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1900年，八國聯軍發動侵華戰争後，面對蒙古地區極端落後的狀況和北部邊疆深重的危機，清朝統治集團中許多漢族、滿族官員主張激進的改革，蒙古王公中部分較有見識希圖有所作為的人士也主張大刀闊斧的改革。
1、外蒙古“新政”的緣起
這些人包括内蒙古喀喇沁郡王貢桑諾爾布、科爾沁郡王棍楚克蘇隆、科爾沁親王阿穆爾靈圭、科爾沁輔國公博迪蘇、阿拉善親王多羅特色楞、新疆舊土爾扈特郡王帕勒塔、外蒙古三音諾顔部親王那彥圖。
這些蒙古王公提出的改革主張主要有：
開啟民智，普及教育，在蒙地廣設國小，并酌情設立中學、師範學校以至大學，學習漢國文，用漢語白話文辦報；限制喇嘛人數；設立工廠、公司，發展工商業，開發礦藏；興辦銀行、鐵路、郵局，發展近代金融和交通、通信事業；準許漢民耕種蒙地，因地制宜地發展農業、林業，改良畜牧業，興辦獸醫學校；建立新式軍事學校，編練新式蒙古軍，創辦巡警：由各旗公舉盟長，明确區分旗縣職權範圍，按地域編設佐領，免除蒙古族普通箭丁與貴族之間的人身隸屬關系，等等。
這些蒙古王公的某些改革主張具有脫離實際的缺陷，而且他們堅持維護盟旗的原有自主權益，隻同意鐵路銀行等大型工程、企業由中央政府及其代表機關興辦，其他各項新政的興辦權力要操之于盟旗，因而具有明顯的曆史局限性。
蒙古地區經濟社會狀況和政治體制與内地不同，“新政”在當地的重點與内地有很大差別。在蒙古地區，外蒙古比内蒙古更加落後且處于邊疆，外蒙古“新政”的推行比内蒙古“新政”慢得多，且内容也有減少。
科布多參贊大臣和烏裡雅蘇台将軍轄區的“新政”始終起色不大。1902年1月，科布多參贊大臣瑞洵上奏朝廷，說打算舉辦練兵、墾田、畜牧等事，上谕命先“妥籌經費，再行次第舉辦，以收實效”。
1903年12月，瑞洵奏稱“經費難籌，前議練兵、畜牧各事宜，拟請停辦。”上谕批道：“下部知之。”
這近兩年時間裡，瑞洵所辦的事情除例行公事，就是依照内地辦法，把原有的稽查俄商局改稱洋務局。
2、烏裡雅蘇台“新政”的内容
1906年清政府宣布預備立憲以後，科布多的“新政”有所進展。
1907年，科布多編練馬、炮各隊，清廷命袁世凱從北洋新軍中酌量撥給毛瑟馬槍以應急需。同年，科布多設立了巡警。1908年春，開始籌備建立學堂、發展屯墾、添設巡防隊。
烏裡雅蘇台城1902年12月設立了中俄通商事務局。庚子之變後的清政府财政拮據，為了償付巨額賠款和籌措各項政務經費，多方搜刮，清政府要求外蒙古地方官向商民征稅。
1902年5月，烏裡雅蘇台将軍連順奏稱：“烏裡雅蘇台系軍營地方，丁畝、房膏各捐無從舉辦”，議定由商民每年捐銀3000兩。朝廷以該城地處邊瘠免收其捐。
1904年6月，連順上奏，說中央政府有關部門訓示籌辦百貨統捐，烏城地處邊瘠商民困苦，收稅會擾累商民影響商業發展，上谕命将連順的奏折轉發有關部門。
1907年6月，烏裡雅蘇台參贊大臣奎煥奏稱已經抽選綠營換防兵作為巡警，整頓煙捐藉充經費。
1910年2月，烏裡雅蘇台将軍堃岫等就轄區新政計劃上了一個奏折，其中提出：
烏城轄區拟辦的新政分為四項。
辦學：烏城所屬喀爾喀西二盟蒙民“質性樸陋，于漢語概不練習”，所屬唐努烏梁海人“性同野蠻”，必須廣設學校開啟民智，拟在烏城建立初級師範學校一所，設滿文、蒙文，漢文教師各一員，招收三音諾顔、紮薩克圖汗兩盟聰穎子弟40名，學習滿文、蒙文，兼學漢語漢文；招收唐努烏梁海學生5名，學習滿文、蒙文，兼學漢語。這些學生學有成效即令回到本旗充當教師。拟令三音諾顔、紮薩克圖汗兩盟各在本盟設立滿蒙國小一所，各招30名學生。兩盟各旗均設蒙養學堂一所，教本旗子弟學習蒙字蒙文。
增加巡警：烏城原設巡警40名，不能滿足需要，拟再添練20名。
戒煙：拟在城内廟宇閑房設立戒煙局，将吸食鴉片的官兵商民送入其中戒煙，同時查辦挾帶煙土的商民。
成立商會：指導烏城的内地商人成立“商會自治所”，處理商務及地方公益事務。
奏折提出要設立“新政領辦處”，請求度支部每年撥給經費2萬兩白銀。攝政王載沣并未立即照準，隻是将這一新政計劃批轉有關部門核議。以上就是烏裡雅蘇台将軍轄區實行“新政”的概貌。
3、庫倫“新政”的内容
相對于科布多、烏裡雅蘇台兩位将軍大臣轄區，庫倫辦事大臣轄區的“新政”内容要豐富得多。
喀爾喀東二盟的新政，可以分為兩個時期，即三多任職以前時期和三多任職時期。三多任職以前時期，喀爾喀東二盟的“新政”雖然比西二盟和科布多地區進展大一些，但與三多任職時期相比，進展是緩慢的。
經濟開發方面，這個時期庫倫辦事大臣轄區所辦的值得一提的“新政”是與俄國人合作開采金礦。
1900年清政府因當地蒙古王公的反對宣布封禁土、車兩盟礦地并取消俄人柯樂德承辦金礦的權利之後，俄人并未離去，他們還在原地守候，并有偷挖金礦現象。
1903年，柯樂德來到北京，請求續辦金礦。此時清政府陷入了财政危機，開辟财源的呼聲響遍朝野。烏裡雅蘇台将軍連順和庫倫辦事大臣豐升阿均贊成讓柯樂德繼續開辦。
清中央政府很快予以準許。連順和豐升阿共同議訂了金礦章程，該章程強調此舉是中國政府引進外資和外國技術人員開發本國資源，“始終系為中國辦事”。
不久，俄國“蒙古金礦公司”擅自派人接替了柯樂德，清政府抵制了俄國這一侵犯中國主權的做法。
1906年，柯樂德回到外蒙。庫倫辦事大臣延祉與柯樂德重新拟定了金礦章程，規定金礦由柯樂德集資和管理，中國政府派官監督。
每年黃金産量的13.5%歸清中央政府，3%歸金礦所在蒙旗，其餘歸柯樂德所代表的俄國公司。清政府随後委派庫倫辦事大臣和幫辦大臣為礦務督辦與會同督辦。
到1911年，土謝圖、車臣兩盟金礦共有6處，雇傭華俄勞工總共将近萬人，成為清末中國政府利用外資興辦的最大的金礦。
從1906年到1910年的5年間，清中央政府所得黃金共合銀46萬多兩，金礦所在蒙旗得10萬餘兩。
這對緩解清政府的财政困難稍有幫助，對當地蒙古族人也有裨益。
土謝圖、車臣兩盟的農業土地開發在這一時期沒有什麼進展。
庫倫與恰克圖之間有不少适于耕種的土地，新政開始之前，此地已有一些蒙古王公私自招墾和流民私墾的農田。
1904年3月，庫倫辦事大臣德麟拟設清墾局，對該處的墾務實行統一管理。清政府也曾征詢土謝圖、車臣兩盟對發展農墾事業的意見，該兩盟王公均持否定意見。
1907年1月，時任庫倫辦事大臣的延祉上奏朝廷，認為轄區内不适宜農耕，隻有修建鐵路、開采金礦煤礦較為利多弊少。
此後兩三年間，喀爾喀東二盟的農墾事業仍在原地踏步。
商業方面隻是增加了捐稅，修訂了管理條例。1902年5月，豐升阿将庫倫内地商人鋪房各捐交由商界領袖承包，總共年繳銀2.4萬兩。1909年7月，延祉修訂商業管理條例12條。教育方面，1908年9月，庫倫設立了一所蒙養學堂，從土謝圖、車臣兩盟和沙畢等三處招收了40名學生，學習滿、蒙、漢語言文字。
衛生方面，1909年6月在庫倫設立了牛痘局，延聘一名俄國醫生為群眾接種牛痘疫苗兼治雜症。同時設立戒煙公所，禁止吸食鴉片。
1909年庫倫有了中國人設立的郵局，每星期4班。交通方面，1907年，經延祉和肅親王善耆建議、郵傳部審議，清政府決定俟北京至張家口鐵路完工以後，向北延伸至庫倫及恰克圖。這隻是個計劃，當時還談不到實施。
軍事方面，1905年7月，當時的庫倫辦事大臣樸壽奏準添練一營新軍，經費從庫倫商業的鋪捐、厘捐項下提取。
此時期還建立了一支77人的巡警隊伍，與44名宣化防兵一起，負責保衛庫倫城的治安。
4、三多“新政”
1909年11月，庫倫辦事大臣延祉因病解職，歸化城副都統三多接任署庫倫辦事大臣(1911年6月實授)。
三多是蒙古正白旗人，生于杭州，舉人出身，能詩文，善書法，曾任杭州知府。他長期在東南沿海和北京地區生活、做官，具有比較開明的思想。他主張激進的改革，熱心新政，亟思有所作為。
早在歸化城副都統任上，他就一再上奏，建議在蒙古族地區“遍設半日學堂以開蒙智”；選拔内外蒙古王公勳舊子弟入陸軍貴胄學堂學習；并指出“時勢日急，外患更深，整頓蒙旗萬難再緩”。
他提議對内外蒙古的政治體制進行根本性的改革，将内外蒙古地區分為四部，其中外蒙古分為二部，喀爾喀東二盟為一部，治所設于庫倫，西二盟和科布多等地為一部，治所設于烏裡雅蘇台；每部設類似于東三省總督兼将軍的大臣一員，其下設警政、墾地、編練、交涉等12個局：開辦初每部撥給經費120萬兩，以後逐年減少撥款，五年後完全自收自支，“以蒙财治蒙地，當可安中夏而禦強鄰”。
清廷對他的前兩項建議基本采納，對後一項予以否決。
三多主政庫倫的時期，正是辛亥革命的前夜。清政府在内外壓力下緊鑼密鼓地籌備立憲，原有的“新政”措施也加大了實施力度，并有所發展。
1910年8月，清政府準許理藩部的呈奏，正式解除關于漢民出邊墾種、典當蒙地、與蒙古人通婚以及蒙古人延用内地書吏、使用漢文漢字的舊禁令，标志着清政府正式改變了民族隔離的治蒙政策。
三多于1910年3月11日接印視事。
他主政庫倫的時間将近一年零9個月，其中着力推行“新政”的時間隻有一年半。但是，由于他的積極态度，喀爾喀東二盟的“新政”呈現出新的氣象。
經濟開發方面進展不大。金礦在繼續開辦，又開辟了一處新礦場。農田開墾方面，庫倫等地設立了墾務總局和分局，管理招民墾荒事務，并派人勘丈墾地，拟對土謝圖汗部各旗墾地評定等級，1911年先收押荒銀發給土地證，從1912年起征收土地稅。
三多派人調查了中俄邊界卡倫情況，了解到“庫倫所屬東西各卡倫，兵則老弱，器則窳敗；而俄邊各卡倫，種植畜牧，均已蔚成村落，甚至郵政、銀行、學堂無不附麗其中，雖每一卡倫駐兵不過四五百人，而一旦有事，此等負鋤帶笠之居氓，即執戟荷戈之勁敵，優勝劣敗，無可諱言”。
他認為對防衛邊界而言，駐兵可暫難久，移民才是一勞永逸之計。庫倫所屬各卡倫附近土地适宜墾種，拟将所練新軍退伍後派赴卡倫附近興辦屯田。鑒于庫倫退伍之兵寥寥無幾且緩不濟急，他建議将内地榮民資遣外蒙屯田。
清政府認為内地退伍兵不習邊疆水土，不明屯墾之利，可能不願遷徙，而且政府缺乏必需的大量經費，隻能由三多于庫倫新練馬隊退伍後試辦屯墾，将來辦有成效、交通便利後再酌情逐漸推廣。
商業方面，三多為西庫倫的商販遷建了一處交易市場。庫倫城的西庫倫地方是商業中心，内地商販建有許多木闆房，哲布尊丹巴每年春季在此地舉行宗教活動“曼達爾”，沙畢衙門以木闆房有礙黃教為由屢次要求遷移，有的無知喇嘛甚至散播謠言，說該處木闆房必須燒毀。
三多率領有關滿蒙漢官員另外勘得一處合适地方，辟作市場，将西庫倫木闆房中的内地商販遷入其中，并在禁煙罰款項下提出銀兩蓋造新式房屋六大間，作為商品陳列所，同時指定附近空地為牲畜交易市場。這一措施為庫倫商業的發展提供了便利。
交通方面，修築張家口至恰克圖的鐵路成為此期全國的熱門話題，資政院在1911年初通過從速籌辦張恰鐵路的決議。
三多随後也提出同樣建議。
鑒于沙俄可能利用修訂1881年中俄《改訂條約》之機向中國索取該路的修築權，三多提議清政府速派工程師前往勘測路線樹立标志，“先具自辦形式，杜絕觊觎”。
由于财政困難，直至清朝滅亡此路并未開始修築。為了緩解内地至庫倫軍事轉運的困難，清朝軍谘府應三多要求，決定撥給一些汽車從事北京與庫倫之間的運輸，三多派人查勘了庫倫轄區内的汽車路線。
5、三多“新政”的延續
為了培養急需的翻譯人才，三多從庫倫蒙養學堂挑選6名學生，送入俄國領事館所設的學校學習俄文，又在庫倫和恰克圖分别設立了簡易識字學塾，進行業餘識字教育。
根據清朝民政部設立衛生局的要求，三多将延祉前曾設立此時已暫時停辦之牛痘局重新設立并改為衛生局，還在西庫倫地方添設衛生分局。
禁煙工作繼續推進。三多将禁煙公所并入衛生局，由醫生向吸毒者發放戒煙藥，勒令關閉庫倫城内專門提供吸毒條件的營業性的“煙間”，焚毀煙具，向出售鴉片的商店及吸煙者抽收重稅，勒令逐月減少售、吸數量。
同時責成土、車兩盟各旗切實查禁鴉片，查處偷運鴉片入境的不法商人。三多鑒于蒙古台站廢弛，驿遞遲滞，請準設立庫倫駐京文報局，保證了庫倫與北京之間公文的及時傳遞。
根據實行憲政的九年規劃，清政府規定了各地封疆大吏應辦的憲政準備事項，設立谘議局實行地方自治是首要一項。
三多的前任延祉認為外蒙古無合格議員暫時難以成立谘議局實行地方自治，三多也持此觀點，但他對其他有關憲政的準備工作抓得很緊。除興辦教育，他進行了轄區戶數統計、年收入支出總數統計，試編了1911年财政預算。
又拟裁撤原設的理刑司員和領催，在庫倫和恰克圖成立審判廳、檢查廳，建立新式的司法機關。其經費來源有二，一是裁撤理刑司員等騰出的經費，二是開征車馱木植薪炭各捐。
庫倫城的77名巡警未受教育，素質很差，三多委任民政部巡警學堂畢業生、覺羅銘佑為試署庫倫九品警官，令其對這些巡警加以訓練。
清朝末年，外蒙古地區經濟凋敝，“蒙情困苦，負債累累”。緻此之由，除了自然資源未得到應有的開發、常遭天災、商人盤剝、賦稅徭役繁重以外，當地官吏的亂攤亂派是一個重要原因。
清朝官員的正式俸祿很低，辦公費很少，中央政府對地方官的各種攤派聽之任之。庫倫辦事大臣衙門将攤派數目配置設定給各盟旗時，超額攤派的現象自所不免，各盟旗“違章勒派聚斂無已者，亦往往相習成風”。
三多上任後，對各種攤派進行清理，确定了庫倫各衙門官員調任時修理衙署添置物品的攤派限額，規定各衙門所需燃料、食物（柴炭羊）可按限額仍以官價向各旗購買，其餘随時修理衙署及傳用器具等項一律改由各官員自行籌備。
同時，奏準提高在庫官員的俸祿。在庫滿蒙漢官員共30名左右，原來的月俸祿總額為1.02萬多兩，增為2.23萬多兩，經費則拟由金礦收入和各種商業稅解決。
三多還要求沙畢衙門報告每年攤派支銷賬目，對喇嘛教寺院苛斂蒙民的行為予以限制。
為了更好地處理庫倫的外事工作，三多在庫倫辦事大臣衙門設立了交涉科，由外務部派來的官員辦理對外交涉事務。
6、空中樓閣的軍事“新政”
設立兵備處、籌練新軍是三多所辦“新政”中最引人注目的一項。
庫倫辦事大臣轄區原有的駐軍為宣化馬隊一營，分駐庫倫、恰克圖和各處金礦，還要分兵剿辦境内不時出現的土匪。兵力左支右绌。
三多上任不久，招募樸實内地青年105名，成立“巡防步隊”，協助宣化營防守庫倫。該隊歸新設的庫倫營務處統率，三多任命庫倫電報局總辦、直隸候補知縣顧保恒為營務處總辦。
該隊全年經費為10920兩，其中庫倫的内地商人每年捐銀1萬兩，三多撥給公款920兩。
宣化馬隊是舊式軍隊，僅隻一營，巡防步隊是民兵。庫倫為邊疆重鎮，三多認為必須建立新式軍隊才可“固國防而安反側”。他請準成立庫倫兵備處，籌練新軍。北京的軍谘府委派唐在禮為兵備處總辦。
唐在禮畢業于日本士官學校，曾充近畿教練處總辦。1911年1月底，他到達庫倫。庫倫原設之營務處裁并，宣化營、巡防步隊、喀爾喀東二盟軍務、台站卡倫官兵，統歸兵備處節制。
三多奏準将原應上交中央政府的1910年金礦稅19萬多兩全部截留，充作練兵經費。1911年6月三多奏準，庫倫新軍包括馬隊、機關炮營兩部分。馬隊二隊，從本兩盟中征募；機關炮營二隊，一隊招在庫倫的内地青年，一隊招綏遠八旗兵。
由于外蒙古局勢變化，新軍一兵未練。唐在禮率百餘人來到庫倫所辦之事，是在庫倫城郊毛笃慶地方建了一座新式兵營，内有房屋四百餘間。
7、三多“新政”的影響
清末外蒙古“新政”的内容是發展當地經濟和教育事業，發展近代化的軍事力量，加強國防建設，改良政治和風俗習慣。
清朝統治集團推行外蒙古“新政”的首要動機固然是穩固和延續其在當地的統治，這些“新政”措施同時對外蒙古地區的經濟社會發展具有促進作用。
三多對喀爾喀東二盟的“新政”做出了有益貢獻，同時，他的“新政”措施也不可避免地加重了當地蒙古人的負擔。
三多力除積弊，确定了所屬衙門修署添物時向各旗攤派物資的限額，此點烏裡雅蘇台、科布多二處尚未議及。但是，三多力行“新政”，所設新機關的數量大大超過烏、科二處。
三多盡量不增加蒙旗的直接負擔。巡防步隊、衛生局、簡易識字學塾的經費主要來自商人捐款、商業稅、金礦勞工繳費。編練新軍的經費來自金礦上交國家的收入提成。但是，這些新增加的機關的辦公房屋包括新軍的兵營，按慣例都要當地各旗無償出物出人修築，辦公器具要各旗無償提供，新增加的官員兵丁的生活資料要按官方确定的價格向各旗派購。
這對當地蒙古群眾來說，是相當大的負擔。當地王公并沒有為國家長遠利益犧牲自己某些眼前利益的覺悟，這些“新政”措施招緻了當地王公和上層僧侶的不滿，激化了他們與清政府的沖突。
外蒙古“新政”在當地引起的社會變革遠遠沒有内蒙“新政”劇烈。大規模放墾、大量移居漢族農民、設定州縣等措施，在外蒙古并未推行。與内蒙古相比，“新政”在外蒙古并無多大進展。
但是，外蒙古與中國内地的經濟聯系較弱，許多王公思想守舊，此地是俄國獨占的勢力範圍，加上地理條件等因素使俄國能較容易地對當地局勢施加決定性影響，俄國政府多年的浸潤灌溉使許多王公産生嚴重的離心傾向，甚至形成了親俄派别，中國中央政府控制該地的能力很弱，緻使那些圖謀不軌的王公和上層僧侶有恃無恐，敢于走上分裂國家的道路。
外蒙古“新政”可以說是外蒙古獨立的導火線。
哲布尊丹巴集團對内蒙古發生的變化看在眼裡，預見到外蒙古“新政”持續推行他們的政治經濟利益會受到損害，是以在外蒙古“新政”剛剛加速推行之時，就聯合起來進行抵制，俄國侵略者的長期強烈影響使他們從反對“新政”走向密謀獨立。
當然，外蒙古“獨立”浮出水面，變為公開行動是在清朝政權即将崩潰之時，對于哲布尊丹巴集團決定“獨立”而言，中國政局變動比外蒙古“新政”具有更大的影響力。
（正文完）
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