内容摘要
2024年4月國家外彙管理局依據《中華人民共和國行政複議法》修訂了《國家外彙管理局行政複議程式》。外彙市場是大陸金融市場重要組成部分。外彙行政複議制度有利于防範化解外部沖擊風險，維護外彙市場穩健運作，是維護國家金融安全的重要方面。外彙行政複議是相對人面臨不當外彙行政行為的重要救濟手段之一，可以促使外彙管理機關發現并糾正不當或違法行政行為。外彙行政複議制度與外彙行政處罰制度互相銜接，相輔相成，對完善外彙市場監管、維護國際收支平衡和經濟健康穩定發展等具有重要意義。本文旨在解讀《國家外彙管理局行政複議程式》的最新修訂，并提出進一步的修訂建議，以期促使大陸外彙行政複議制度的進一步完善。
關鍵詞：行政複議；外彙行政複議；外彙管理
一、引言
中央金融工作會議強調，堅持把防控風險作為金融工作的永恒主題。外彙市場是大陸金融市場重要組成部分，防範化解外部沖擊風險，維護外彙市場穩健運作，是維護國家金融安全的重要方面。[1]外彙行政處罰作為公權力部門進行外彙管理、打擊外彙違法犯罪的手段之一，對完善外彙市場監管、維護國際收支平衡和經濟健康穩定發展等具有重要意義。為了進一步規範國家外彙管理局及其分支機構（以下簡稱“外彙局”）的行政處罰行為及行政複議案件辦理工作，保障和監督外彙局依法履行職責，國家外彙管理局于2024年4月對《國家外彙管理局行政複議程式》（以下簡稱“《複議程式》”）進行了修訂。在確定其與《中華人民共和國行政複議法》（以下簡稱“《行政複議法》”）相銜接的基礎上，又結合外彙領域的專業性背景，對大陸外彙行政複議程式進行了進一步的細化和完善。本文旨在通過分析解讀《複議程式》的最新修訂部分，明晰大陸外彙行政複議制度的最新發展，并提出進一步的完善意見，進而促進外彙市場的健康穩定發展。
二、外彙行政複議制度的完善
（一）概述
外彙行政複議制度作為外彙行政行為相對人在面對外彙管理機關所作的違法或不當行政行為時行使救濟權的一項重要行政法律制度，對于保護外彙行政行為相對人自身的合法權益具有無可替代的重要意義。國家外彙管理局本次修訂釋出《複議程式》也是為進一步發揮外彙行政複議公開高效、便民為民的制度優勢。
國家外彙管理局對《複議程式》相關内容進行了較大篇幅的增補與修訂：一是進一步明确國家外彙管理局及其分支機構的行政複議工作原則；二是擴充外彙行政複議的受案範圍和申請管道，增加第三人參加外彙行政複議等内容；三是規範外彙行政複議審理程式；四是明确外彙行政複議決定類型。[2]
（二）《複議程式》的重點修訂内容
1. 進一步明确國家外彙管理局及其分支機構的行政複議工作原則
《複議程式》對于部分原則性條款進行了增補和強調，突出了外彙局行政複議的工作應堅持中國共産黨的上司，明确了外彙行政複議保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督和保障外彙局依法行使職權的原則和要求，為外彙行政複議制度奠定基調。《複議程式》第一條新增了“發揮行政複議化解行政争議的主管道作用，推進法治建設”的原則性表述，進一步闡明了外彙行政複議制度的目的和作用。
2. 擴充外彙行政複議的受案範圍和申請管道
《複議程式》拓展了外彙行政複議的受案範圍。原《複議程式》第七條将可複議外彙行政行為限定為“具體行政行為”，而《複議程式》則在表述上取消了這一限定，表述為“行政行為”，似乎為認可某些特定抽象行政行為的可複議性留下了空間，此舉無疑擴大了可複議行政行為的範圍，有利于更廣泛地確定外彙行政行為的合法性與正當性。
《複議程式》的修訂增加了外彙行政複議的申請管道。《複議程式》第八條細化了書面申請行政複議的方式，第九條增加了“複議申請人對外彙局當場作出的行政處罰決定不服申請行政複議的，可以通過作出行政處罰決定的外彙局送出行政複議申請。”的規定，豐富了外彙行政複議的申請方式，為申請人申請行政複議提供便利性，也更有利于保障外彙行政行為相對人的合法權益。
3. 規範外彙行政複議審理程式
《複議程式》在原有的外彙行政複議審理程式的基礎上進一步明确了簡易程式和普通程式的區分。《複議程式》第十五條承接《行政複議法》的制度架構，明确區分了外彙行政複議審理的普通程式和簡易程式。同時，第二十三條也在明晰簡易程式和普通程式之流程規定的同時，新增了簡易程式和普通程式之間互相轉換的規定。明确簡易程式與普通程式的區分和轉換有利于促進案件分流，提升外彙行政複議審理流程的整體效率。
《複議程式》投入大量篇幅增補完善了外彙行政複議審理的規則。《複議程式》第十七條至第十九條引用《行政複議法》的相關規定，增加了中止、終止行政複議以及停止執行被申請人行政決定的程式規則，展現了《複議程式》與《行政複議法》的内在銜接，推動建構了更為完整成熟的外彙行政複議審理體系。
《複議程式》新增了聽證程式。《複議程式》第二十二條新增了外彙管理機關處理重大、疑難、複雜的行政複議案件時組織聽證的要求和規定。聽證制度的增設提升了外彙管理機關處理重大、疑難、複雜行政複議案件的公正性與權威性，促使外彙行政複議取信于民。
《複議程式》新增了規範性檔案附帶審查的要求。《複議程式》第十條規定了複議申請人提出對規範性檔案附帶審查申請的情形，進而第二十四條明确規定了行政複議機關對有關規範性檔案進行附帶審查的程式。規範性檔案附帶審查機制的增設幫助外彙管理機關及時有效地識别和糾正違法的規範性法律檔案，從根源上杜絕部分違法行政行為的再次發生，保障外彙行政行為所賴依據的合法性，也為外彙行政行為相對人拓展了維權的途徑。
4. 完善外彙行政複議決定相關制度
《複議程式》明确了外彙行政複議決定的種類。《複議程式》第二十六條以列舉的方式，對外彙行政複議決定的種類進行了明确和限定，具體為“駁回行政複議申請決定以及變更行政行為、撤銷或者部分撤銷行政行為、确認行政行為違法、決定在一定期限内履行法定職責、确認行政行為無效、維持行政行為、駁回行政複議請求等行政複議決定”。此舉将進一步規範外彙行政複議機關所作的行政複議決定，推動完善外彙行政複議決定的管理秩序。
《複議程式》新增了調解與和解機制，增設了複議機關主動要求被申請人及其下級機構糾正違法或不當行政行為的行政複議意見書模式。《複議程式》第二十八至第三十條明确了上述調解、和解與行政複議意見制度的相關機制。上述制度的增設為外彙行政行為相對人提供了更為豐富的程式選擇，建構了多元化的糾紛解決機制。也同時敦促外彙管理機關自我檢查、發現并糾正不當及違法行政行為，保障了外彙行政行為相對人的合法權益。
三、相關建議
（一）重要程式規則需進一步細化與完善
《複議程式》的修訂釋出，已經從實體和程式的角度極大地完善了大陸的外彙行政複議機制。然而在一些重要的程式規則上，我們仍然可以看到部分條款停留在較為粗糙的層面，部分具體的制度仍然處于缺位的狀态。舉例而言，《複議程式》增設了對于重大、疑難、複雜外彙行政複議案件的聽證制度。然而《複議程式》針對該制度的相關規定十分的簡潔，僅以一個條款對于應當舉行聽證的行政複議案件範圍，聽證舉行的通知事項等要素進行了簡要的規定，而對于聽證程式所涉的具體參與人、相關當事人的權利與義務、聽證舉行的程式要求、聽證結果等具體細節内容都沒有作出詳盡的規定和明确，這就使得外彙行政複議案件的聽證制度在具體執行落實的過程中可能會是以而産生疑問和争議。故而我們認為《複議程式》在後續修訂更新的過程中應更加注重此類條款的進一步完善和細化。
（二）突出外彙行政複議的專業性特點
從上文對于《複議程式》的修訂解讀，我們不難看出《複議程式》在修訂更新的過程中主要側重于同《行政複議法》等上位法的銜接，其中大量的修訂之處都是源自于上位法的最新規定。作為外彙領域的特别規定，《複議程式》專業性與特殊性的展現大多集中于對外彙行政複議機關的稱呼和對于外彙領域相關法律法規的引用層面，而沒有展現在具體的制度規定上。舉例而言，《複議程式》通篇沒有制定細緻的證據規則。須知外彙行政複議有着差別于普通行政複議的專業性，其證據也應具備特殊性，針對外彙領域可能出現的特殊類型的證據或者對證據可能存在的特殊要求，倘若全然通過引用《行政複議法》等上位法的證據規則，可能無法滿足實際的需求。外彙領域是差別于其他普通行政管理領域的特殊領域，具有很強的專業性特點，針對該領域行政處罰行為的複議程式在行為主體、證據、程式等方面都應具有特殊性，相應的《複議程式》也應作出特别的應對和規定。是以我們認為《複議程式》在下一步修訂更新的過程中除了注重銜接上位法的相關規定之外，更應考慮突顯外彙行政複議的專業性特點。
●注釋：
[1]《依法懲治外彙違法犯罪 防範化解金融風險 ——最高檢第四檢察廳負責人、國家外彙局管理檢查司負責人就釋出懲治涉外彙違法犯罪典型案例答記者問》（https://www.safe.gov.cn/safe/2023/1227/23714.html）
[2]國家外彙管理局修訂釋出《國家外彙管理局行政複議程式》（https://www.safe.gov.cn/safe/2024/0426/24280.html）
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