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外蒙古实行“自治”两年以后，俄国先后发生“二月革命”和“十月革命”，沙皇政府和资产阶级临时政府相继倒台，旧俄白党在其国内处于自身难保的境地，在外蒙古问题上再也不能把自己的意志强加到中国政府和外蒙古自治官府的头上了。
俄国临时政府在外蒙古问题上继承了沙皇政府的衣钵，竭力维持《中俄蒙协约》造成的局面。
临时政府曾于1917年8月和10月两次召开关于外蒙古问题的会议，决定继续执行沙皇政府时代的对蒙政策。临时政府曾经组织俄国商人从海参崴采购商品运到外蒙古市场销售，维持了俄蒙商贸的平衡。
俄国在政治、军事方面控制外蒙古的状况也基本没有改变。
1、十月革命后外蒙境内的白俄官员惨状
俄国“十月革命”胜利以后，外蒙古自治官府采取行动取消沙皇政府在外蒙古所攫取的侵略特权。
1918年1月外蒙古自治官府宣布废除俄蒙军事协定，辞退旧俄军事教官。同年10月，外蒙古官府废除俄蒙《银行协定》，停止沙俄政府开办的“蒙古国民银行”的业务。唯一保留下来的旧俄机构是库伦总领事馆及驻乌、科、恰三地的领事馆。
1918年初，苏俄红军到达贝加尔湖，旧俄驻外蒙古领事本人的生命财产安全也要仰赖北京政府驻外蒙古官员和外蒙古官府的保护了。
1918年2月下旬，恰克图俄国城区的布尔什维克党人控制了当地。俄国驻恰克图领事馆卫队一哄而散。旧俄领事孤身一人住在领事馆，随后逃往库伦。4月初，苏俄红党军队进驻恰克图俄国街区。
差不多与此同时，旧俄驻库伦总领事馆卫队“遣散净尽”，旧俄驻科布多领事馆卫队也自行散尽，旧俄驻科城领事雇佣了几个蒙古人来担任领事馆警卫。旧俄驻乌里雅苏台领事馆卫队只剩下20余名，士兵们在“十月革命”的影响下，思想发生变化，倾向革命。
1918年5月18日夜，卫队士兵持石拟将旧俄白党领事击毙。旧俄白党领事于次日向中国驻乌里雅苏台佐理员恩华求救。恩华派自己的卫队会同俄领事馆卫队军官缴了这些变兵的枪械，乌城外蒙古当局派蒙兵将这些人押往库伦，转往俄境。
1918年春，苏俄红党拟派自己的领事前往库伦代替旧俄白党总领事，旧俄驻库伦总领事仓皇请求中国驻库大员转商库伦当局保护，要求陈毅在情况紧急时派兵保护旧俄总领事馆。与此同时，苏俄红党军官来到乌里雅苏台调查地理状况和华俄商人财产状况。夏天，苏俄红党人员前来乌里雅苏台买牛。
旧俄白党驻恰克图领事在库伦居住多日之后，又回到恰克图中国街区，“设立机关，召集党徒，散布传单”，在外蒙古境内组织起100多人的白卫军。
他们与驻在恰克图俄国街区的苏俄红党不时发生冲突，旧俄白党扣留来到中国街区的苏俄红党人员，苏俄红党人员则进入中国街区捕拿白党。
驻在恰克图的中国中央政府军原来只有50人，外蒙古官府军队只有百余名，难以控制当地局势。驻库办事大员陈毅和外蒙古官府先后各派百名士兵前往增援。
当中国军队准备解除旧俄白党武装时，他们移往俄国境内，与苏俄红党作战失败后又逃入外蒙古境内藏匿。
1918年9月，旧俄白党在贝加尔湖以东以南地区的战争中占了上风，附和苏俄红党的德奥俘虏2000余人溃退至恰克图俄国街区，附和旧俄白党的捷克军跟踪而至，双方在恰克图边界俄国一侧对峙。
中国驻恰克图佐理员李垣出面在双方之间进行调停，使德奥俘虏缴械投降，当地才避免了一场战祸。
2、靠不住的“靠山”
1918年夏，沙皇政府海军上将高尔察克在鄂木斯克建立起“临时政府”，与苏俄政府为敌。美国、日本等协约国武装干涉俄国内战，出兵俄国远东和西伯利亚地区。北京政府在“十月革命”胜利后对俄国内战采取中立政策，但由于它在对苏外交上采取与协约国保持一致的方针，此时在日本美国的诱使下充当了协约国帝国主义者的附庸，将自己绑上了协约国武装干苏俄的战车。
北京政府派了一支两三千人的军队进入乌苏里江以东地区，象征性地参加了对苏俄军队的作战。
与此同时，北京政府追随协约国承认高尔察克政权为俄国“合法政府”。
高尔察克政权企图维护沙皇政府在外蒙古的“遗产”，企图保持1915年《中俄蒙协约》造成的局面，面对中国中央政府在外蒙古的势力逐渐增强的形势，它以《中俄蒙协约》为武器，在中国及协约国面前宣称应严格履行条约，同时鼓动库伦当局维护“自治”，并派遣使团与库伦当局签订经济合作协议，想将库伦当局拉向自己方面。
但是，由于高尔察克政权自身朝不保夕，该政权的这些图谋和动作未产生多少实质性的作用。
旧俄白党驻外蒙古领事此时投靠了高尔察克政权。他们又有了自己的卫队，但是这些临时拼凑起来的卫队“萎靡不振，残弱难支”，“枪械残破，子弹缺乏”，遇到中国军人“类皆望而逡巡，颇有隐蔽情势”，再也没有昔日俄国兵的威风了。
由于历史惯性的作用，旧俄白党在外蒙古的领事馆一直存在到1920年10月。这些旧俄残余势力虽然赖在外蒙古不走，但只能是苟延残喘，垂死挣扎。库伦当局一直是以旧俄政权为靠山的，“十月革命”以后的两年中，这个靠山一点也靠不住了。
屋漏偏遭连夜雨。使库伦当局惶恐不安的是，正当它失去靠山的时候，严重的威胁却一步步向它逼来，这个威胁来自日本和谢苗诺夫匪帮。
3、谢苗诺夫的“野心”
“十月革命”后，旧俄政权被推翻，《日俄密约》不再对日本有约束力，在参加协约国干涉俄国内战的过程中，日本在俄国滨海地区和外贝加尔地区的势力大增，这些刺激了日本的侵略欲望，它乘机利用走狗推行“大蒙古国”计划，企图把布里雅特蒙古、外蒙古、内蒙古、呼伦贝尔等地区合并成一个在日本卵翼下的“大蒙古国”，把中国广大边疆和部分俄国领土变成日本的殖民地。
日本把谢苗诺夫作为推行这个“大蒙古国”计划的工具。谢苗诺夫是原籍外贝加尔地区的哥萨克军官，自称是布里雅特蒙古人。
在“十月革命”后的俄国内战中，他属于反对苏维埃政权的旧俄白党。谢苗诺夫名义上是霍尔瓦特、高尔察克反苏维埃政权的官吏，实际上自树一帜，自行其是。
他所部的白卫军在赤塔及中国东北边境的满洲里一带活动。日本借给他军费和武器，“其左右有日参谋武田黑木诸人，朝夕不离”，为其谋划。
在日本的扶持下，谢苗诺夫积极扩张势力。布里雅特蒙古人中的野心分子、内蒙古的匪人、德国和奥匈帝国的俘虏、从德奥回来的俄国战俘，谢氏均悉力招致，并诱骗在俄华工加入他的武装，其部众号称万人。
1919年2月下旬至3月初，在谢苗诺夫的主导下，布里雅特蒙古、内蒙古、呼伦贝尔各部的一些人在俄属赤塔地方开会，讨论建立“大蒙古国”的问题。
与会的布里雅特蒙古人共6名，呼伦贝尔人3名，内蒙东部的蒙古人5名。这些人中有“布里雅特国民议会”议长达西·桑皮伦（中国档案中写作大什三木贝勒，说他的头衔是布里雅特蒙古“总理衙门总长”)、呼伦贝尔佐领凌升、内蒙古卓索图盟匪首富升阿、科尔沁镇国公旗匪首诺伦丕南(又作诺仁丕勒)、呼和浩特活佛内齐·托音（又作乃吉推音）等。
内齐·托音诞生于札赉特旗，是内蒙古的大活佛，当时住在他的家乡，谢苗诺夫、富升阿等将他弄来，以增加拟议中的“大蒙古国”的号召力。谢苗诺夫派了3名代表与会，日本第三师团的铃木大尉也参加了会议。
会议做出11条决议，主要内容有8点：
①“全体蒙古共同建设完全国家，议定即日施行政事。其根本宪法，俟正式政府成立之时，再行规定。”
②在正式政府成立之前，由该议会选举临时总理一人。并在临时政府所在地设立内、外、财、兵四部。“此四部，由各方面各选一人担任总长职务。”在各方面选出总长以前，由该议会各方面代表内“各举一人暂行署理”。
③“蒙古国临时政府议定在呼伦贝尔建设。”
④“向对于我方面和睦之国，电请赞助。”
⑤“对于教务相关之西藏，感情素敦之满洲，如愿独立，可由临时政府与其商磋。”
⑥“蒙古临时政府如遇事故”，可从外国聘请谘议官。
⑦以该议会名义致电巴黎和会通报情况，再从蒙古人中选派5名代表，“给予证书，前往请愿”。
⑧“本蒙国守边军队，议定按各部人数分配担任。”
赤塔会议决定成立“全蒙议会”，以内齐·托音活佛为会长，凌升、达西·桑皮伦为副会长。会议选举产生了所谓的“大蒙古国临时政府”，留出一个部的“大臣”职位给外蒙古人，选出了另外三个部的“大臣”，但选出的这三个“大臣”没有一个到任。
尽管如此，这个所谓的“大蒙古国临时政府”还是向巴黎和会各参加国发了一封电报，内称蒙古自古与中国以长城为界；在清代，其自治权得到了承认；辛亥革命后蒙古人的权利受到侵犯，在召开了全蒙古人会议，已在呼伦贝尔建立了临时政府。
内齐·托音等人还联名致信日本政府，要求日本政府承认其“大蒙古国”。
赤塔会议开会之前，会议的组织者曾邀请外蒙古当局派遣代表参加。外蒙古当局对谢苗诺夫这一活动心怀疑惧，没有派遣代表与会。外蒙古地区面积广大，形势扼要，处于这个计划中的“大蒙古国”的核心部位，没有外蒙古参加，这个“大蒙古国”是根本搞不成的。于是，赤塔会议“留内务长一缺，以待外蒙”。
会后，谢苗诺夫使出了浑身解数，劝诱胁迫外蒙古当局表态附和。
4、逼迫外蒙政权的企图
赤塔会议一结束，该“全蒙议会”即致电外蒙古官府外交衙门，说“全蒙议会”决定派遣代表前赴巴黎，请将外蒙代表姓名迅速示知。布里雅特“总理衙门”还致函外蒙官府，给官府打气说：“盖我等遵守先人成吉思汗之明训，众志成城，又何患有难成之事。”
同时警告说：“若失机不乘，将来必罹祸患，为王公喇嘛等追悔所不及。”
信函要求外蒙古官府出钱派人协助印刷报刊书籍，以便对蒙古族人进行宣传鼓动。
4月，谢苗诺夫派遣布里雅特喇嘛什列图等人携带礼物，“潜赴库伦”，进行活动。
谢苗诺夫和布里雅特野心分子对外蒙古统治集团施展分化瓦解的手段，“始则以黄黑不合，耸令政教分离，推倒活佛，扶助王公”；“次则递礼活佛，要求压制王公”。此时库伦驻有日本参谋本部军官松井，“凡谢布派员来库，无不与日武官松井秘密会议”。
与此同时，日本军官小野寺盛岛等到乌里雅苏台、科布多两地游历，久居不去。
谢苗诺夫并派军官来库伦招收布里雅特人为兵。外蒙古当局认为谢苗诺夫“有匪性，决不能成事”，“不过为日人利用”，替日本扩张主义者效劳而已；倘附和其搞“大蒙古国”，外蒙古很有可能蹈朝鲜覆辙，沦为日本的殖民地，因而拖延不作明确表态。
谢苗诺夫不死心，继续进行诱煽威迫。6月，天暖河开，交通便利，“库恰一带往来俄布人等，公然奔走运动者，络绎不绝，彰明较著，肆无忌惮”。”“乌城地方不时亦有布里雅特出入”。
住在库伦的布里雅特人巴德马热夫写了一篇题为《蒙古问题》的文章，“用俄蒙文印刷散布，煽惑蒙人”。
文章说：
“蒙古区域，稽诸昔日，原属一极有光耀之国家，确与中国毫无关系。…此时衰弱已极，正蒙古复兴邦国之机。…且中国内江仍未宁息，亦有机可乘也。”
文章狂妄地说，1913年外蒙叛军窜犯内蒙古时，外蒙军队未经训练、装备低劣，中国政府军尚不能战胜它，“可见中国之不足惧也”。
文章倡言：
外蒙应“亟为变计，别觅外援。如觅外援，自有愿为之助者”。并说布里雅特人受俄国文化熏陶，“若与蒙古合并，以得之俄人者，灌输蒙人，于蒙人固大有裨益也”。巴氏所谓外援，显然是指日本，阴谋诡计，昭然若揭。在此前后，库伦收到沈阳寄来的蒙文报纸，该报系日人所办，“内多鼓吹蒙人革命之语”。
6月上旬，谢苗诺夫派其副官、俄人里维慈基，布里雅特“外交长”齐第诺夫来到库伦，“齐氏曾充远东报蒙文主笔，此二人奔走蒙事，异常出力，谢氏最所信赖”。他们的使命是逼外蒙古当局明确表态。
此时外蒙古当局风声鹤唳，草木皆兵。库伦风传谢苗诺夫因外蒙古未肯附和，拟派兵进攻车臣汗盟。外蒙古官府一面从车、土两盟抽调兵力赶赴车盟桑贝子旗一带防御，一面急请中央政府出兵援助。
1919年8月4日，外蒙古王公大会决定“拒绝谢布，不赞成独立”。
8月20日，齐第诺夫“复来讨取答复，官府答以各王公均议决不愿与布人联合，已呈活佛照准，不能变更，请早归，勿再来”。齐氏“懊丧而去”。
9月3日，富升阿与谢苗诺夫在俄境大乌里车站发生火并，富升阿及其亲信被杀，其部众被内齐·托音活佛及诺伦丕南收编，他们继续追随谢苗诺夫，活动于大乌里车站到乌丁斯克一带。内齐·托音仍“煽蒙独立，语多威胁”。
谢苗诺夫又派军官前来乌里雅苏台活动。驻库日本军官松井还代齐第诺夫向陈毅提出要求，要中国政府允许布里雅特人迁入唐努乌梁海和外蒙境内。1919年10月，恰克图“谢兵赴库传言极盛，人心恐惶异常”。
外蒙古其他地区也笼罩在动荡不安、紧张惶恐的气氛中。
而此时的外蒙古自治官府只能把稳定局势的希望，寄托在北洋政府身上，中国迎来了收回外蒙古的最佳时机！
（正文完）
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