生源：推進國家治理體系與治理能力現代化的曆史借鑒

十八大以來，推進國家治理體系和治理能力現代化已成為黨政和社會各界的共識。今年兩會通過深化黨和國家機構改革，展現以人民為中心的思想，突出加強了黨的上司，為适應新時代國家和社會的有效治理，為改革開放40年以來大陸上層建築進一步适應社會主義市場經濟發展的需要，邁出了重要步伐。

下面就如何貫徹落實和具體實施問題，結合中國曆史上曆次變革過程中呈現的諸多規律性現象進行探讨，并提出相應的思考和建議。

一、從稅制改革看國家行政運作過程中呈現的規律性現象

“一部周禮，理财居其半”，在中國曆朝曆代的變法史中，财稅改革占有極其重要的地位。通過财稅改革，尋找大國治理當中組織行為的一般規律，探究其具有東方文化特點的思維行為方式根源，揚長補短，對我們今天推進國家治理能力與治理體系現代化無疑具有重要的指導意義。

組織行為，是指組織的個體、群體或組織本身從組織的角度出發，對内源性或外源性的刺激所作出的反應。考察分析大陸曆史上的稅制改革及其影響後果，可以作為揭示國家行政組織行為規律的重要切入點。從井田制、初稅畝、租庸調、兩稅制直到一條鞭法、攤丁入畝，基本呈現了社會人口和物資财富流動加快；改實物征收為貨币納稅，以降低征稅成本；改人身差役為納币交稅，以擺脫人身依附；改以戶和人丁納稅為以資産納稅為主的稅制發展趨勢。究其原因，基本上都是以加強中央集權、抑制地主豪強土地兼并、緩解貧富分化和降低納稅成本，理清稅基賬目混亂、解決中央财稅流失導緻财政收支虧空等為出發點的。但實際實施的結果，卻往往都是舊問題還未很好解決，新問題又紛至沓來。如：老百姓以實物兌現現金來納稅的過程中，又遭到地方豪強和官府的價格操縱，導緻貧富分化進一步嚴重等。尤其是清朝白銀貨币主權讓渡海外，導緻社會買辦階層的出現，進一步削弱了中央政府的經濟管理能力。是以近代以來“平均地權、節制資本”則始終成為社會革命的基本共識。這裡最值得注意的顯然是土地兼并、資本操縱市場及雇傭勞動的問題。由于它們都以市場“公平交易”的形式運作，從局部的角度分析願買願賣，似乎公平，但如果從整體定性的角度分析，無論是交易模式和交易産品設計，還是政府對土地與資本市場的規律認識不足（包括市場的監督機構和職能不完善，以及外國勢力的操縱），都呈現出社會貧富分化進一步惡化，階級沖突不斷激化的組織行為結果。也即展現局部與整體辯證沖突的對立統一規律，始終沒有在社會組織管理上得到自覺的駕馭和展現。

如果我們從諸多稅制改革的過程來分析，似乎都如張居正改革推行的“一條鞭法”一樣，從開始的“立竿見影”到最終還是擺脫不了“全線潰敗”的結局。實際上從唐代的兩稅法，到清代的攤丁入畝，曆史上中央歸并稅賦、減輕農民負擔的改革，往往都是從“向來叢弊為之一清”到漸漸失效，從“輕徭薄賦”的初衷遙遙導向“官逼民反”的結局。追根溯源，除了皇權家天下的人治根本弊端外，國家行政機構功能設定不健全、地方官吏與豪強勾結、國家規模大、市場流通環節監管成本過高，“官無封建、而吏有封建”導緻國家經濟運作當中的微觀基礎賬目管理混亂，以及“法密則擾、政嚴則苦”的官場文化和“官本位”等不良社會風氣的形成等，都是影響改革持續性并取得成功的主要原因。

是以，要跳出“黃宗羲定律”，必須研究官僚組織行為的一般規律。目前，加強國家行政機構和監督機構功能設定的完善，注重經濟微觀基礎管理的規範，如财産登記清晰、決策程式透明、監督及時有效、政府和商業組織分開治理、法律法規細緻嚴密，國家擁有絕對的貨币控制權等都是曆史留給我們的寶貴經驗。當然曆史上由于交通與資訊技術方面的落後，也是稅制改革不成功留下的時代限性。而這也正是我們迫切需要與時俱進，應用生産力工具，開拓創新，來促進國家治理體系與治理能力現代化的重要着力點之一。

二、從監察制度的演變看中央行政集權與國家行政監督之間的沖突

從兩漢時期十三州“刺史”職能的變化開始，即由漢武帝設定之初的中央派出監察地方的職能，逐漸演變成東漢後期常設的地方最高一級的行政長官，到唐代的“道”、宋代的“路”的監察職能逐漸演變成為行政機構，再從明朝總督、巡撫作為中央不定期派出的監督機構，到清代總督、巡撫成為行政機構。這些帶有規律性的職能演變背後，一方面反映出國家治理過程中，中央需要進一步加強集權以抑制地方勢力即地主豪強的現實需要，另一方面也展現了中央監督權讓渡于地方行政權有其組織行為的必然性。因為抑制地主豪強，不僅是為了防止地方割據勢力的成長，本質上更是為了緩和與調節地主階級與農民階級的沖突沖突。因為地主階級剝削農民階級，一方面削弱了中央政權，另一方面也引發了社會的沖突沖突。同時監督機構職能的轉化，顯然也反映出簡單和不定期的巡視監督過程，實際上也存在着不少問題，最終導緻其在履行職責過程中敵不過強大的地方行政勢力。而為了解決二者的沖突，才促使中央政府總是反複地實施這種轉變職能的決策，以便達到更容易集權和駕馭地方的目的。是以，監察機構轉化為行政機構最終都成為組織行為的必然。

上述曆史現象，不僅揭示了中央巡視監督制度最終的無效性，更重要的是反映出中央集權對地方行政的依仗和加強對地方政府監督的沖突。由于中央與地方交通與資訊傳遞的制約，取消巡視機構則必然不同程度上地削弱監督本身的及時性和有效性，而監督權的削弱不僅導緻以行政代替監督，而且也将影響兩級行政權力自身的規範運作。于是“一放就亂”和“一收就死”就始終成為進行中央與地方關系難以克服的痼疾。幾個回合下來，因循懈怠之風逐漸形成，整個行政組織往往都陷入難以自拔的官僚主義陷阱。

是以，從大國治理的方法論看，如何在可承受監督成本的範圍内實作有效監督，它一方面要求監督的專業和高效，另一方面也要求行政自身的規範和可監督。這就涉及到我們經常提到的“凡事有據可查、凡事有章可循、凡事有人負責、凡事有人監督”的原則。問題是這些基本原則落實起來絕非易事，它不僅需要行政文化的支援，更需要行政組織管理技術的有力支撐。

三、研究官僚組織行為，探尋标本兼治之道

在大陸漫長的國家發展史中，變法圖強、振衰起弊，始終是國家治理中最重要的主旋律。治國即治吏，以史為鏡，研究官僚組織的行為特征，顯然是我們實作國家治理體系與治理能力的現代化過程中，有的放矢、事半功倍的現實需要。

從大陸曆史上的幾次重大變革來看：商鞅變法，從徙木立信，建立政府的行政信譽度做起；宋代王安石總結一系列變法及其實施後果後認為：“得其人而行之則為大利，非其人而行之則為大害，緩而圖之則為大利，急而成之則為大害”（熙甯五年《上五事劄子》），這實際上還是“為政之道，首在得人”的翻版。而明代改革家張居正又從制度創新與實施的角度總結認為：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。他認為“一等人用組織，二等人用人才，三等人自己幹”，不過現實卻讓他遇到了“法密則擾、政嚴則苦”的曆史難題。

至于著名曆史學家黃仁宇則從官僚主義文化弊端的角度總結，他研究明朝的财政運轉情況後認為：中國曆史上“從來就無法用數目字管理”，“……文官集團隻注重他們互相标榜的邏輯（實際上隻是一種名分）的完整，事實上的成敗好壞倒可以視為次要……各種馬虎參錯，也能掩蓋。此外以抽象的道德代替工作效率，以禮儀算為實際行政，都有兩千多年曆史作為依據” 。

新中國建立以來，克服官僚主義依然是國家治理中的一大難題。毛澤東主席當年就批過官僚主義的“五多五少”： 即會議多，聯系群衆少；檔案、表報多，經驗總結少；人們蹲在機關多，認真調查研究少；事務多，學習少；一般号召多，細緻的組織工作少。而鄧小平同志在1980年8月18日關于《黨和國家上司制度的改革》的講話中更是指出：“官僚主義現象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題。它的主要表現和危害是：高高在上，濫用權力，脫離實際，脫離群衆，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守成規，機構臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官氣十足，動辄訓人，打擊報複，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法，等等。這無論在我們的内部事務中，或是在國際交往中，都已達到令人無法容忍的地步”。

顯然，針對官僚主義的流弊，有的放矢，無論是變法與改革，都需要通過開展制度創新來解決。而任何制度的有效運作又離不開文化次元的支撐。是以，研究深藏在文化深處的思維行為方式和價值理念則成為把握組織行為規律的關鍵。國學大師張岱年教授曾經分析道：“中國傳統中，沒有創造出歐幾裡德幾何學那樣完整的體系，也沒有創造出亞裡士多德的形式邏輯的嚴密體系；到了近古時代，也沒有出現西方十六七世紀盛行的形而上學思維方法，更沒有伽利略所開創的實證科學方法。應該承認，這是中國傳統思想方法的重大缺陷。在今日建設社會主義文化的新時代，必須做到思維方式的現代化。既要發揮辯證思維的優良傳統，更要學會缜密分析、進行實驗的科學方法。中國新文化的燦爛未來，有待于思維方式的更新”（張岱年:《文化與哲學》，教育科學出版社 1988 年版，第 208頁）。

是以，我們通過組織機建構設和制度創新來推進國家治理體系與治理能力的現代化，一方面必須強調“細化、量化、規範化、程式化、透明化”，通過貫穿形式邏輯來保證組織行為的操作性到位問題；另一方面也不能忘記曆史哲人和政治家關于“法令滋彰、盜賊多有”（老子）與“國将亡、必多制”（叔向、司馬光）的曆史總結。我們東方社會強調的“以德輔法、以法固德”，它明确地指出了依法治國離不開以德治國的有力支撐。這兩者不可偏廢，是辯證思維的具體應用和我們黨巨大的思想政治優勢。“治大國、若烹小鮮”，顯然我們的另一個關鍵問題在把握好國家治理程序中各種事務發展的“度”，協調好國家治理過程中各種沖突的有效轉化與動态平衡的“度”的問題。

四、從決策與執行的關系看大國治理的一個内在沖突

衆所周知，“一收就死，一放就亂”，從一個極端走向另一個極端或者以一種傾向掩蓋另一種傾向是我們大國治理的一個曆史性難題。具體表現在我們國家的政治、經濟、文化等生活中，容易出現各種刮大風或過猶不及的現象，如浮誇風、共産風和奢靡不正之風以及内需不足與産能嚴重過剩并存等現象。

具體表現在政府行政組織行為上，就如為什麼我們宏觀部門的一些規劃經常被束之高閣或被稱為“鬼話”？前些年房地産宏觀政策調控，每次目标是降價，為什麼卻經常出現适得其反的現象？2016年初因為煤價太低，宏觀調控部門決定限時限産來提價，結果卻從一個極端走向另一個極端，導緻煤價飛漲，結果讓發電企業全面虧損！再有為了整治行政亂作為的問題，不少部門卻出現了不作為的現象！金融領域，許多着眼于解決小微企業融資難的措施，客觀上卻變成了促使小微企業融資貴的原因。是以，如何從決策與執行及其關系來綜合分析這些組織行為現象，是我們推進國家治理體系與能力現代化無法回避的現實問題。

從決策的角度分析，正确的決策離不開深入的調查研究，需要對決策執行各環節可能出現的問題有深刻的了解，需要系統性和真實性的資料、資訊和材料。比如，由于産能過剩導緻煤價太低，而想通過限時限産以提升煤價時，如果對點多面廣的煤礦企業的實際生産情況不了解，不了解許多煤礦因為電煤需求旺盛而嚴重超産的情況（如行政核準的200萬噸煤礦産能，許多地方私營煤礦可能按照1000噸來超産），而按行政核準的産能資料來限時生産的話，那麼後果必然是出乎意料之外的煤價飛漲。同樣為了降房價而提升交易環節的營業稅更是一廂情願的拍腦袋決策，由于供求關系，現實執行環節中往往都是将交易稅攤到購房者身上，結果降價政策反倒成了進一步推進房價上升的助因。當然現實中，要求決策者對各行各業都面面俱到、深刻了解是不大可能的，這裡更不能排除各種利益主體的誘導以及資訊傳遞過程中的失真，還有對宏觀調控指導思想、理論認識的偏差，以及一些政府部門急于求成心态導緻脫離實際等原因。

由于大陸區域遼闊，地區、行業情況千差萬别，又受跨行業、跨部門乃至人為因素的制約，傳遞環節多，真實的資料資訊掌握實際上就比較困難，如果再加上各人自掃門前雪的官僚主義作風和不同部門利益訴求之間的互相掣肘，實際上要做出正确的宏觀決策的确是比較困難的。

從執行的角度分析看，要保證決策的有效實施，那麼貫徹落實的傳導機制就需要有剛性權威的制度支撐，以及有效及時的監督保證。但是，大陸區域之間資源、人才、民風往往存在較大的差别，現實中又有不同利益主體的不同訴求，執行過程還必須面對很多實際情況的變化。是以，中央政府總是提出各項政策的落實需要在執行中與各地的實際情況相結合，作為原則這顯然是正确的，可是問題又恰恰出在這個“相結合”上，因為這個環節最容易出現各取所需乃至陽奉陰違的問題！我們以中央與地方在财稅收支配置設定沖突為例，地方往往從增加自身稅收的現實出發，無視中央政府的各種規劃硬限制，或者以變化的情況為由，認為原來的規劃不科學，并通過各種管道，繞開限制來增加項目投資，最終導緻很多領域的産能嚴重過剩。現實中還往往以不宜行政幹預為由，輕易地脫離了國家規劃的剛性限制，加上不少部委缺乏從戰略、規劃到年度項目實施與調整以及項目後評估這一系列的規範管理機制，導緻國家有些宏觀部門的規劃限制非常薄弱。問題更嚴重的是，由于現實限制性差，反過來還可能使規劃工作成了認真不得的軟肋而逐漸淪為一項形式主義、拍腦袋的工作。久而久之，所謂懶政、庸政和因循之風似乎難以避免。

再從決策與執行的關系來分析，任何一項決策正确與否歸根結底要通過執行的實際效果來評判這似乎是天經地義的事情，而這本身也要求決策必須涵蓋執行的全過程。但是現實中決策與執行必然是被分割的不同主體，有時往往出現在執行過程變形走樣，而使正确的決策變得面目全非。于是，困擾的問題就此出現了！如果我們從結果的角度來看，那麼這時到底是決策環節還是執行環節出問題，往往就變得難以辨認，甚至互為因果成為說不清的沖突問題。曆史上很多無力回天的事情，都是這類問題糾纏不清、陷入惡性循環的結果。例如崇祯末期，為了增加圍剿“流寇”需要增加稅收，而增加稅收卻引發更多的官民沖突，導緻惡性循環，陷入了無法逃脫的曆史周期律。現實這類問題又如：國務院要求各省加快成立政府出資的以公益性為主的融擔公司，目的是為解決中小企業貸款難的問題，顯然這是正确的決策。但是無論是融擔公司的成本，還是應由銀行承擔風險的成本，都要對國有出資保值增值負責，于是出現有些銀行與擔保公司聯合，指定客戶必須找某家公司擔保，而擔保公司則要求，收取遠遠超過正常費率的收益。這樣我們許多着眼于解決小微企業融資難的決策措施，客觀上都變成了促使小微企業融資貴的原因，決策的初衷與結果大相徑庭，顯然是我們設計政策時沒有想到的。那麼這時我們能否從執行的結果來輕易批判決策的對錯嗎？顯然不能！曆史上我們從北宋王安石和司馬光這兩位品格高尚的政治家之間的争論及其施政結果看，如果簡單地認為一方對和錯，顯然是很難正确地找到改革失敗的原因的。

上述從決策、執行及其兩者關系三方面來展開分析，揭示了我們大國治理過程中一個重要的關于組織行為的複雜性難題：一個是微觀數目字的準确清晰問題，另一個是從宏觀到微觀政策傳遞各環節的剛性連結和有效轉化問題。由于社會系統是複雜多元和開放的，是以它必然既包括定量問題，也包括定性問題，還必須考慮定性、定量的結合及其轉化問題。顯然這絕非“統籌兼顧、标本兼治、處理好各種關系、政策與實際情況相結合”這種哲學性原則所能長期解決好的。曆史上，我們民族許多最優秀的上司者，曾經嘔心瀝血、鞠躬盡瘁、死而後已，可惜往往都難以避免地重蹈人亡政息的遺憾。這就啟發我們，要通過分析大國治理的組織行為規律，注意到人類自身能力的局限性問題，然後依靠先進的生産力工具——社會組織管理技術來解決！“工欲善其事，必先利其器”（《論語·魏靈公》），顯然講的就是這個道理。

五、國家治理體系與治理能力的現代化需要社會組織管理技術的大力推廣與應用

社會是個複雜、開放的巨系統。建國以來以毛澤東為首的第一代上司集體，就如何建設社會主義問題做了大量的探索，無論是《論十大關系》還是《工作方法六十條(草案) 》（1958年）、《工業七十條》（1961年）、《農業六十條》（1961年），都給我們留下了寶貴的遺産。另外以錢學森、華羅庚、李四光等為首的新中國第一代科學家的探索也值得認真繼承和開拓。錢學森認為“我們的社會主義國家，12億人口的社會主義國家，這麼大一個國家，這個辦公行政系統怎麼提高效能，這是一個大問題”（《錢學森論系統科學【講話篇】》，科學出版社2011年版，第81頁）。他非常重視定性定量綜合內建功能廳的方法，認為“怎麼樣子才能做到穩定的、持續的、協調的發展呢？前幾天看了一篇文章，介紹劉少奇建國初期的幾點思考。我們少奇同志也好，那個時候毛主席也好，都是好心腸啊，講的那些定性的東西都是對的，我們也辦了很多好事，但是要定量”（同上，第52頁）。當年聽取錢學森同志的彙報後，宋平老同志也深刻地指出：“另外就是決策的定性定量，确實應該是定量。老是定性，沒有用現在的技術，沒有有力的工具，也沒有定量系統，就是大家在議政策，而不是在定量的基礎上分析，提供一個可能的資料，這樣是不科學的，主觀随意性比較大。社會系統這麼複雜，那麼多的資料，人的腦子裡确實裝不了多少，裝個十個八個可以，太多确實就不行了”（同上，第70頁）。

錢學森同志認為我們目前深化改革面臨的是一個社會系統。而“社會系統就是一個特殊的開放的複雜巨系統，它的複雜性可概括為：系統的子系統間可以有各種方式的通信；子系統的種類多，各有其定性模型；各子系統中的知識表達不同，以各種方式擷取知識；系統中子系統的結構随着系統的演變會有變化，是以系統的結構是不斷改變的”（錢學森：《建立系統學》，上海交通出版社2007年版，第110頁）。是以，“光靠經驗方法不行，必須有現代化的科學方法”（錢學森）。他認為“今天我們國家出的問題，一是沒有整體的觀察，二是沒有時間變化的觀察，這兩個是緻命的要害”（《錢學森論系統科學》（講話篇），科學出版社2011年版，第29頁）。他認真總結建國以來大陸社會主義建設中的經驗教訓後認為“建設社會主義不用我們這個方法，不建立我說的若幹個總體設計部，真正有那麼恐怕上萬人，這麼一個班子搞這個東西，我說不行，我們還要犯錯誤，還要折騰”（同上，第53頁）。

他分析認為：“第一生産力是人改造客觀世界的能力，是以第一生産力也包括自然科學、工程技術和社會科學裡面的管理學的方法以及其他有關内容”（姜路編：《錢學森論系統科學（講話篇）》，科學出版社2011年版，第139頁）。他十分關心大陸社會科學的發展，指出“社會科學院今後怎麼辦，這裡面中心的題目就是社會科學要和自然科學聯合”（姜路編：《錢學森論系統科學（講話篇）》，科學出版社2011年版，第76頁）。

關于借鑒國外的經驗時，他分析到“另外還有一種常見到的情況，就是介紹某國在某個曆史時期是如何辦的，好象很成功，那麼我們是不是就可以照他的辦呢？這恐怕就說不準了。别國在他的具體條件下，在一定的時期内是一個成功的措施，拿到大陸行不行？恐怕借鑒外國的辦法也沒把握。現在我們國家在發展、改革中所出現的問題，而且正如前面所講的，是高速發展和變化中所出現的問題，使我們感到确實複雜，老辦法是不夠用了，除了上述的幾個方法外還有另外一個方法應該考慮，這是我要介紹的系統工程。”（《中國人民大學學報》 1988年02期 ）。

錢學森同志是為大陸“兩彈一星”事業做出卓越功勳的自然科學家，他認為管理科學是“一門新興的科學技術，可以在大陸社會主義建設中解決組織、管理和決策方面的問題，為上司提出咨詢意見”（錢學森：《從工程管理到社會管理》，科學出版社2011年版，第89頁）。周恩來總理在生前就希望錢老把“兩彈一星”的管理經驗推廣到其他社會領域。今年是大陸改革開放四十周年，緬懷上司和建設新中國的大陸老一輩革命家和科學家，是鼓舞和鞭策我們承前啟後、繼往開來，為中國特色社會主義新時代，為中華民族偉大複興中國夢添磚加瓦、共同奮鬥的巨大動力。

古人雲“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域”。我們從長跨度的曆史來研究和總結中國社會組織行為的一般規律，要緊密結合目前數字資訊和人工智能技術迅猛發展的時代背景；要更加重視将系統科學和思維科學相結合的具體應用；要更加重視社會科學和自然科學相結合的創新；要培養和啟用一大批懂得社會組織管理技術的黨和國家行政官員；要更加重視中國傳統文化精髓的挖掘和現代科學技術的融合與诠釋。同時，積極推進馬克思主義的中國化，注重整體規律與局部規律的區分與不同應用範疇的研究，研究事物定性和定量相結合及其轉化的應用問題，研究統籌兼顧和各種辯證關系的量化操作模型。進而為國家治理體系與治理能力現代化奠定堅實的理論和物質基礎。

（來源：昆侖策網【原創】修訂稿，作者授權首發）