稅務總局強調，今年嚴肅治理地方違規招商引資中的涉稅問題。
稅收優惠财政獎補将面臨全面清退
2024年6月6日國務院總理李強簽署第783号國務院令，公布《公平競争審查條例》（以下簡稱《條例》），自2024年8月1日起施行。其中有一段關于稅收返還的政策引人注目，原文如下：“（六）規範收入分享方式。稅收收入應在省以下各級政府間進行明确劃分，對主體稅種實行按比例分享，結合各稅種稅基分布、收入規模、區域間均衡度等因素，合理确定各稅種分享比例。對非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐漸加以規範。省内同一稅費收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應逐漸統一。除國家另有規定外，逐漸取消對各類區域的财政收入全留或增量返還政策，确需支援的通過規範的轉移支付安排。逐漸規範設區的市與所轄區之間的收入關系。結合稅源實際合理編制各級收入預算，依法依規征稅收費，嚴格落實退稅減稅降費政策，嚴禁虛收空轉、收“過頭稅費”、亂收費，不得違規對稅費收入名額進行考核排名。逐漸清理不當幹預市場和與稅費收入相挂鈎的補貼或返還政策。”
而除《條例》外，多個省份已相繼出台檔案要求地方逐漸清理不當幹預市場、與稅費收入挂鈎的補貼或返還政策等。部分企業已經積極響應退回不合規的财政獎補資金。同時，揭露地方政府在招商引資過程中違規制定稅費優惠政策的問題，成為今年全國審計工作一大重點。稅務總局強調，今年嚴肅治理地方違規招商引資中的涉稅問題。
“稅收返還”在地方招商引資中曾發揮重要作用
2.1招商引資是地方政府開展産業結構競争的方式
大陸正式招商引資工作起步于1978年。黨的十一屆三中全會召開後，大陸政府把對外開放确立為基本國策，其宗旨是：積極發展對外經濟技術合作、交流和貿易往來，吸收利用外國資金和先進技術，發展生産力，加速大陸社會主義現代化建設程序。吸收外商投資是大陸對外開放政策的重要組成部分。從此，招商引資工作被提上了重要議程。
“招商引資”政策最初是在改革開放以後主要在沿海經濟特區實行，旨在通過超國民待遇吸引外資入駐。進入九十年代，“招商引資”逐漸轉向國内資本為主，成為地方政府促進産業更新與區域競争的關鍵舉措之一。随着沿海地區的原始資本積累成熟，産業結構逐漸由勞動密集型産業向資本、技術密集型産業更新轉型，内陸地區地方政府推出了以“稅收競争”、“土地競争”為基本政策的招商引資政策，希望吸引企業入駐，提升當地就業與稅收，推動區域經濟的穩健發展。
2.2稅收優惠政策是地方政府招商引資的重要手段之一
前些年在各地招商引資的大背景下，當地政府或行政機關為吸引投資、促進經濟與财稅增長，往往與投資企業在訂立招商引資協定時，承諾各種優惠政策、稅收獎勵、提供協調幫助等條件，以争取項目落地。
過去，稅收優惠政策在地方政府招商引資過程中一直發揮着重要作用。稅收優惠影響着企業的經營成本和盈利預期，而這是決定企業投資經營行為的主要因素之一，根據《土地财政、企業稅收補貼與招商引資》的定量分析研究成果，提供稅收補貼能夠幫助地方政府吸引到更多的企業投資；同時地方稅務機關可以通過對于不同類别企業進行稅收優惠政策的差異化來主動引導當地産業結構更新。
2.3清理稅收獎補政策的背景
但是，稅收返還與獎補政策有其優點，同樣有其弊端。
（1）不公平競争：一些地方通過不規範的稅費等優惠政策，吸引企業入駐，雖然短期内能夠增加當地投資和就業，但長期來看，這種做法嚴重扭曲了市場的公平競争環境。企業由于稅收優惠而選擇某地區，可能并非基于其真實的市場吸引力或競争力，而是出于稅收優惠的考量，進而造成了企業間的不公平競争。同時，還有部分優惠政策有一定的地方保護主義成分，從全國的視角看，不利于低效益的企業出清、産業更新。
（2）政策兌現風險：由于政策執行的透明度不高，稅收優惠政策的承諾有時可能缺乏法律依據或執行力度，導緻企業在投資後發現稅收優惠無法如期兌現，進而面臨法律風險和經濟損失。這種情況不僅影響了企業的投資決策，也影響了地方政府的形象和信譽。例如2024年1月，江蘇博遷新材面臨需要将2023年該公司獲得的兩筆總計2400萬元來自宿遷高新技術開發區财政局撥付的獎勵資金退回的情況，最終該公司2023年淨利潤為-3200萬元。
（3）可能催生“候鳥”型企業與騙補産業鍊：企業享受稅收優惠，财政補貼政策期間，成本顯著降低，但這種優惠通常是有期限的。一旦優惠到期，部分企業可能會尋找新的地方繼續享受類似的政策，進而導緻遷移。同時地方财政對企業的補貼會催生騙補産業鍊，達不到應有的效果，甚至可能起反作用。
我們認為，上述弊端正是本次國家逐漸清理不當幹預市場和與稅費收入相挂鈎的補貼或返還政策的原因。在此背景下，多地已經開始減小對于各類稅收優惠政策的依賴，相當于招商引資的一類工具被限制了。
那麼，未來地方政府招商引資将走向何方？招商引資工具箱中還有哪些趁手好用的“工具”？特别是近兩年引人注目的資本招商方式，它有何優勢，能否與現有的招商引資工具體系形成互補，更高效地推動經濟增長？
後稅收返還政策時代
方興未艾的資本招商
2024年以來，多地開始對稅收優惠、稅收返還、稅收園區返稅、納稅貢獻獎勵等一系列政策進行專項清理，并釋出檔案予以廢止。之前，已經有55個地區清理廢止違規出台的稅收返還優惠政策。
表：多地開始清理違規稅收返還政策
資料來源：融中研究整理
3.1清理稅收優惠政策将影響城市招商能力
我們認為清理稅收優惠政策，會導緻地方政府招商吸引力下降、政策透明和穩定性的重要性增加、城市招商能力進一步分化。
1. 招商吸引力下降
随着政策收緊，企業在選擇投資地點時将更多考慮稅收政策的穩定性和合法性。這将導緻一些城市在招商引資方面面臨更大的競争壓力，尤其是那些依賴稅收返還吸引投資的地區。
2. 企業投資決策複雜化，政策透明和穩定性的重要性增加
企業在面臨政策變動時，可能需要重新審視其商業模式和投資計劃，增加了投資決策的複雜性。同時，企業會更加關注當地政策的透明性和合規性，以避免因政策變化帶來的财務風險。
3. 城市招商能力進一步分化
經濟發達地區和強勢産業基地将更具吸引力。這些地區本身擁有良好的基礎設施、優質的公共服務和完善的産業鍊，清理稅收返還政策後，這些城市的相對優勢将更加突出。而經濟欠發達地區，原本依賴高額稅收返還政策吸引投資的手段将失效，更加難以與發達地區競争。
同時，稅收優惠清理對不同的地區和行業的影響各不相同。例如部分傳統制造業和大宗商品貿易行業，因為其本身的稅負較重，往往依賴稅收返還來降低成本。稅收返還政策的清理，将導緻這些行業面臨更高的營運成本，那麼這些産業占比更高的區域，會面臨更大的挑戰。
3.2資本招商更加适應大陸長期趨勢
可以看到，清理稅收返還政策會對大部分城市招商能力有一定負面影響，但是城市招商引資需求是持續存在的，不同城市仍然持續使用各類政策工具進行競争，例如借力國家稅收政策、優化營商環境、成立市場化招商公司、資本招商等。尤其是近兩年，各地政府對于資本招商方式熱情高漲。本文嘗試通過對比剖析各類招商工具，探讨資本招商能否成為城市招引的主流模式。
- 稅收優惠政策：盡管地方性的部分稅收優惠被取消，國家級政策以及合理的區域性優惠仍然存在并且會繼續支援高新技術産業、戰略新興産業等。
- 優化營商環境：中小城市在招商引資過程中需要從僅注重硬體配套設施轉型，需要同時提供優質的軟服務。地方政府可以通過建立和完善企業服務體系，提供一站式服務，簡化行政審批流程，打造良好的營商環境。
- 市場化招商公司：部分地區已經開始成立市場化的招商公司，實作政府主導招商與市場化招商的雙輪驅動。
- 資本招商：中小城市可以通過建立股權投資型産業公司或者産業引導基金，采用投資的方式代替傳統的稅收返還政策。例如，重慶的園區改革提出“推進園區開發區營運公司重組，加速向産業投資公司、資本營運公司轉型”，以及合肥産投集團采用的産投融合模式等。
3.3政府招商工具評估
本文嘗試從政策優惠即時性、使用企業範圍、市場化程度、實施和監管難度、對地方财政壓力、長期經濟效益等次元，對比不同的招商引資政策，以此判斷未來地方政府招商引資政策重心與方向。
（1）政策優惠即時性：對于企業而言，稅收優惠政策一般需先投資落地，經過一段時間的經營後才能獲得優惠資金，即時性低；優化營商環境是一個長期過程，企業短期難以看到效果，即時性低；資本招商往往會在企業項目投資落地之前就先簽好協定投入資金，企業擷取資金的時間會更快，即時性高；市場化招商公司較難直接提供政策優惠，需要各方協調，即時性低。
（2）适用企業範圍：優化營商環境對當地所有類型企業都有益處，适用範圍廣；稅收優惠政策、資本招商和市場化招商公司都會根據目前發展政策篩選，特定範圍公司才能拿到資金，适用範圍中等。
（3）市場化程度：稅收優惠政策由政府直接制定和執行，市場化程度較低；優化營商環境前期主要由政府推動，但後期有可能引入市場相關主體，市場化程度中等；資本招商和市場化招商公司雖然都是政府主導，但需要與市場機制緊密結合，市場化程度高。
（4）實施和監管難度：稅收優惠政策由政府直接制定和執行，涉及主體相對較少，但同樣有部分騙補企業存在，實施和監管難度中等；而資本招商需要涉及前期成立引導基金或者投資公司，市場化招商公司也需另成立一個主體，實施監管難度也屬于中等；而優化營收環境涉及多個部門和環節，實施和監管最為複雜，難度最高。
（5）對地方财政壓力：稅收優惠支出資金會直接降低政府稅收收入，對地方财政壓力中等；優化營商環境可能涉及大量的基建投入、舉辦相關活動和加強服務，更是需要全方位加大投入，對地方财政壓力高；市場化招商公司對政府收入會有間接影響，對地方财政壓力相對低；而資本招商使用資本杠杆通過引入國資撬動社會資本，但是這類支出一般金額都會較高，對财政形成中等壓力。
（6）長期經濟效益：稅收優惠政策短期内效果明顯，但長期效果有限，容易導緻企業依賴政策紅利，長期經濟效益低；優化營商環境能夠改善整體經營環境，促進企業長期發展，長期經濟效益顯著；市場化招商公司和資本招商則分别是依靠招商公司的專業能力以及資本吸引企業落地，能夠對其進行短中期的賦能，長期效益需要看企業在當地的實際發展，綜合看長期經濟效益為中等水準。
在上述分析基礎上，本文以如下評分标準，對各類招商工具進行多元度對比評分。綜合評分标準為：除了“實施和監管難度”、“對地方财政壓力”項，其餘項目均為低記1分，中等記2分，高記為3分；“實施和監管難度”、“對地方财政壓力”項，低記為3分，中等記為2分，高記為1分。
表：不同招商引資政策之間的次元對比打分表
資料來源：融中研究整理
可以看到，資本招商在即時性、适用企業範圍、市場化程度、實施和監管難度、對地方财政壓力、長期經濟效益等次元均表現不俗，整體打分是最高的。資本招商無疑利大于弊，這從近兩年地方政府對其的熱衷程度也可見一般。同時，依靠國家級政策、優化營商環境、差異化發展等方式均由來已久，綜合考慮目前的宏觀環境、政府職能轉型、産業更新等因素，我們認為地方政府資本招商作為相對較新的一種招商方式，符合大陸發展趨勢，在未來相當一段時間内會成為各地主要的招商工具之一：
（1）從宏觀環境看，資本招商政策既能符合大陸長期發展戰略，也能滿足短期提振經濟需求。短期在經濟下行壓力加大的情況下，資本招商成為地方政府穩定經濟的重要手段；長期而言資本招商符合政策方向，實際是國家層面鼓勵的方式之一。考慮目前的國際形勢，美元資本減少了在中國的投資，而通過資本招商形式，地方政府資本可以部分填補這一空缺并轉化為經濟發展動力。
（2）從政府職能角度看，資本招商符合政府職能逐漸向服務型轉變的趨勢。資本招商不僅是一種經濟手段，也是一種優化政府服務、提升治理能力的方式，資本招商會倒逼政府通過提供優質的投資環境和高效的服務，更好地吸引和留住企業。
（3）從産業更新角度看，資本招商能通過有方向性地引入地方政府資本并進一步帶動社會資本的方式，加速中國産業更新。中國正在推動制造業向高端化、智能化方向發展，這是一個長期的過程，需要大量的資本和技術支援，國資有理由在其中發揮重要的作用。對地方政府而言，若是在産業更新過程中通過資本招商成功引進先進技術和高端産業，将能夠提升在全國乃至全球産業鍊中的地位。
無論是宏觀環境、政府職能切換還是産業更新，都将是一個長期過程，資本招商能夠在其中發揮積極的作用，是以，我們認為資本招商将長期作為地方政府的主要招商工具之一，扮演越來越重要的作用。
3.4地方政府選擇項目的流程
可以看出，資本招商模式能夠讓地方政府更主動、更靈活地發揮自己的優勢。而每個區域都有自己的獨特優勢，在開始招商引資之前，地方政府需要先思考清楚自身需要吸引什麼類型的項目，做好自身的産業戰略規劃，然後在規劃的細分市場中選擇合适的公司與項目。
産業戰略規劃：
（1）宏觀環境分析與自身禀賦調研：在把握政治、經濟、社會、技術等宏觀因素變遷的基礎上，地方政府需要充分調研清楚自身的産業規模、技術水準以及産業鍊構成，以及自身的自然資源、人力資源和基礎設施等條件。
（2）産業選擇與定位：接下來，政府需要通過對比不同産業的發展潛力、競争優勢等，确定重點發展的産業領域，并明确産業在區域乃至全國中的定位。
（3）産業鍊建構與發展：進行産業選擇與定位後，政府就可以明确産業鍊的關鍵環節和薄弱環節，制定相應的補鍊強鍊措施。同時确規劃建設産業園區或特色産業基地，促進産業集聚和協同發展。
在确定主導發展的優勢産業後，下一步應圍繞産業鍊的上下遊商家的特征進行細分，進而選擇對政府自身條件具有吸引力的客商群。同時，通過多元度的商業資訊資料，全面了解企業的情況，将其中合适的公司作為主要的招商引資目标對象。
重點項目篩選：
（1）考慮企業自身競争力角度：企業規模，行業/産品所處的生命周期，市場規模，發展動力，技術趨勢，供需情況，資本運作能力等。
（2）考慮政府潛在收益情況：項目所屬産業政策類别，機關産值，機關稅收貢獻，機關增加值能耗，環保，安全生産等。
3.5資本招商的不同投資方式
選擇合适的項目之後，還需選擇合适的投資方式，才能在招商競争中脫穎而出。不同的資本招商模式，可能會導緻項目落地的确定性、投資風險、團隊能力要求等有所不同，地方政府需要結合自身以及項目情況做具體決策。
1.子基金返投
政府成立引導基金投資子基金後，子基金按引導基金要求将一定的金額投入本地。投資回報率并非政府關注重點，推動招商、優化産業、帶動當地經濟發展才是應有之義，基于此，政府會要求基金返投。由于返投的金額比例、返投考核期限、子基金的基金來源不同，各基金的返投模式各不相同。通常，國資LP會要求返投與出資進度、管理費、績效、強制退出等挂鈎，以此來對GP進行限制。若是返投沒達标，地方政府LP有權停止出資、不出管理費、或者返還carry乃至從子基金強制退出等。
同時，國有資本對于風險較為敏感，并不适合直接參與投資失敗率較高的早期投資，而政府通過引導基金參與子基金并撬動社會資本的方式，能讓子基金在其中扮演緩沖的角色，降低了自身風險的同時也更适合做早期投資進行産業培育。
2.直接投資
部分國資自身直接進行項目投資。例如在2020年，合肥市政府對蔚來汽車進行70億元股權投資。直接投資方式下，政府對于被投企業有更強的影響力，在招引成熟企業、城市“強鍊補鍊延鍊”規劃中的鍊主企業時，也能夠吸引産業鍊上下遊企業在本地落戶，建構起更加完整和高效的産業生态系統。此外，直接投資在優質項目上能夠擷取更高的收益。
直接投資對政府基金管理團隊的行業認知和投資能力提出了更高的要求，而且國資在合規和風險角度會更加謹慎，需要相應合理的免責條款才能讓直投基金發揮更大的作用。不過，基于風險考量，國資直投基金一般更願意參加靠後輪次的融資。
3.定增招商
定增招商是指政府通過參與定增，将資金投向上市公司以獲得股票，進而帶動募投項目落地，引導市場資源向地方支援的産業方向傾斜，促進地方産業更新，間接達到招商引資的效果。資本市場上4000多家上市公司是中國最成熟且具備一定體量的實體企業。地方産業基金通過定增上市公司的直接融資的投資産品，能夠在參股成熟企業的同時，與上市公司協定返投等條件，實作項目的落地。但同樣，在參與定增項目時，政府基金需要解決内部流程長、合規要求高等問題。
例如，江西省萍鄉市上栗縣通過出資參與上市公司佳禾智能定向增發，成功撬動佳禾将30億元投資于上栗縣，在上栗縣設立全資子公司建設智能電子産品生産項目。
4.并購招商
并購招商是指政府基金通過直接并購企業，在企業内部獲得話語權後帶動企業在地方落地的模式，目前并購對象多為上市公司。但是并購招商要求地方政府熟悉資本市場的運作，并且可能要參與對象公司的日常經營管理，這對收購方提出了更高的要求。