加上新的封号,特派徐树铮为册封专使。1919年12月27日,徐树铮赍送印册抵库。
“外蒙官府王公喇嘛以及军商绅庶等,郊迎十里,仪文甚盛。男妇老幼观者,络绎于道,市肆一律悬旗欢迓。”
1920年1月1日,册封典礼在哲布尊丹巴住所举行。“徐树铮等率同文武随员,盛张仪仗,恭奉册印,自行馆行抵佛官,王公喇嘛恭迓门外者百有余人。”
礼庭预陈中华民国国旗及民国总统像。
哲布尊丹巴向国旗、总统像及册印各三鞠躬。册封使“南面宣读册文后,亲授册印,佛及活佛北面亲受。徐树铮等向佛及活佛致礼,佛及活佛答礼如仪复率全场汉蒙文武官商为佛申贺。全场欢呼万岁,礼成肃退。王公喇嘛祗送如礼。本日风物时美,气候假和,库伦居民共两万余人。大抵全数出观,途之为塞。外宾观礼者二十余人”。
为了庆祝册封哲布尊丹巴一事,中华民国国务院通告全国:自1920年元月1日起,一律庆贺三日。库伦、乌里雅苏台等地均悬旗演剧进行庆贺,中国驻海参崴的文武官吏和旅居崴埠的商人也举行了庆祝活动。
庆祝册封活动刚一结束,徐树铮立即接收了外蒙古官府和驻库大员公署。他裁去原电政局,将库伦电报电话局改为电报电话总局,将叨林、乌得、恰克图等处的电报电话局改为分局。在库伦暂设承审局,清理原外蒙古司法衙门移交的百余起案件。原外蒙古官府生息局移交的现银40余万卢布,“暂仍责成原管官员,妥为经理”。
原外蒙古官府所辖军队在接收之前已被官府遣散,“仅留少数边防戍卒”。哲布尊丹巴的卫队计划予以改编,“器械、枪刀、弓旗,并皆接收保管。各部印信,亦皆呈缴”。哲布尊丹巴旧有册印,“由沙毕衙门具文代缴”。
随后,徐树铮将原外蒙古官府的五个衙门改组为三厅:内务、司法、外交三衙门合并为总务厅,陆军衙门改为兵卫厅,财务衙门改为财计厅。
旧俄政权驻库伦总领事系根据1860年中俄《北京条约》设立,1913年起擅自加上了“外交官”名称,北京政府外交部通知徐树铮:
“现既撤治,自应恢复旧制,似可由尊处知照俄领,遇事直接与贵署商办,以符旧例。去牍仅称俄总领事,来牍如何称谓,似可不理,以免争执。”
外蒙古地区又处于中国中央政府的有效管辖之下,中国政府对外蒙古的主权完全恢复。
此后半年,徐树铮以西北筹边使身份对外蒙古地区实行治理。
2、徐树铮的《治蒙要略》
对外蒙古前途命运影响巨大的邻国俄国,当时正处于内战之秋,新旧两党孰胜孰败,前景尚未明朗,外蒙古官民对俄国事态的发展还在观望;经历了长达八年的“独立”“自治”之后,一下子又恢复了旧制,外蒙古官民心理上需要一个适应过程;加上外部势力的诱惑和外蒙古内部少数分裂分子的活动,外蒙古人心不稳。
外蒙古经济凋敝,民穷财尽。这些因素的综合作用,使治理外蒙古成为一件十分棘手的事。徐树铮就是在这种情势下揽过这件事的。
要想粉碎外人侵略图谋,增强外蒙古官民对祖国的向心力,长久保持中国对外蒙古地区的主权,就必须实实在在地做些事情,对此,徐树铮不是没有认识。
他曾说:
“空言统摄,难期久远,一切要政,不及时措施,终恐此地非我所有,有之亦不如其无。”
1920年5月初,他拟具了《治蒙要略》,向国务会议做了详细汇报,并呈总统徐世昌、边防督办段祺瑞审阅。
徐树铮的《治蒙要略》分为庶政、官制、军事三部分。
庶政方面,他主张大养军马,加强中国传统文化教育,优待俄民尤其是布里雅特蒙古人,厉行电报收费,重征烟酒等奢侈品的捐税,参照清律和民国法律,制定专门适用于蒙古地区的刑律,发展垦牧事业,兴办工商盐务林矿等各项实业,鼓励蒙古族牧民走向定居生活。
官制方面,他建议外蒙古“全境设一总制,坐镇要区,统辖军民政商一切事宜”;喀尔喀四盟及科布多、唐努乌梁海等6个地区,“各设都管一员,管理政商屯垦各事”。
军事方面,徐树铮提议在外蒙几个战略要地驻军七旅,其中,“克鲁伦河及恰克图共两旅,库伦一旅,唐努乌梁海旅,科布多及乌里雅苏台共两旅,乌得及萨尔乌苏共一旅”。
各旅必须增加骑兵,减少步兵。兵士除战备训练外,还可于宜垦地区实行屯田。
徐树铮的治蒙计划有些内容是不妥当的。
例如厉行电报收费、重征烟酒税等会加重蒙人负担,可能恶化民族关系。但是不少内容还是有道理的。发展各项经济事业有利于改善当地人民生活、增强国防实力;制定适合当地情况的刑律有助于维护当地社会秩序;设置官吏、驻扎重兵有利于防止外来侵略、保证国家统一。
但是,要实行这些措施,中国内地必须统一稳定,中央政府必须有足够的财力、军力。这些条件在当时都不具备。所以,他的治蒙方略只能是纸上谈兵。大刀阔斧地兴利除弊既然做不到,徐树铮就在力所能及的范围内做些争取人心、维持局面的事情。
政治方面,为了化解王公、喇嘛两派的矛盾,与外蒙古上层人物联络感情,1920年1月下旬,徐树铮在库伦设立了一个“政教联欢社”,邀请重要王公、喇嘛聚叙、联欢。
并赠送2000元给沙毕衙门,请哲布尊丹巴念经,“为蒙境求灵,以期今冬病疫速止,明春牧草丰盛,牧畜蕃衍”。
6月上中旬,他召集外蒙古各部落王公、扎萨克到库伦开会,到会者40余人,唐努乌梁海各旗总管也应召赴会。会议商谈了“重宗教、兴牧业、减苛征、整公站、设学校、护林木、换印信、定疆界”等事。
会议期间,徐树铮率商界头面人物、军官等分日宴请各王公、扎萨克,“互联欢谊”。
原外蒙古官府1919年11月17日向徐树铮递交取消“自治”的呈文时曾经声明:将来要另派代表进京商订善后条件。
徐树铮在库伦召集全体王公喇嘛“开会议决”,选定外蒙古“王公12人、喇嘛4人”,唐努乌梁海喇嘛1人,共17人,“代表入京,磋商条件”。
他们是车臣汗那旺那林、车臣汗部盟长朝克巴达尔呼、亲王绷楚克拉布坦,土谢图汗部盟长绷楚克车林、吉农王希尔宁达木定,三音诺颜部亲王车登素诺木、亲王札木彦多尔济、贝子朝克图瓦齐尔,扎萨克图汗部郡王高楚克丹巴,杜尔伯特部贝勒桑嘎巴札尔、贝子阿约尔札那、公阿育尔札那,唐努乌梁海大喇嘛达克丹,沙毕亲王加汉曾呼图克图达木定巴札尔、德里布呼图克图札木色楞嘉巴、沙毕亲王达什鼎都布、沙毕郡王大喇嘛绷楚克多尔济。
民国元年,中国临时参议院曾议决《待遇蒙古条例》,徐树铮建议中央于适当时机明令重申,以收蒙心。
外蒙古统治集团内部王公派与喇嘛派矛盾尖锐斗争激烈,徐树铮认为:
“外蒙撤治以后,不亟讲两党弭争之策,蒙众仍难相安。考政教之所争,在喇嘛封爵,侵夺王公封邑”。“喇嘛素日清苦,其所以恋恋政权者,为得钱计耳”。
他主张“令王公岁出金资,名为宗教经费,或名曰捐款,纳诸政府,由政府定为喇嘛岁费,按时发给,则喇嘛赡养有恃,不虞饿毙,王公复得所夺之邑…度必乐从”。此事仅曾向大总统和国务院建议,未付诸实施。
经济方面,徐树铮将创办边业银行一事付诸实行。经国务会议批准后,西北筹边使公署“与各处殷实绅商联络接洽,召集银行股本,拟具章程21条,缮请府院核准,拟定股本总额1000万元,分为10万股,每股银圆百元,筹边使署筹入股本75万元,以为提倡”。
该行由西北筹边使公署主管,总行设于北京,分行设于库伦。开办以来“办理尚称妥善,集资较厚,信用渐著,发行钞票,边民亦甚欢迎。塞外金融,日形活动,此银行之力居多”。
外蒙古各盟旗积欠前清朝户部银行旧债甚多,“总数共计银56.866556万两”。1918年,中国银行库伦分行与外蒙古官府订定合同,规定此项债务之历年利息一概免除,其本金在3年内还清。
外蒙古取消“自治”后,徐树铮报请北京政府批准,注销了此项旧债。除此之外,徐树铮还曾筹还外蒙古俄债。辛亥以后几年间,库伦当局为了支付军政费用,分3次向沙俄政府借款510万卢布(实付450万卢布),沙俄乘机要挟,攘夺了许多特权。
“十月革命”后俄国陷入内乱,卢布大幅度贬值,库伦当局筹到卢布400余万,要求偿还俄债,俄人借口条约期限未满,不受此款。外蒙古取消“自治”以后,此项债务完全要由中国中央政府承担,徐树铮拟再与俄方交涉、偿还此债,“因俄乱未已,事未果行”。
对外关系方面,徐树铮采取了一点措施来加强边防,对当时中俄边境地区俄国两派政治势力的战争采取中立态度。
其时恰克图北边俄境内新旧两党战事激烈。
1920年1月13日,数百名苏俄武装人员占领恰克图西北25公里处的乌什恰克图,并准备进攻旧俄白党盘踞的恰克图俄国市圈,恰克图中国市圈与俄国市圈距离很近,居住此处的中国官商的生命财产安全受到威胁。
当时绥远骑四团已调到恰城驻防,中国驻恰克图佐理员李垣派该团骑兵在恰克图中俄两国市圈巡逻,并派恰署秘书牛文炳乘汽车至乌什恰克图,与苏俄武装力量指挥官交涉,“多方劝阻,痛言兵祸之惨”,最后双方达成协议:恰克图中俄边界线俄国一侧25公里以内区域为禁战地域,俄国新党不进攻恰克图,中国军队在乌什恰克图设卡,禁止旧俄白党越出禁区。
徐树铮接到李垣的电报,同意他的措置,即发兵一营前往恰克图增援,并将该营与在恰各部队合编为“卫恰支队”,委任李垣为司令,骑四团团长高在田为副司令。
此时,卫恰支队兵力计有褚其祥旅步兵一团,炮兵一连,机枪一连,高在田骑兵六连。1月19日,徐树铮乘坐汽车前往恰克图视察防务,24日返回。
当时北京政府追随协约国列强,派出少量军队到海参崴等地干涉俄国内战,这是错误的,但在中俄边境包括中国外蒙古与俄国边境地区,北京政府及其地方官吏采取了中立主义政策,这是明智而正确的。
3、徐树铮的去职
徐树铮这位在外蒙古地区历史上留下了重要痕迹的人物,总共只去过外蒙古三次,逗留的时间总共不足百日。
自1920年1月5日接收外蒙古官府到同年7月4日被北京政府免去西北筹边使职务,在整整半年的时间里,徐树铮在外蒙古停留的时间不足60天。
作为皖系集团的干将、“安福俱乐部”的核心人物,他把多半精力用在了北京政府内部的争权夺利上,对于外蒙古地区的治理不可能全力以赴。
1920年夏,北洋军阀内部皖系与直奉两系的矛盾陡然激化,直奉两系联合起来向皖系发动攻击。
7月3日,曹馄、张作霖、李纯通电全国声讨徐树铮,宣布其六大罪状。
次日,总统徐世昌发布命令,免去徐树铮西北筹边使职务,以李垣代理;裁撤边防总司令,所辖军队由陆军部接管。10日,段祺瑞设立定国军司令部,徐树铮任参谋长。14日,皖系军队与直奉联军在近畿开战,18日吴佩孚大破皖军于涿州。段祺瑞通电辞职,徐树铮逃入日本使馆避难,直系军阀控制了北京政府。
直皖战争爆发的第二天即7月15日,前来北京入觐并商定善后条件的外蒙古代表来到了张家口。
这些代表是徐树铮在库伦召集王公喇嘛开会选定的,共17人,其中包括车臣汗、希尔宁达木定、加汉增呼图克图等。
徐树铮已被免职,外蒙古代表仍按原定计划踏上了进京的旅途。代理西北筹边使李垣陪同他们前来。此时直奉联军与皖军在涿州、高碑店一带交火,西北军第五旅在青龙口、居庸关等处“塞隧拆桥,以致京张交通断绝”。
察哈尔都统王廷桢接待了这批外蒙古人士。他命人将外蒙古代表所携50余匹贡马妥为看护,连日派遣僚属陪同该蒙古人观剧、游山,“与以视听之娱,不使触有仓皇之感”。
4、陈毅复职
7月24日,他致电总统、国务院,报告此事。这些人后来到达了北京。他们请求派遣半年多以前被召回北京的陈毅前往外蒙古。
1920年8月15日,北京政府特任陈毅为西北筹边使。9月10日,北京政府颁布新的外蒙古官制,取消西北筹边使一职,另设“库乌科唐镇抚使”,统管库伦、乌里雅苏台、科布多、唐努乌梁海各部民政事务,兼管库伦所属土、车两盟事务,统辖外蒙古境内驻扎各部队、蒙旗警备队及一切军政事务,并受中央政府之特别委任,监督财政及司法行政暨其他特别官署之行政事务。驻扎地点在库伦。
库乌科唐镇抚使有副职二人,名称为参赞,蒙汉各一。乌里雅苏台、科布多、唐努乌梁海三处均设立参赞公署,每处设参赞、副参赞各一人,隶属于镇抚使,管理所辖区域内各盟旗事务,并受镇抚使之委任,节制在本境驻扎军队及蒙旗警备队。
恰克图设民政员、副民政员各一人,隶属于镇抚使,管理本境民政事务及边界通商事务。参赞、副参赞、民政员、副民政员由汉蒙人士分别担任。库乌科唐镇抚使公署内设总务厅、军务厅、内务司、交涉司、财政司5个职能部门,并设立审判处,处理司法事务。
乌、科、唐各参赞公署及恰克图民政员公署内亦设立相应职能部门。这个官制“有似将外蒙全境改为行省之势”,当时和事后均有熟悉蒙情者提出批评。
北京政府随即任命了各个职位的人选。前西北筹边使陈毅为库乌科唐镇抚使,清代末任库伦蒙古帮办大臣绷楚克车林为其副手。乌里雅苏台参赞为喀尔喀三音诺颜部亲王扎木彦多尔济,副参赞为汉族官员陈问策。
科布多参赞先为原驻科布多佐理专员洪桢,后改为李垣,副参赞为当地蒙古王公。唐努乌梁海参赞先为李垣,后改为黄成垿。恰克图民政员为路邦道。
陈毅坐上外蒙古地区首脑的宝座时心情并不轻松。当时中国内地军阀混战,政局不稳,中央政府无法以实力经营外蒙古。在俄国西伯利亚和远东地区,俄国苏维埃政权已经取得了决定性的胜利。
在国内战争中面临灭顶之灾的旧俄白党,企图把外蒙古变成他们的避难所和根据地,花言巧语地向外蒙古封建上层声明他们的目的是恢复外蒙古的“自治”。
在此情况下,原来就对取消“自治”于心不甘的外蒙古一部分封建上层人士蠢蠢欲动,他们与旧俄白党残余势力互相勾结,再次干起了分裂勾当。
(正文完)
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