内容摘要
2024年4月国家外汇管理局依据《中华人民共和国行政复议法》修订了《国家外汇管理局行政复议程序》。外汇市场是大陆金融市场重要组成部分。外汇行政复议制度有利于防范化解外部冲击风险，维护外汇市场稳健运行，是维护国家金融安全的重要方面。外汇行政复议是相对人面临不当外汇行政行为的重要救济手段之一，可以促使外汇管理机关发现并纠正不当或违法行政行为。外汇行政复议制度与外汇行政处罚制度相互衔接，相辅相成，对完善外汇市场监管、维护国际收支平衡和经济健康稳定发展等具有重要意义。本文旨在解读《国家外汇管理局行政复议程序》的最新修订，并提出进一步的修订建议，以期促使大陆外汇行政复议制度的进一步完善。
关键词：行政复议；外汇行政复议；外汇管理
一、引言
中央金融工作会议强调，坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题。外汇市场是大陆金融市场重要组成部分，防范化解外部冲击风险，维护外汇市场稳健运行，是维护国家金融安全的重要方面。[1]外汇行政处罚作为公权力部门进行外汇管理、打击外汇违法犯罪的手段之一，对完善外汇市场监管、维护国际收支平衡和经济健康稳定发展等具有重要意义。为了进一步规范国家外汇管理局及其分支机构（以下简称“外汇局”）的行政处罚行为及行政复议案件办理工作，保障和监督外汇局依法履行职责，国家外汇管理局于2024年4月对《国家外汇管理局行政复议程序》（以下简称“《复议程序》”）进行了修订。在确保其与《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“《行政复议法》”）相衔接的基础上，又结合外汇领域的专业性背景，对大陆外汇行政复议程序进行了进一步的细化和完善。本文旨在通过分析解读《复议程序》的最新修订部分，明晰大陆外汇行政复议制度的最新发展，并提出进一步的完善意见，从而促进外汇市场的健康稳定发展。
二、外汇行政复议制度的完善
（一）概述
外汇行政复议制度作为外汇行政行为相对人在面对外汇管理机关所作的违法或不当行政行为时行使救济权的一项重要行政法律制度，对于保护外汇行政行为相对人自身的合法权益具有无可替代的重要意义。国家外汇管理局本次修订发布《复议程序》也是为进一步发挥外汇行政复议公开高效、便民为民的制度优势。
国家外汇管理局对《复议程序》相关内容进行了较大篇幅的增补与修订：一是进一步明确国家外汇管理局及其分支机构的行政复议工作原则；二是扩展外汇行政复议的受案范围和申请渠道，增加第三人参加外汇行政复议等内容；三是规范外汇行政复议审理程序；四是明确外汇行政复议决定类型。[2]
（二）《复议程序》的重点修订内容
1. 进一步明确国家外汇管理局及其分支机构的行政复议工作原则
《复议程序》对于部分原则性条款进行了增补和强调，突出了外汇局行政复议的工作应坚持中国共产党的领导，明确了外汇行政复议保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障外汇局依法行使职权的原则和要求，为外汇行政复议制度奠定基调。《复议程序》第一条新增了“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治建设”的原则性表述，进一步阐明了外汇行政复议制度的目的和作用。
2. 扩展外汇行政复议的受案范围和申请渠道
《复议程序》拓展了外汇行政复议的受案范围。原《复议程序》第七条将可复议外汇行政行为限定为“具体行政行为”，而《复议程序》则在表述上取消了这一限定，表述为“行政行为”，似乎为认可某些特定抽象行政行为的可复议性留下了空间，此举无疑扩大了可复议行政行为的范围，有利于更广泛地确保外汇行政行为的合法性与正当性。
《复议程序》的修订增加了外汇行政复议的申请渠道。《复议程序》第八条细化了书面申请行政复议的方式，第九条增加了“复议申请人对外汇局当场作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的外汇局提交行政复议申请。”的规定，丰富了外汇行政复议的申请方式，为申请人申请行政复议提供便利性，也更有利于保障外汇行政行为相对人的合法权益。
3. 规范外汇行政复议审理程序
《复议程序》在原有的外汇行政复议审理程序的基础上进一步明确了简易程序和普通程序的区分。《复议程序》第十五条承接《行政复议法》的制度框架，明确区分了外汇行政复议审理的普通程序和简易程序。同时，第二十三条也在明晰简易程序和普通程序之流程规定的同时，新增了简易程序和普通程序之间相互转换的规定。明确简易程序与普通程序的区分和转换有利于促进案件分流，提升外汇行政复议审理流程的整体效率。
《复议程序》投入大量篇幅增补完善了外汇行政复议审理的规则。《复议程序》第十七条至第十九条引用《行政复议法》的相关规定，增加了中止、终止行政复议以及停止执行被申请人行政决定的程序规则，体现了《复议程序》与《行政复议法》的内在衔接，推动构建了更为完整成熟的外汇行政复议审理体系。
《复议程序》新增了听证程序。《复议程序》第二十二条新增了外汇管理机关处理重大、疑难、复杂的行政复议案件时组织听证的要求和规定。听证制度的增设提升了外汇管理机关处理重大、疑难、复杂行政复议案件的公正性与权威性，促使外汇行政复议取信于民。
《复议程序》新增了规范性文件附带审查的要求。《复议程序》第十条规定了复议申请人提出对规范性文件附带审查申请的情形，进而第二十四条明确规定了行政复议机关对有关规范性文件进行附带审查的程序。规范性文件附带审查机制的增设帮助外汇管理机关及时有效地识别和纠正违法的规范性法律文件，从根源上杜绝部分违法行政行为的再次发生，保障外汇行政行为所赖依据的合法性，也为外汇行政行为相对人拓展了维权的途径。
4. 完善外汇行政复议决定相关制度
《复议程序》明确了外汇行政复议决定的种类。《复议程序》第二十六条以列举的方式，对外汇行政复议决定的种类进行了明确和限定，具体为“驳回行政复议申请决定以及变更行政行为、撤销或者部分撤销行政行为、确认行政行为违法、决定在一定期限内履行法定职责、确认行政行为无效、维持行政行为、驳回行政复议请求等行政复议决定”。此举将进一步规范外汇行政复议机关所作的行政复议决定，推动完善外汇行政复议决定的管理秩序。
《复议程序》新增了调解与和解机制，增设了复议机关主动要求被申请人及其下级机构纠正违法或不当行政行为的行政复议意见书模式。《复议程序》第二十八至第三十条明确了上述调解、和解与行政复议意见制度的相关机制。上述制度的增设为外汇行政行为相对人提供了更为丰富的程序选择，构建了多元化的纠纷解决机制。也同时敦促外汇管理机关自我检查、发现并纠正不当及违法行政行为，保障了外汇行政行为相对人的合法权益。
三、相关建议
（一）重要程序规则需进一步细化与完善
《复议程序》的修订发布，已经从实体和程序的角度极大地完善了大陆的外汇行政复议机制。然而在一些重要的程序规则上，我们仍然可以看到部分条款停留在较为粗糙的层面，部分具体的制度仍然处于缺位的状态。举例而言，《复议程序》增设了对于重大、疑难、复杂外汇行政复议案件的听证制度。然而《复议程序》针对该制度的相关规定十分的简洁，仅以一个条款对于应当举行听证的行政复议案件范围，听证举行的通知事项等要素进行了简要的规定，而对于听证程序所涉的具体参与人、相关当事人的权利与义务、听证举行的程序要求、听证结果等具体细节内容都没有作出详尽的规定和明确，这就使得外汇行政复议案件的听证制度在具体执行落实的过程中可能会因此而产生疑问和争议。故而我们认为《复议程序》在后续修订更新的过程中应更加注重此类条款的进一步完善和细化。
（二）突出外汇行政复议的专业性特点
从上文对于《复议程序》的修订解读，我们不难看出《复议程序》在修订更新的过程中主要侧重于同《行政复议法》等上位法的衔接，其中大量的修订之处都是源自于上位法的最新规定。作为外汇领域的特别规定，《复议程序》专业性与特殊性的体现大多集中于对外汇行政复议机关的称呼和对于外汇领域相关法律法规的引用层面，而没有体现在具体的制度规定上。举例而言，《复议程序》通篇没有制定细致的证据规则。须知外汇行政复议有着区别于普通行政复议的专业性，其证据也应具备特殊性，针对外汇领域可能出现的特殊类型的证据或者对证据可能存在的特殊要求，倘若全然通过引用《行政复议法》等上位法的证据规则，可能无法满足实际的需求。外汇领域是区别于其他普通行政管理领域的特殊领域，具有很强的专业性特点，针对该领域行政处罚行为的复议程序在行为主体、证据、程序等方面都应具有特殊性，相应的《复议程序》也应作出特别的应对和规定。因此我们认为《复议程序》在下一步修订更新的过程中除了注重衔接上位法的相关规定之外，更应考虑突显外汇行政复议的专业性特点。
●注释：
[1]《依法惩治外汇违法犯罪 防范化解金融风险 ——最高检第四检察厅负责人、国家外汇局管理检查司负责人就发布惩治涉外汇违法犯罪典型案例答记者问》（https://www.safe.gov.cn/safe/2023/1227/23714.html）
[2]国家外汇管理局修订发布《国家外汇管理局行政复议程序》（https://www.safe.gov.cn/safe/2024/0426/24280.html）
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