摘要：[目的]农村宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”改革是新一轮农村宅基地制度改革的重要探索，是解决当前农村土地内卷化的重要途径。系统研究宅基地“三权分置”的内在逻辑、实现路径对于相关政策制定具有重要的启示作用和现实意义。[方法]文章运用CiteSpace软件对2010—2020年中国知网收录的“宅基地“三权分置””主题的论文作者、研究机构、关键词以及关键词聚类进行可视化分析，探讨宅基地“三权分置”研究领域的前沿热点。[结果]现阶段宅基地“三权分置”研究热点聚焦于“宅基地使用权”“宅基地流转”“增量权能”与“宅基地制度改革”等方面。[结论]梳理现有宅基地“三权分置”矛盾困境与实现路径，重点探讨“三权分置”改革下宅基地使用权流转问题，挖掘宅基地制度改革对社会经济发展的深远影响。宅基地“三权分置”试点改革地区经验总结、对乡村振兴战略动态作用机理是下一步研究重点。
作者：欧玲，王兆林
0 引言
长期以来，宅基地制度作为农村基础性制度，对保障农民基本居住需求和维护农村整体和谐稳定起到重要作用；它是一项兼顾政治稳定、社会福利和经济功能的农村基本制度安排[1]。宅基地从开始的农民私有演变成当前的集体公有，其产权结构也进行了相应拆分与演化[2]。宅基地制度初期实施两权分离制度，其分离的结构使得宅基地制度过分注重公平而忽视了效率[3]，其根本原因是国家对于宅基地政治稳定、社会保障功能具有较强的偏向性[4]。当前的宅基地制度具有“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿分配、长期占有”的特征。国家出于政治、经济、社会平衡的目的设计宅基地制度，使其突显了“无偿性”“成员性”“封闭性”“福利性”[5]。然而随着城市化进程和农民城乡迁移速度的加快，农村空心化现象日趋严重，大量宅基地被闲置与废弃，宅基地低效利用问题突出[6-8]，表现在一户多宅、面积超标、私自占有宅基地等方面。宅基地使用制度暴露出的弊端致使大量农村土地资源无法有效利用。其根本原因有以下3点：一是城乡二元制经济结构。城乡融合发展进程中大量资本、劳动力自由流动，遵循资源配置规律的农村劳动力自发地流向城镇并定居，造成农村宅基地永久性被废弃；季节性进城务工人员则会造成农村宅基地季节性被闲置。二是宅基地制度与管理问题。宅基地所有权与使用权的分离使得其存在无法为农民创造合理的收益，资产属性无法得到保障，农村宅基地经济价值远低于城市住房，再加上宅基地流转受限，从而导致大量宅基地被闲置和废弃，成为“沉睡的资产”。此外，农村宅基地获得的无偿性使得农民存在“不占白不占”的心理，超额占用宅基地暴露出农村宅基地管理中的不足。三是综合原因。宅基地被废弃与闲置也受到自然环境、资源禀赋、村庄基础设施和公共服务水平、区位条件等的综合影响[9-12]。因此，保护农民基本居住权与盘活闲置宅基地流转市场成为农村宅基地“三权分置”改革的主要任务[13-17]。
盘活农村闲置宅基地是实现农民增收的重要途径，也是实现乡村振兴的重要方法。为此，2018年“中央一号文件”提出宅基地“三权分置”，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制。”通过宅基地所有权、使用权、资格权“三权分置”，引入市场机制配置宅基地资源，在保证农民居住权的基础上稳定增收。“三权分置”摆脱了农村宅基地管理的传统路径依赖，有利于重塑城乡土地关系[18-25]。
当前有关宅基地“三权分置”的研究主要集中在宅基地使用权流转、宅基地“三权分置”内涵、实现路径及宅基地改革试点总结等方面。宋志红结合农村宅基地制度改革试点地方的实践成果，回答了宅基地“三权分置”的政策意义和现实作用，探讨了宅基地“三权分置”的法律内涵和实现途径，并在理论的基础上对制度设计提出建议[26]；夏柱智认为应该结合实践从理论层面理解宅基地制度改革，宅基地财产化是其制度改革的主要方向，国家在赋予农民宅基地占有和使用权之外，还应赋予宅基地收益和处分权[27]；李凤章在研究宅基地使用权流转时，借鉴国有土地划拨流转方式，提出宅基地使用权人可以自愿将宅基地在一定期限内退回给集体，并由集体将使用权出让给受让人，即“退出—出让”模式[28]。
总体上看，针对宅基地“三权分置”研究的方式和主题在不断变化并逐步深入。尽管部分学者对文献进行阅读和提炼，归纳总结了阶段性研究成果及特点，如李悦以“宅基地‘三权分置’”为关键词，从研究内容、研究方法、研究视角对151篇核心文献进行了分析和解读[29]。但普通文献分析法无法全面地描述宅基地“三权分置”近年来的热点，无法厘清宅基地“三权分置”的全局性研究进展，也无法揭露当前宅基地“三权分置”改革的前沿观点，更没有对宅基地“三权分置”领域进行系统性展望预测。国内目前借助Cite Space研究宅基地“三权分置”领域前沿进展与热点问题的成果尚不多见。据此，文章借Cite Space工具，依托CNKI、CSSCI数据库，通过绘制可视化知识图谱对近10年宅基地“三权分置”研究领域的热点与前沿做了阐述与分析，提出未来宅基地制度的研究方向，也为新一轮宅基地“三权分置”改革试点工作提供参考依据。
1 研究方法
该文研究数据来源于中国知网数据库（CNKI）以及中文社会科学引文索引数据库（CSSCI）的期刊，在数据库内进行第一主题词为“宅基地”、并包含第二主题词“三权分置”的专业检索，并将时间限定在2010—2020年，剔除无关内容后得到研究所需124篇文献。使用Cite Space软件对宅基地“三权分置”研究领域进行了关键词共线、关键词聚类、关键词突显词及时间线分析，在此基础上探究宅基地“三权分置”领域的现状及研究热点。
2 宅基地“三权分置”时间演进分析
现行农村宅基地集体所有制已经运行了60多年，并为稳定城乡关系和保障农民居住权做出巨大贡献，但随着经济社会转型和乡村振兴战略的逐步推进，两权分离的宅基地制度已经无法满足大陆农村经济社会发展需要[30]。自改革开放以来，大陆城市经济飞速发展，大量农民开始进城务工，导致农村农田荒废、宅基地被闲置，大量空心村的出现引发了宅基地退出机制讨论热潮。农村宅基地“三权分置”制度改革能促进乡村人口、土地、产业、资金等要素的有效配置与组合，将成为乡村振兴战略的强力抓手[31,32]。宅基地“三权分置”改革新举措的出现不仅兼顾了农民的居住和财产需求，更为村庄管理和土地管理提供了良好契机。
为了研究宅基地“三权分置”领域的进展，该文用时间段划分坐标，提取各年份宅基地“三权分置”研究领域的热词，形成该领域的时间演进分析如图1所示。宅基地“三权分置”作为宅基地制度改革有利举措，其提出时间较短。2015年4月，义乌作为全国33个“三块地”改革试点地区之一，率先提出宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的宅基地制度改革方向。随后2018年“中央一号文件”正式提出实施宅基地“三权分置”。由此，宅基地“三权分置”改革研究进入蓬勃发展阶段。
2.1 2016年以前宅基地领域的研究主要集中在城镇化背景下的两权分置
2016年末大陆城市常住人口城镇化率达到57.4%，对农村宅基地制度提出巨大挑战。两权分置下宅基地的所有权属于集体、使用权属于农民。有学者认为大陆的宅基地制度在“一化三改造”时期初步形成，宅基地所有权集体所有制基本确立，国家随后又颁布《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国土地管理法》，明确规定了所有权由集体组织无偿取得，农民只享有宅基地的使用权，至此宅基地制度两权分置的结构基本形成。后来随着经济发展速度的加快、城镇化水平不断提高，导致乡村人口大量向城镇流动，农民的自利行为引发了宅基地大规模被闲置与废弃的现象[33,34]。2016年11月《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》提出要落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利，增加农民财产收益。国家在严格把控宅基地的同时，明确了农民对于宅基地的财产性权利。这为后面盘活闲置宅基地，强调农民对宅基地的用益物权打下基础。
2.2 2017年宅基地“三权分置”领域的研究热点主要在农村“三块地”改革
2015年中办、国办联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并在全国范围内筛选出33个地区，正式启动农村宅基地制度改革试点工作。2017年《中国农村发展报告》指出全国农村居民点闲置用地大致面积为2 000万hm2(3 000万亩），宅基地低效利用问题日益严峻。因此2017年围绕农村宅基地制度改革的“三块地”改革研究成为热点。农村“三块地”改革试点地区宅基地“三权分置”得到了较为充分的探索。例如，探索在不同地区实现户有所居的途径；下放使用存量宅基地的审批权；宅基地退出实行自愿有偿机制等。宅基地制度改革作为农村“三块地”改革试点的重中之重。可预见的是，大陆农村宅基地制度改革的重心就是探索实现农村宅基地“三权分置”，进一步扩大权能、充分盘活农村闲置宅基地。
2.3 2018年开始探索宅基地所有权、资格权、使用权及其实现路径
2018年“中央一号文件”明确提出探索宅基地“三权分置”。法律层面宅基地使用权、资格权的含义及“三权分置”下宅基地的保障功能和财产功能成为学者们研究的焦点内容。国内学者普遍认为资格权是一种成员权[35,36]，但学界对于宅基地“三权分置”中“资格权”表述与界定的研究仍存在分歧。宋志红认为宅基地资格权作为农民取得宅基地分配资格的权利，其实就是农户基于其村集体成员的资格而享有的宅基地使用权，与之相对的使用权是对宅基地实际予以占有使用的权利，强调的是宅基地的实际使用，而非指“宅基地使用权”[37]。陈广华则提出宅基地所有权、宅基地资格权、宅基地使用权与宅基地租赁使用权，并指出宅基地资格权随身份存在而产生，自然也随身份的丧失而消融[38]。王欣在借鉴四川省泸县宅基地制度改革的试点实践经验基础上，探讨了宅基地资格权的制度设计，通过分析宅基地资格权面临的现实困境，提出资格权的界定应以户籍、基本生活保障、固定生产与居住地为标准，并认为宅基地资格权最主要的权能为宅基地分配请求权和征收补偿权[39]。
学界围绕宅基地“三权分置”的实现路径进行了积极探索。李怀认为推进传统农区宅基地“三权分置”的基本路径要以“确权—保权—转权”为核心，即通过立法确定集体所有权；“定认定面积”来完善资格权；最后探索宅基地使用权入市机制以盘活使用权[3]。贺鲲鹏则提出应首先明确集体组织的法人地位，通过确权登记，夯实宅基地所有权的主体地位；其次要以户籍作为资格权取得和退出的主要认定方式，通过“按人分配，按户控制”的方式无偿取得宅基地，以保护农民合理行使资格权；最后通过完善法律，扩大宅基地流转范围，使宅基地可以自由转让、出租、抵押[40]。
2.4 2019—2020年宅基地“三权分置”的研究主要聚焦于宅基地使用权流转问题
2019年中共中央、国务院在《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中提出稳慎推进农村宅基地制度改革，探寻盘活闲置农村住宅的办法、显化农村宅基地价值与提升其利用效率的路径，通过确权赋能，促推农村宅基地流转、退出与有偿使用。因此宅基地使用权是否可以流转、在什么范围内流转、流转给谁、通过什么方式流转成为理论和实践中迫切需要解决的问题。
学界关于宅基地使用权是否可以流转存在3种意见，分别是自由流转、限制流转和禁止流转。持自由流转观点的学者指出，从法律上看，宅基地使用权是隶属于农民的一项用益物权，农民理应享有宅基地的收益与处分权；从市场经济角度来看，宅基地作为农民的一项资产，自然有权进入市场交易；从社会公平角度来看，宅基地与城市住宅应该具有等同的可流转性，其经济价值不应被剥夺或限制[41]。反对宅基地流转的学者则认为，宅基地制度是大陆独特的福利性居住保障制度，其根植于社会主义制度之中。若放任其自由流转，则会引发诸多社会风险，从而导致政治社会动荡[42]。持宅基地可在有限范围内流转观点的学者同时考虑到了宅基地使用权的市场价值与保障功能，提议应从宅基地流转的范围和对象入手，设置诸多防范宅基地使用权流转失控的机制，严格把控使宅基地使用权在有限范围内流转。有学者将宅基地流转农户家庭划分成资产缺乏型及资产均衡型，通过模型计算得出宅基地流转对农户家庭会产生不同的影响，因此要实施差异化的宅基地流转管理办法[43]。宅基地“三权分置”改革背景下，宅基地使用权可流转成为主流观点。放活宅基地使用权，盘活闲置宅基地使其成为收益来源。
围绕宅基地使用权流转范围和流转对象，国家出台了明确规定，同时学者们也进行了深入研究。针对宅基地使用权的流转范围，法律进行了明确规定。首先，出让人必须有两处以上住所；其次，必须在同村集体经济组织内转让，这也就意味着流转对象被限定为同村村民，外村村民或城镇居民无法通过流转来获得本村宅基地；最后，宅基地流转必须经过集体组织同意，再由人民政府批准，方能成功转让宅基地使用权。国内有学者创新性提出宅基地有限使用权，即在户籍认定方式以外，对一些为乡村做出巨大贡献的人进行特殊认定，使其拥有宅基地使用权。这不仅是对资格权范围的一种补充，也是放活宅基地使用权的一种途径。
探索宅基地使用权流转的具体实现方式主要有以下成果。“三权分置”改革下宅基地使用权流转方式包括：“转让”“互换”“出租”“赠与”“抵押”“入股”6种主要方式[44]。有学者对15个宅基地试点改革地区进行总结提炼，发现试点实践中常用的盘活闲置宅基地和农房的方法主要有农户无偿或者有偿退出宅基地、在政府或者集体经济组织主导下开展宅基地换房和集中居住、农户出租宅基地和农房、允许适当扩大宅基地转让范围、宅基地使用权参股合作、允许将宅基地转为集体经营性建设用地后流转、允许农户将宅基地复垦后获取部分指标收益等多种途径[37]。出租宅基地作为宅基地使用权流转的一种方式，大量存在于农村地区，尤其是经济发达的城市近郊农村地区和旅游地区。大理市规定：宅基地使用权不得单独出租，必须有地上建筑物并和地上建筑物一起出租；出租需取得集体经济组织（村民小组）书面同意。但与普通城市住宅出租相比，宅基地出租仍然存在许多限制条件，例如承租人原则上不得转租。有关宅基地“三权分置”后进行再出租的研究目前尚有欠缺。宅基地使用权参股的情形出现于四川泸县的宅基地试点改革中。泸县在改革试点中后期开始探索允许社会主体与农户在宅基地上共建共享。通常是由农户一方提供宅基地，社会资本一方提供资金并负责建设，建成后的房产权利由农户和社会资本按照协议的约定共享。这种方式下宅基地农户使用权并不会随着社会主体的加入而消失，反而通过让渡部分使用权获取利益。
围绕宅基地使用权流转的现实困惑，学者们在法理和实现途径方面都进行了诸多创新。李丽在审视宅基地使用权流转纠纷典型案例基础上提出法制化宅基地“三权分置”改造路径[45]；丁关良则从法理的角度阐释了宅基地使用权流转的现实困境，他指出宅基地使用权双重性认知存在误区，且宅基地使用权无法被分解成宅基地资格权与“宅基地使用权”，宅基地使用权上也无法增设另一用益物权。最后他提出宅基地房屋财产权与使用权的理论困惑，宅基地自身之“三权分置”势必会影响地上建筑物的权利概念[44]。
图1 2017—2020年宅基地“三权分置”时间演进图谱
3 宅基地“三权分置”关键词共现与聚类分析
3.1 关键词共现
关键词是对文章内容的高度概括，能够以简洁的方式表达研究主题，通过聚合分析关键词，可以清楚地了解近年来宅基地“三权分置”研究领域的热点及趋势[46]。该文以宅基地“三权分置”为研究主题，将搜索到的124篇文章信息数据导入Cite Space，时间分割为一年，进行关键词可视化分析，得到图2所示的关键词共现图谱。节点越大，关键词出现频次越高。
图谱中节点最大的为“三权分置”，其次为“宅基地”“宅基地三权分置”“农村宅基地”“宅基地资格权”“宅基地使用权”“宅基地制度改革”等。这体现了宅基地“三权分置”研究中资格权与使用权占重要地位，而宅基地农村集体所有权则讨论得较少，这是因为宅基地所有权归属于农村集体经济组织是一个基本共识。“乡村振兴”“乡村振兴战略”与“农村土地制度改革”的节点较大，说明在乡村振兴战略中，宅基地“三权分置”所带来的土地制度改革是不可忽视的一环。
除此之外，节点较大的“法理研究”“土地法学”“实现路径”也是宅基地“三权分置”研究领域值得关注的内容。宅基地“三权分置”虽然在改革试点地区成果颇丰，但修订的土地管理法却并未将宅基地“三权分置”正式写入，这说明宅基地“三权分置”改革领域的法理阐述及司法困境亟待解决。高金登在分析四则沪上农村宅基地房屋流转案例后，提出确立宅基地“三权分置”、借鉴大陆台湾地区的法定租赁制度及设定房地适度分离的制度，以保障农民居住权和维护农村宅基地交易市场的稳定[47]。
图2 宅基地“三权分置”关键词共现图谱
节点较小的关键词可以反映出这个领域新出现的研究热点，极可能成为宅基地“三权分置”研究下个阶段的前沿领域，如“养老”“流转模式”“公共服务”“地上权”等热点词汇[48]。平罗县作为农村“三块地”试点改革地区，摸索出了“以地养老”的平罗经验。老年农民需要满足已取得宅基地相关权证、在城镇有稳定生活保障、已购买职工或失地农民养老保险等条件，在自愿的基础上申请退地，通过村集体审核、宅基地及房屋估价、签订协议、获得赔偿、变更权证登记等一系列严格措施，保证了老年农民退地的合理合规性，并创新性地探索“以地养老”。平罗县将闲置小学改造成养老院，农民可以用土地赔偿换取养老服务，解决了当地宅基地闲置与养老两大问题，但这种方式也会让当地承担巨大的财政资金压力。针对于此，陈广华提出农村宅基地反向抵押用以解决农民养老问题[38]。然而宅基地使用权当前面临着抵押受限的法律障碍，其次宅基地价值评估体系不够健全，农村宅基地反向抵押养老难以实现。刘西敏则通过梳理宅基地“三权分置”改革试点地区的经验，提出盘活闲置宅基地的两种模式，一是闲置宅基地有偿且自愿退出模式，二是闲置宅基地改造后再利用模式[49]。
图3 宅基地“三权分置”关键词聚类图谱
3.2 关键词聚类分析
对宅基地“三权分置”研究中的关键词进行聚类分析，通过对该领域文章的高频关键词进行聚类，可以更好反映农村宅基地“三权分置”领域研究热点的整体结构。该文使用关键词自动聚类功能，将意思一致或相近的关键词自动聚为一类，生成关键词聚类图谱，如图3所示。此次共得到8个聚类：聚类#0宅基地“三权分置”、聚类#1农村土地制度改革、聚类#2宅基地使用权、聚类#3农村宅基地、聚类#4“三权分置”、聚类#5乡村振兴、聚类#6土地法学、聚类#7集体土地、聚类#8农村宅基地管理。
宅基地“三权分置”与“三权分置”作为文章检索的关键词，以聚类的形式囊括了“宅基地上房屋转让”“宅基地批租权”与“三权关系”等研究热点。自宅基地“三权分置”改革方案提出以来，宅基地上房屋转让成为学者们讨论的热点问题。原因有三，一是宅基地上房屋违法交易屡禁不止。二是《物权法》与《土地管理法》对农民处置宅基地的规定相悖。《物权法》明确农民对宅基地只有占有和使用的权能，而《土地管理法》中却规定农民出卖、出租宅基地后不予再批准宅基地申请。三是地上房屋作为宅基地价值的一部分，若使其分离开来，则会陷入“有房无地”或“有地无房”的割裂局面。要深入研究宅基地“三权分置”的内涵及实现途径，就必须要先厘清“宅基地上房屋”的权能范围。因此，国内有学者提出“宅基地批租权”，使宅基地上房屋流入方能够在一定期限内占有和使用宅基地上房屋，在保护农民宅基地使用权的同时，引入社会主体共享宅基地[50]。
农村土地制度改革这一聚类下主要有关键词“制度风险”与“保障机制”。在现行制度下，农村土地集体所有是农村经济发展不可动摇的根本。引入市场来配置农村宅基地资源，在市场处于劣势地位的农户则会承担较大的“失宅”风险[51]。部分学者反对宅基地“三权分置”改革全国化实施，其原因就在于，部分农民为了短期利益转让或退出宅基地，在老年将会面临“失宅”与“养老”的双重风险[52]。农村宅基地作为农民生存的重要保障之一，宅基地“三权分置”改革中要充分考虑制度风险与保障机制。这也是学者们热切关注和研究的内容。
宅基地使用权这一聚类下主要有关键词“集体所有权”“增量权能”。国内学者就宅基地“三权分置”中的“所有权”做了系统阐述，指出宅基地所有权归集体经济组织所有，要落实宅基地“三权分置”就要明确集体所有权。尽管有学者主张土地私有化或全盘国有化，但现行良好的土地保障机制证实了集体所有制的优越性和可行性。“增量权能”则属于土地发展权里的部分内容，存量宅基地与增量宅基地权能详细构造仍有待进一步研究。
集体土地与农村宅基地聚类下有关键词“关系重构”“主体性关系”“历史演进”。厘清宅基地相关性主体关系是协调科学推进宅基地“三权分置”改革的出发点[53]。城乡一体化进程的加快，为农民提供更多生产生活决策，导致农村家庭结构不断被打破重组，因此，宅基地对于农民固有的保障作用相对弱化，经济功能突显。在宅基地制度历史演变进程中，农村主体性关系的变化重组成为学者们广泛关注的焦点问题。
乡村振兴这一聚类下主要有关键词“农村改革”与“农民增收”。实施乡村振兴战略，是党的十九大报告中解决三农问题的行动纲领。宅基地“三权分置”改革适应了乡村振兴战略实际需求，是刺激农业蓬勃发展，推进农村改革治理和促使农民稳定增收的有力举措。李婷婷从调查结果看，国定贫困村和省定贫困村的宅基地闲置率分别为12.1%和13.8%，而省定以下贫困村和非贫困村宅基地闲置率分别为10.1%和10.4%。深度贫困村及其周边地区普遍缺乏产业支撑，外出务工成为农民首选的生计方式，从而导致村庄宅基地闲置与废弃。而省定以下贫困村和非贫困村，往往因村庄区位条件较好，更容易就近城镇务工，宅基地闲置率低[9]。总之，越贫困的地区宅基地闲置率越高，人们迫于生计外出务工造成宅基地的闲置。宅基地作为农民的重要财产，其产权和用途却受到严格限制。放活宅基地使用权，逐步引入市场机制配置宅基地使用权，是解决贫困地区农民增收的有利方法，是实现乡村振兴，推动城乡经济融合发展的必经之路[54,55]。
土地法学聚类下主要有关键词“制度变迁”“产权变迁”“法权构造”。对于现有的宅基地“三权分置”改革试点地区的经验成果，法学界众多学者进行了分析和提炼，总结出许多法权及产权构造方案。例如安徽省旌德县实行“一证登三权、一证发三人”的模式，拥有资格权的农户自发将使用权出让给社会主体，社会主体享有宅基地及其地上建筑的使用权。四川省崇州县的宅基地“三权分置”改革中，持有资格权证的集体成员可以对外租赁，社会主体对租赁而来的宅基地及其房屋拥有租赁使用权，且租赁租金由集体成员与集体组织按比例分享。
农村宅基地管理聚类下主要有关键词“治理机制”与“流转模式”。当前宅基地“三权分置”制度改革下，农村宅基地管理机制混乱。首先，农民私权凌驾于公权之上，以致私自占用宅基地建房事件频发，一户多宅现象严重制约了农村宅基地资源有效利用。其次，当前管理宅基地的公权主要集中于政府机关手中，村集体组织监管缺位。因此有学者提出，不仅要提高政府监管宅基地的行政效率，更要还权于村集体，加强村集体对宅基地的自主管理[56]。
4 结论与展望
该文利用Cite Space可视化分析软件，通过梳理近5年宅基地“三权分置”的相关文献，研究了宅基地“三权分置”领域的前沿与热点问题，探讨了宅基地“三权分置”未来研究走向，结论与展望如下。
4.1 结论
(1）从发文量来看，宅基地“三权分置”研究从2017年开始经历大幅度增长，2017—2018年由2篇发文量增加至24篇发文量。2019—2020年则保持在40篇的高发文量。宅基地“三权分置”自从2018年“中央一号文件”中提出后，社会关注度和学者研究热度持续上升，并有望在下个阶段依旧保持较高的研究热度。
(2）从研究主体来看，宅基地“三权分置”领域的研究作者很多，但作者之间的合作较少，且单个作者的发文量不大；研究机构主要集中在高校与研究所，且机构之间的合作存在地域集中性，机构之间合作产出少，合作关系不紧密。
(3）从研究热点来看，宅基地使用权、宅基地资格权、宅基地流转、土地制度改革、土地法学等是该领域研究的热点。此外宅基地“三权分置”实现路径探索、“增量”权能的研究也是不容忽视的焦点。作为乡村振兴战略背景下农村土地制度改革的重要一环，宅基地“三权分置”的内在要求和现实意义以及“三权分置”中各权利主体的利益分配关系均属于目前研究热点问题。
(4）从研究趋势来看，宅基地“三权分置”的实现路径以及政策试点即将成为学界新一轮研究热潮。各地积极探索“三权分置”具体实现路径，并陆续开展试点项目，但由于局部试点项目的局限性导致其对政策制定不具有普遍的指导意义，如何在现阶段探索出一条产权激励下的宅基地“三权分置”有效实现路径将成为学者重点关注和研究的方向。
总体而言，宅基地“三权分置”改革作为土地制度改革的重要组成部分，其研究深度目前尚局限于农村经济内部，宅基地三权性质阐述、使用权资格权实现与转换问题与“城镇化”息息相关。以乡村振兴战略为背景，在全面振兴农村产业框架之下，解决农村农业农民面临的宅基地资源困境，是宅基地“三权分置”制度改革的根本目的，也是宅基地“三权分置”改革研究领域的热点与趋势。
4.2 展望
2020年作为新一轮宅基地改革试点的开局之年，“中央一号文件”指出，要扎实推进宅基地使用权确权登记颁证，以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重心，进一步深化农村宅基地制度改革试点。总体上看，宅基地“三权分置”改革试点取得了不少成果，但也急需在以下方面取得突破性进展。
4.2.1 宅基地“三权分置”实现形式及路径
目前国内学者对宅基地“三权分置”的理论研究仍然聚焦在“三权分置”的权能界定及法理阐释上，关于宅基地“三权分置”的实现路径和具体形式研究不多。
(1）从法学角度进一步探讨宅基地“三权分置”实现形式。政策不能代替法律，自2018年“中央一号文件”提出宅基地“三权分置”改革以来，有关宅基地“三权分置”如何在法律层面实现的研究层出不穷。关于宅基地资格权，有学者将其看做宅基地创设次级使用权后的使用权[37]，但主流观点将其看作成员权，集体组织成员有资格要求分配宅基地，并在分配后进行确权登记[35]。2019年新修订的《土地管理法》中规定，不能保证一户一宅的地区，政府可以采取一定措施保障农民户有所居，有学者将其解读为资格权的一种实现形式，即资格权不仅仅是在本集体内宅基地的分配请求权，更多体现在保障农民居住权益的资格上。宅基地使用权作为一项用益物权，2007年《物权法》明确规定：宅基地使用权人可以依法使用宅基地，对宅基地上房屋建筑享有占有和使用的权利。宅基地“三权分置”改革前，宅基地使用权由于其获得的身份性和流转受限性，用益物权的功能无正常发挥，既不具备收益功能，也无法正常的入市交易，这就违背了宅基地制度改革中“进一步扩大权能”的目标。在目前制度框架下，宅基地使用权至用益物权纯化是符合当前改革逻辑，宜通过宅基地使用权“固定期限+自动续期”模式，在盘活闲置宅基地的同时保障农民的居住权益[57]。高圣平提出允许宅基地使用权抵押，就是出于扩大宅基地使用权能的考量，以保障农民更多享有宅基地收益处分权[58]。
(2）进一步探讨宅基地“三权分置”具体实践形式。宅基地所有权的实现在试点改革地区多表现为明确集体组织地位并确权颁证，有学者提出集体组织宅基地所有权主体地位应予以强化，此外应享有一定的处分权以保证所有权实现[19]。资格权的实现取决于其集体组织成员身份的认定。关于资格权的认定，普遍看法是以户籍制度为标准，但考虑到户籍在农村的务工人员，资格权使其有资格分配了宅基地，但却增加了宅基地闲置的概率。乡村振兴背景下，城乡融合发展不能仅靠攫取农村资源发展城市，还需要城市资本、劳动力回流农村，如本村乡贤和乡村振兴人才回流涉及的宅基地申请与使用问题需要深入探讨。因此，多维度因地制宜设置资格权认定方式值得在实践中探索。在当前研究成果下，宅基地使用权主要是通过宅基地流转、改变使用主体、构建三方利益共享模式等实现。但一方面法律严格限制宅基地流转、社会主体进入困难；另一方面农户自身角色构建不到位，消极参与宅基地流转与盲目流转宅基地同时存在。简而言之，要放活宅基地使用权既需要开拓新思路又需要主体意识觉醒。
4.2.2 宅基地“三权分置”改革风险及管控
宅基地“三权分置”的成功与否关键就在于能否守住改革红线和底线，事关农民权益和农村社会公平，事关农村改革动力和农村社会稳定发展。将市场机制引入宅基地配置当中，将带来诸如养老、就业、医疗等社会保障风险和农户宅基地流转收益风险，如何在推进宅基地“三权分置”中合理规避风险亟待进一步研究。
(1）进一步研究宅基地“三权分置”导致的农村涉老风险。宅基地作为农村居民重要的生存保障，在放活其使用权后可能成为农村居民的收入来源，宅基地经济与居住保障功能突显。而老年农村居民既需要居住房屋，又需要稳定的养老收入，面临着“老无所养”与“居无定所”的双重困境。实践中存在老年农民以宅基地使用权为交换条件，换取养老服务，这就要求大力引入社会资本开发相关养老康养产业，社会资本具有趋利性和产权追求，如何在引入社会资本解决农村养老问题的同时，保障老年农民的合理居住权，警惕宅基地违规流转现象，值得学者们深入研究。
(2）进一步研究农村宅基地“三权分置”导致的宅基地流转收益分配风险。宅基地使用权流转中主体收益分配地位不均，居优势地位的社会主体通过高价收地囤地，私自改变宅基地用途，以达到不正当获利；农户由于信息滞后，盲目舍弃长期居住保障而取短期利益，结果面临住房保障的困境；村集体监管无力，容易导致宅基地流转后低效利用等混乱局面。
4.2.3“三权分置”下宅基地流转问题
目前宅基地“三权分置”制度创新下，宅基地流转主要涉及使用权的流转，而未涉及到资格权的流转。宅基地使用权流转仍然面领着许多困境和难题，例如宅基地流转的法律法规不健全，为了避免农民面临失房失地风险，国家将流转范围严格限定在集体经济组织内部，限制宅基地流转范围降低了宅基地经济潜力。当前宅基地“三权分置”改革试点地区，宅基地使用权跨区流转成为创新范例，超越本集体经济组织范围，在同乡镇之间或者同县、市之间进行流转。此外，实践中存在的宅基地使用权不合理流转也对宅基地“三权分置”改革提出巨大挑战。“整村流转”作为解决空心化严重农村宅基地流转的重要办法，在部分地区实践中发展成强制农民“合村并居”“农民上楼”，罔顾农民自愿流转宅基地意愿进行宅基地流转。实践中诸如此类的流转问题也要求学者们对于宅基地流转收益及分配做出理论性探索与突破，“既要依法，又要放活”。
4.2.4 宅基地“三权分置”与宅基地退出关系研究
盘活闲置宅基地作为当前宅基地制度改革的重要任务，也是宅基地“三权分置”政策的重要目标。宅基地“三权分置”可以理解为盘活闲置宅基地的模式之一，同宅基地退出一样，都可以达到盘活和利用闲置宅基地的目的，只是“三权分置”下宅基地权能效用由农户、村集体和社会主体共同分享。
当前很多宅基地制度改革试点地区对宅基地有偿使用和有偿退出机制进行了积极的探索，例如大理对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地，由农村集体经济组织主导进行有偿使用。江西余江则鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。宅基地退出的优点在于可以提高宅基地利用效率，增加城市建设用地指标，同时回收后的宅基地可以由村集体统一规划利用。但其适用范围存在局限性。宅基地盲目退出后农民极易丧失居住保障，从而影响到农民生活和社会稳定。宅基地退出或使用权流转后，农户丧失宅基地相关权利。宅基地使用权流转后，农户暂时失去宅基地使用权，而仍然拥有宅基地资格权。宅基地退出可以看做是宅基地资格权和使用权的双重退出。但宅基资格权退出后再申请宅基地的权益目前学界暂无深入讨论。
4.2.5 宅基地“三权分置”与发展权的关系
宅基地发展权是土地发展权的一种类型，依附于所有权而存在对于宅基地发展权的界定，目前尚存争议，张占录认为宅基地用途转变而实现的权利[59]；姚树荣认为宅基地复垦后形成的农村建设用地指标转移也应属于宅基地发展权的范畴[60]。关于宅基地发展权在“三权”体系中的地位依据需要明确，宅基地发展权是“使用权”的发展权还是“资格权”的发展权等问题需要进一步厘清。宅基地使用权流转所带来收益与分配问题不容忽视，也亟待学者进行探索，如宅基地资格权退出后能否作为本村集体经济组织成员参与宅基地发展权分配，也亟待学者研究。利用发展权制度解决宅基地使用权流转问题，就要从法律层面明确宅基地发展权的属性、地位，赋予农民宅基地发展权[61]。
4.2.6 宅基地“三权分置”与乡村振兴的关系
宅基地“三权分置”制度改革是实现乡村振兴战略的重要手段和契机。乡村振兴战略从“产业用地、资本、生态环境、乡村治理、要素流动”等方面对宅基地“三权分置”改革提出要求。系统化构建宅基地“三权分置”制度改革对乡村振兴战略的理论逻辑，不仅有助于实现宅基地“三权分置”改革，也有利于乡村振兴战略全面推进。乡村振兴的实现有3个途径：一是“自上而下资源输入”，二是“自外向内资本下乡”，三是“自下而上内部积累”。显而易见，宅基地“三权分置”制度改革助推乡村振兴战略全面实现，只能通过农村土地资源整合利用，实现农村资本积累。就当前学界研究内容而言，宅基地“三权分置”改革助推乡村振兴战略的理论构架亟待解决，实证研究方面也有必要通过总结现实经验，以构建宅基地“三权分置”与乡村振兴战略动态作用机理[62]。
总体来看，2015年浙江义乌创新性提出宅基地“三权分置”，为宅基地制度改革提供了新思路。2018年“中央一号文件”正式提出了宅基地“三权分置”改革，理论和实践界围绕宅基地“三权分置”制度改革实践路径进行了具体探索，并取得了丰富的成果。2020年以“三权分置”为主要内容的，国家新一轮宅基地改革试点工作正式启动，必然要求各地要立足实际，大胆创新，因地制宜开展宅基地“三权分置”试点工作；同时要着眼立法与司法需求，深入推进宅基地“三权分置”改革的理论性研究，积极探索宅基地所有权、资格权、使用权的实现形式，明确落实宅基地集体所有权的法律地位，积极探索放活宅基地使用权途径，加强宅基地资格权界定与立法研究，以达到宅基地高效利用与资源整合的政策目的。
作者：欧玲，王兆林 教育部人文社科重点研究基地重庆工商大学长江上游经济研究中心 ，重庆工商大学公共管理学院
基金： 国家社科基金一般项目“‘三权分置’改革中宅基地使用权经营性收转增值收益分配研究”(20BJY120) ， 国家自然科学基金面上项目“西南地区农村闲置宅基地市场化风险识别、影响机制与配置路径研究”(42271280)
关键词： 宅基地 ， “三权分置” ， 知识图谱 ， 研究进展及前沿 ， 乡村振兴
作者简介：欧玲(1999—)，女，重庆人，硕士生。研究方向：宅基地利用与管理*王兆林(1979—)，男，山东临沂人，博士、教授。研究方向：宅基地利用管理。Email:[email protected]
来源：《中国农业资源与区划》期刊