尚权推荐丨田宏杰、温长军：守望法治—法律监督的价值与机制变革

摘要

检察机关通过诉讼活动中检察权的独立行使履行法律监督职能，在大陆既具有合法性，又具有正当性，正是检察独立与审判独立在宪政语境下的并行不悖，不仅构成了大陆司法独立的完整内涵，而且成为人民代表大会制度的重要组成和有力保障。因之，检察权的合理配置，才是决定大陆检察体制改革科学发展的关键所在。而由法律监督的本质所决定，检察权的科学配置与高效运行，不仅应当刚性控权与柔性激励并重，而且应当自我约束与外部监督并行，人民监督员制度的法制化无疑是法律监督外部监督机制变革的重要途径。

关键词：法律监督；检察权配置；机制变革；人民监督员制度

我们生活在一个反思与变革的时代。大陆现行宪法虽然明确规定了检察机关的法律监督地位，但“只要人在理解，那么总是会产生不同的理解。”自1978年检察机关恢复重建以来，对于检察机关的法律监督定位及其职权配置的争论不仅未能尘埃落定，反而学术争鸣愈趋激烈，质疑声音愈益响亮。法律监督的性质究竟应当如何认定？面对反思与质疑，检察体制因应改革之路又在何方？笔者拟以大陆现行宪法和人民检察院组织法以及其他相关法律规定为切入，就法律监督的性质及其与检察权配置之间的关系进行研究，以为人民检察院组织法的修订提供参考。

一、性质探寻：法律监督·检察权

大陆现行宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”据此，法律监督与检察权之间的关系成为检察理论研究长期争论不休的理论难题和实践困惑，并进而形成了以下几种具有代表性的观点：

第一种观点认为，法律监督与检察权是一致的，检察就是法律监督，是不同于一般行政性质的监督。人民检察院法律监督的机构性质是通过检察权的行使来实现的，检察权是检察机关进行法律监督的方式和手段；在中国宪法语境中，检察就是监督，是人民检察院所进行的专门法律监督。

第二种观点主张，检察权在本质上主要表现为公诉权，是一种行政权。正是公诉权的这种行政性，决定了在刑事诉讼中，行使公诉权的检察官是与被告在法律地位上对等的当事人，此即“检察官的当事人化”。因此，检察机关在刑事诉讼中不具有法律监督权能。

第三种观点提出，只有将检察权分解为以司法监察为诉求的法律监督权和包括职务犯罪侦查权、批捕权、诉权为核心的传统司法职能两个层面，才能为法律监督提供一个覆盖全面、视角特定、界定明确的权力空间。若是将两者混为一谈，将自侦权、批捕权、诉权的行使过程本身视为法律监督权的行使，表面上看似乎是扩张了法律监督权的涵义，而实际上却是模糊了法律监督权的性质和职能，使法律监督权变得抽象、泛化、缺乏意义，最终反而会使法律监督权的行使变得空洞化，成为一种依附性的权力。从这个意义上说，“司法监察权”的定性实际上是为法律监督权奠定了一个具有充分合理性的“生存空间”，避免了法律监督权长期以来四处寻求“归宿”的尴尬。

其实，对于“检察”与“监督”的关系，1954年宪法起草委员会曾有过专门讨论。刘少奇同志说：“既然叫做总检察长，又叫了个‘监督’，好像不要‘检察’了。检察机关只有决定逮捕之权和控诉之权，没有审判之权。它的权力很大，但也有一定的限制。”钱端升先生也回忆当时的情景说：“在召集人会议上，有人主张把‘检察’改为‘监督’，多数人主张还是用‘检察’好。”1953年11月，由彭真主持工作的中央政法党组在向党中央的建议中，认为“检察署是法律监督机关，它检察所有国民包括国家工作人员的违法犯罪案件。”由此可见，除一般监督外，检察机关作为国家法律监督机关独立行使检察权，是建国以来检察机关在宪法中的一致定位。

不过，“与私人契约和文学作品不同，关于宪法的讨论是广泛的、公开的，并且形成了文件。原旨主义的目标并不是要去再现制宪时某些个人之转瞬即逝的想法，而是要考察那些表达清晰、阐述详尽的文本含义，对宪法的辩护离不开它们，而宪法的批准者也是据此对是否接受宪法作出了判断。”因之，法律监督的性质及其与检察权的关系阐释，必须回归本源，回归大陆现行宪法和人民检察院组织法以及三大诉讼法的相关文本进行中国法治语境下的规范解读。

秉承宪法的规定，1983年人民检察院组织法不仅在第1条和第9条开宗明义地重申和强调了检察机关的法律监督地位，而且进一步细化了宪法关于检察机关的职权设置，并在第5条明确规定各级人民检察院行使的职权范围包括：（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。至此，法律监督的性质及其与检察权的关系跃然纸上：检察机关通过在诉讼活动中行使检察权开展法律监督，以确保国家政策、法律、法令、政令的统一实施。

具体而言，首先，检察机关作为国家的法律监督机关，其职责和使命在于通过法律监督活动的开展，确保国家法律的统一实施。因而法律监督的对象并非普通公民和社会组织的活动，而是除权力机关以外的国家行政机关、审判机关和检察机关等公权力机关的法律实施活动以及所有国家工作人员的公务行为，而检察机关法律监督活动的开展，则表现为检察权的行使。

其次，检察机关的法律监督并非一般监督，而是以诉讼活动为时空范围，在诉讼活动中开展监督，行使检察权。故而，法律监督活动的开展亦即检察权的行使，不仅要遵守宪法、人民检察院组织法的规定，而且必须按照三大诉讼法的基本原则和法定程序进行。正是在这个意义上，“加强诉讼监督，维护公平正义”成为中国检察机关永恒的使命和中国检察体制改革的目标与行进的方向。其中，检察机关对于直接受理的刑事案件即国家工作人员的职务犯罪案件进行侦查，与其说检察机关是与公安机关分工管机关的法律实施活动和所有国家工作人员的公务活动履行法律监督职责；检察机关对于公安机关侦查的案件进行审查，决定是否逮捕或者起诉，其实是对公安机关侦查权的行使和刑事侦查活动的开展进行的法律监督；而检察机关对于刑事案件提起公诉和支持公诉，以及对刑事案件一审裁判与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼终审裁判提起抗诉，则是对法院审判权的行使和审判活动的法律监督；检察机关对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法实行的监督，由于刑事执行活动不仅是国家司法行政活动的重要组成部分，更是刑事诉讼活动的必要延伸与拓展，刑事诉讼法对于刑事执行活动不仅专门予以明确规定，而且刑事执行活动的开展必须以刑事诉讼法的规定为准绳，因而检察机关对于监所劳改机关刑事执行活动的监督，同样是在诉讼活动中开展的监督。

最后，检察权在中国既非立法权，又非行政权，而是司法权不可分割的重要组成部分。检察机关和审判机关虽与国家行政机关一样，均由人大产生，对人大负责，受人大监督，但检察机关依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉（宪法第131条），审判机关依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉（宪法第126条），而正是检察独立与审判独立在中国宪政语境下的并行不悖，不仅构成了中国司法独立的完整内涵，而且通过检察机关专司诉讼活动的法律监督之职，审判机关专掌诉讼活动的司法裁判之责，共同形成了具有中国特色的司法体制和司法权运行模式。也正因为如此，人民法院和人民检察院不仅有别于权力机关和行政机关，单独并行规定于大陆现行宪法第3章第7节之中，而且在中央司法体制改革的有关文件中，对于检法各自职权的行使一直坚持使用检察独立或者审判独立，只有在同时言及检法独立问题时才冠之以司法独立。

所以，在中国宪政语境和法律实践中，检察机关作为国家的法律监督机关，不仅通过诉讼活动中检察权的依法独立行使，对国家行政机关、审判机关以及检察机关自身的法律实施活动以及所有国家工作人员的公务行为进行监督，以确保国家政策、法律、法令、政令的统一实施，而且是中国司法机关的组成部分。因而在中国，司法独立并非审判独立的同义词，而是审判独立和检察独立的有机统一，检察权的行使不仅是检察机关开展法律监督的方式和实现的路径，而且是司法权不可分割的组成。由此决定，抛开检察机关的法律监督定位和检察权的司法权属性，将检察权的本质视为公诉权进而将其归入行政权，或者将检察权分解为以司法监察为诉求的法律监督权和包括职务犯罪侦查权、批捕权、诉权为核心的传统司法职能两个层面的做法，不仅是对大陆宪法规定与司法实践的误读，而且据此提出的中国检察体制改革方案也难谓之科学。

二、功能认知：法律监督的正当性追问

法律监督的性质及其与检察权关系的宪法规范解读，其实只回答了法律监督的合宪性与合法性问题，在“言必称欧美，话必谈接轨”已成为学术主流的当下中国法学界，并不能从根本上消减学界对于中国检察体制的批判与质疑，存在未必合理，法治不仅应当依法而治，而且应当是良法之治。所以，中国检察体制改革的深入推进乃至于人民检察院组织法、民事诉讼法以及行政诉讼法的修订，还必须回答另一核心问题：大陆现行法律体系对于检察机关的法律监督定位及其检察权行使的规定，是否正当合理？

对此，有学者撰文指出：大陆检察机关承担着控诉职能，但它同时又以法律监督机关的名义对人民法院的审判活动进行监督，好比球场上的运动员同时兼任裁判员，不仅导致控方的诉讼地位远远高于辩方，控辩双方力量呈现严重不均衡，控辩平等原则形同虚设，被告人的宪法性权利没有任何保障可言，甚至检察权大于审判权，既不利于诉讼活动的顺畅进行，而且也不符合刑事诉讼法第12条规定的定罪权由人民法院统一行使的原则。

在笔者看来，上述担忧不仅有违大陆法律监督的基本原理，而且与法律监督运行的实证分析相矛盾。这是因为，检察机关作为大陆的法律监督机关，其检察权的行使和法律监督活动的开展，必须遵循监督对象的专门性、监督方式的诉讼性和监督效力的程序性要求。

（一）监督对象的专门性

法律监督的对象并非一切公权力的行使，而是以国家行政机关、审判机关和检察机关自身的法律实施活动即行政权、审判权和检察权的行使，以及所有国家工作人员的公务行为作为监督对象，因而法律监督不仅有别于政协民主监督和社会监督，而且与党的监督和政府专门机关监督亦有着本质的不同。按照2005年《实施纲要》的规定，党的监督是执政党对于党的各级组织和全体党员贯彻执行党章党规党纪活动进行的监督，监督的目的旨在保证执政党权力的正确行使。政府专门机关的监督则包括行政监察和审计监督，行政监察的职能在于保证政令畅通，提高行政效能，审计监督则是对被审计单位的财政收支情况、经济效益以及财经法律、法规和纪律执行情况进行的监督，两者虽然监督对象和监督目的有所不同，但却都是行政系统内部监督。政协民主监督则是人民政协按照“长期共存，互相监督”的方针，对国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行，以及国家机关及其工作人员的工作进行的监督，监督的对象不仅有行政权、审判权和检察权的行使，而且涵盖了执政党的权力运行和权力机关的一切活动。至于社会监督，则是新闻媒体、工青妇等人民团体和社会团体、公民个人对国家权力运行进行的监督。如果说党的监督和政府专门机关的监督是自上而下的刚性强力监督，那么，政协民主监督和社会监督则无疑是权利对权力的监督，而法律监督不仅是对行政权、审判权以及检察权的行使以及所有国家工作人员公务活动进行的专门监督，而且是宪政体制内的平等主体之间的监督。

（二）监督方式的诉讼性

法律监督不是一般监督，检察机关法律监督的开展和检察权的行使，只能以诉讼活动为依托，在诉讼活动中进行法律监督，由此不仅使法律监督区别于除法院监督之外的所有权力监督方式，而且使得法律监督成为人民代表大会制度的重要组成部分和有力保障。众所周知，大陆实行的是人民代表大会下的“一府两院”制，行政权、审判权和检察权不仅皆出自人大，而且均需对人大负责，并受人大监督。但囿于人大权力机关的宪法属性，人大监督的对象与法律监督虽然有较大重合之处，但人大监督只能是宏观的抽象监督，而不能是微观的具体监督，否则，人大监督不仅易蜕变成对行政执法活动和司法事务的具体指导乃至于直接指令，而且极大地降低了人大的地位，从而有在根本上动摇乃至于削弱人民代表大会制度的危险。不过，这并不意味着，大陆的行政权、审判权和检察权之间不需要分权制衡，相反，任何国家的宪政，均“意指法律化的政治秩序，即限制和钳制政治权力的公共规则和制度，宪政的出现与约束国家及其官员相关。”而“为了弥补制约监督的不足，防止权力腐败和被滥用，保证国家权力在法治的轨道上正确运行，就必须在人民代表大会下设立专司监督的法律监督权能，并将权能赋予某一机关，使其成为专门的法律监督机关。”可见，正是法律监督制度的设置，使得人民代表大会制度之下的行政权、审判权与检察权分权制衡、相互配合、相互制约的权力运行机制得以建立并高效运行，不仅确保了人民代表大会制度的人民主权原则与宪政建构的权力控制要求的有机结合与并行实现，而且成为大陆人民代表大会制度在根本上区别于西方三权分立的重要制度设计。

（三）监督效力的程序性

在制度设计上，检察机关的法律监督必须依照法定职权和法定程序进行，因而法律监督虽然具有国家强制性，但却仅具有启动程序或者作出程序性决定的权力，除不起诉等极少一部分消极处分权外，检察机关并不具有广泛的实体处分权和裁决权。检察机关对于行政机关和审判机关虽然可以行使检察权进行法律监督，但监督实体结果的作出和实现却仍然有赖于审判机关和行政机关的自行裁判和决定，检察机关没有也不可能代替或者强迫行政机关或者审判机关按照检察机关的意志作出决定或者裁决。2007年3月，时任最高人民法院院长的肖扬在第十届全国人大第五次会议上所作的《最高人民法院工作报告》中指出，2006年各级法院依法受理检察院按照审判监督程序提出抗诉10 918件，审结10 715件，改判的仅有2 798件，占审结数的26％。另据统计，2005年检察机关对刑事审判活动中的违法向法院书面提出纠正意见2200件（次），法院当年仅纠正1 581件（次），占71.9％。因而以检察机关对审判机关有刑事诉讼监督权为由，指责检察机关是“法官之上的法官”或者“既当运动员又当裁判员”的批评，显然经不住经验数据的实证分析与检验。

至于控辩平等原则，与法律监督的开展和检察权的行使并不存在矛盾与冲突。道理很简单，控辩平等是控辩双方诉讼地位的实质对等，而非双方诉讼权利义务形式上的完全等同。无论是刑事诉讼法文本的规定还是刑事诉讼庭审活动的展开，无论是刑事诉讼程序的运行还是控辩双方诉讼权利义务的设置，控辩平等在大陆早已不再是抽象的法律原则，而是正在践行的司法现实。虽然检察机关在刑事诉讼中对审判机关有权进行法律监督，但被告人及其辩护人在刑事诉讼中对于审判权、检察权和侦查权的行使同样有权进行社会监督；虽然检察机关对于审判机关的监督可以提起抗诉进而启动二审和再审程序，被告人及其辩护人同样可以审判人员滥用审判权、审判程序违法等为由提起上诉和申诉从而启动二审和再审程序。不仅如此，由于被告人及其辩护人对于刑事诉讼活动中的公权力进行监督是其依法享有的公民基本权利，而检察机关的法律监督则是检察机关对于人大所负有的应尽职责，因而刑事诉讼中，被告人及其辩护人的社会监督往往以胜诉作为惟一或者主要的目的，而检察机关所负有的法律监督职责，则要求其检察权的行使，必须最大限度地跳出和超越诉讼当事人的心理局限，以确保国家法律的统一正确实施，捍卫法律的公平与正义，而不能以单纯的胜诉作为其追求的目标和行动的方向。

所以，正是法律监督对象的专门性、监督方式的诉讼性、监督效力的程序性特征，使得法律监督在大陆不仅具有宪政建构的意义和价值，而且在大陆权力监督体系中发挥着不可替代的重要作用，从而与党内监督、人大监督、政府专门机关监督、法院监督、政协民主监督和社会监督一起，形成具有中国特色的权力监督体系。当然，囿于传统的刑事法律文化和长期的刑事追诉思维定式，检察机关的法律监督活动仍然存在着一些亟待变革完善之处。但是，有关法律监督正当性争论的关键，并非在于法律监督是否必要，而是在于如何妥适地设计合宜的监督制度安排并合理地付诸实施，以在检察体制改革的发展进程中更加科学、合理而高效地实现检察机关的法律监督职能，切实担当起法律监督守护法治的宪政使命。

三、机制变革：法律监督的发展完善

（一）刚性控权与柔性激励并重：法律监督的改革方向

法律监督是大陆检察机关永恒的使命和职责，但对于法律监督的范围和方式、法律监督的外部机制和内部机制等诸多问题，学界和实务部门却不无争议。有观点认为，法律监督作为公权力的一种，范围不宜过宽，应严格限于刑事侦查、审查起诉、刑事审判以及民行审判活动的监督，至于执行活动等非诉讼活动，则不应纳入法律监督的范畴。

诚然，风险社会特征在当代的日益凸现，其实昭示的是国家中心治理能力的不足以及传统法律刚性治理模式的失败。因而面对风险社会的挑战，无论是社会治理结构的调整，还是国家治理模式的变革，孜孜以求的不是国家权力的集中和加强，而是国家权力的合理限缩以及多元治理结构的培育运行。但是，国家权力的合理限缩并不意味着国家权力调控范围的缩减和退出，恰恰相反，而是国家权力调控范围的不断扩大和调控方式刚性程度的适度减弱，即“横向拓展，纵向减弱”。这是因为，国家存在的意义和价值，在于通过国家公权力的正当科学行使，为经济增长和国民福祉的增进以及社会秩序的和谐稳定提供有效的规范保障和制度激励，国家监管与公民自治两者不是非此即彼相互对立，而是相互补充相互救济的关系。正如有经济活动的地方就应该有政府监管的身影，否则，即是政府监管的失职；同样，凡是有诉讼活动的领域就应当有检察机关法律监督的运行，否则，即是法律监督的虚置。随着社会经济活动的不断发展变迁，经济活动的空间呈不断延展之势，对于新型经济活动的政府监管自应如影随形地同步跟进；与此同时，新型经济活动空间和社会发展领域中的诉讼活动也必然呈不断增长趋势，相应的诉讼监督的空间和范围也因而必须呈同步拓展态势。所以，从这个意义而言，法律监督是检察机关依法对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼活动及其必要延伸辅助活动开展的监督活动，既包括对动态诉讼活动的监督，也包括对静态诉讼结果的监督。而执行活动不仅关涉着执行实施权的行政权行使，而且影响着执行裁决权的审判权运行，其不仅是诉讼活动的必要延伸和拓展，而且在民事、行政以及刑事等三大诉讼法中均有对执行活动原则以及执行程序的专章明确规定。由此决定，将执行活动纳入到检察机关诉讼监督的视野，不仅于法有据，而且作为诉讼监督的薄弱环节应当予以进一步加强。

令人遗憾的是，除刑事执行监督外，民行案件中的执行监督不仅在大陆现行人民检察院组织法中规定阙如，而且从民事诉讼法第14条的规定来看，检察机关对于民事诉讼活动的法律监督仅以民事审判活动为限，并不能及于法院在民事案件中的执行活动。至于行政诉讼法，虽然第10条规定人民检察院有权对行政诉讼而不仅仅是行政审判活动实行法律监督，但从其对行政诉讼活动中的检察权的具体行使却仅有第64条关于检察机关抗诉活动的原则性规定中不难发现，检察机关对于行政诉讼的法律监督和检察权的行使，同样只能及于行政审判活动。虽然2005年实施纲要第6部分“加强对权力运行的制约和监督，确保权力正确行使”中明确要求，“检察机关要依法加强对公安机关立案侦查活动、法院审判括动和判决生效后执行活动的监督”，但该文件其实是执政党开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件，并非国家法律文件。因之，笔者建议，不仅人民检察院组织法修订时应将民行案件的执行监督纳入检察机关法律监督和检察权行使的范围，而且民事诉讼法和行政诉讼法亦应进行相应修改，除在总则中分别明确规定“检察机关对民事诉讼实行法律监督”和“检察机关对行政诉讼实行法律监督”外，还应在分则执行程序中对于检察机关民行案件执行监督的方式和程序作出具体明确规定。至于现行人民检察院组织法第5条规定的检察权配置，则可考虑修改如下：人民检察院行使下列职权：（一）对于危害国家安全、严重破坏宪法以及法律统一实施的犯罪案件，行使检察权。（二）对于法律规定人民检察院直接受理立案侦查的刑事案件，进行侦查。（三）对于刑事案件的侦查活动实行法律监督，决定是否逮捕、起诉或者不起诉。（四）对于刑事案件提起公诉、支持公诉、变更公诉或者撤回公诉。（五）依法对刑事诉讼实行法律监督。（六）依法对民事诉讼和行政诉讼实行法律监督。（七）法律规定的其他检察权。同时，删除第9条“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉”中的“其他”，以使人民检察院组织法的该条规定与宪法保持一致，进而避免因法律用语的表述不当而对法律监督的本质产生不必要的理论纷争。

在此，应当明确的是，诉讼监督的目的不是定纷止争，而是确保诉讼活动中国家公权力的依法正当行使。因而民行监督活动中，检察机关虽然依法被赋予了事实的调查权和证据的收集权，但调查取证的范围却应以行政机关、审判机关在行政权和审判权行使和程序运行中是否存在着滥用职权、玩忽职守等渎职行为抑或程序违法事实为限，至于民行申诉案件本身的事实证据，则一般不属于检察机关民行监督调查取证的范围，否则，不仅存在着混淆民行监督者与民行案件当事人以及审判机关、行政执法机关角色定位的风险，而且有违民行诉讼的基本原理与相关法律规定。

至于现代诉讼监督理论下的监督方式的选择和运行，则既应有效实现对公权力行使的监督和制约，又应科学激励诉讼活动中的公权力机关不断发掘自身潜力，在能动高效化解社会矛盾的同时，深入推进社会管理的创新和社会公平正义的实现，因而在注重抗诉等刚性监督方式运用的同时，应大力倡导检察建议、纠正违法通知书等多种柔性监督手段的并用，同时还应着力实现诉讼监督的前移，构建以事前监督和事中监督为主、事后监督为辅的新型诉讼监督模式。

（二）自我约束与外部监督并行：人民监督员制度的确立发展

经过7年的试点，人民监督员制度自2010年10月起在全国检察机关全面推行，这不仅标志着人民监督员工作进人全面发展的新阶段，也使得人民监督员制度的相关立法成为亟需研究解决的重要问题。笔者认为，人民监督员制度当然需要法制化，这样才能保证该项制度功能作用的充分有效发挥，但是，人民监督员制度的功能定位及其本质属性无疑是整个制度设计的前提，也是人民监督员制度良性运行的关键。

从司法制衡的角度出发，刑事诉讼活动至少需要满足三个基本原则：首先是正当程序原则。司法机关对犯罪嫌疑人的人身权和财产权进行剥夺时必须严格遵循必要的法律程序，这就要求对司法机关的权力进行程序性的规制，这种规制的重要方式就是设置民众参与的监督手段，人民监督员制度在这方面发挥了很好的作用。其次，法治社会的基本理念要求国家公权力和民众私权利能够相互制衡，以实现公序与私利的双赢。人民监督员制度在制度上和程序上保障社会公众充分参与司法实务活动的同时，对检察机关公权力的行使起到了很好的监督制约作用，从而进一步保障了检察机关职能作用的充分发挥。最后，从人权保障的角度出发，刑事诉讼的基本目的应该是惩罚犯罪和保障人权的结合，保障人权思想在整个诉讼过程中都应该有所体现，人民监督员制度给予了犯罪嫌疑人一个新的权利救济途径，充分彰显了程序先于正义的法治理念，确保检察职能的行使在担当起保卫社会重任的同时，对于犯罪嫌疑人的人权又能给予充分的尊重和必要的保障。

人民监督员制度作为大陆检察机关首创的司法民主方式，不仅是检察体制改革科学发展的产物，而且是人民群众参与司法实践的一项创新举措。因而人民监督员监督应该属于社会监督的一种，从这个意义而言，它与社会公众监督、媒体舆论监督、网民监督没有本质上的差异。同时，人民监督员监督又具有和传统社会监督不同之处，其是由检察机关统一组织、主动邀请的，它比传统社会监督更具有专业性和权威性。因此，人民监督员监督实际上处于普通的柔性社会监督与人大的刚性有权监督之间的中间地带，其不仅具有一定的特殊性，而且很好地填补了法律监督外部监督机制中的空白。作为一种社会监督、外部监督，人民监督员制度不仅是检察机关工作机制的一种创新，而且昭示了检察机关自觉要求社会监督、主动接受社会监督的坦荡胸怀和磊落气魄。当然，人民监督员监督的代表性与实效性的关键，在于人民监督员选任范围的扩大和选任程序运行的公正高效，因而选任的广泛性、选任后的履职管理以及监督机制设计的科学性与运行的合理性，才是整个制度的核心，也是我们应当研究关注的重点。其中，人民监督员对拟监督事项和监督案件的知情权的有力保障，也是人民监督员制度能够真正发挥作用产生实效的根本前提，但同时应注意做好案件保密工作，故而在实际运行中应将案件的保密工作和人民监督员的知情权结合起来，找到两者间的平衡点，既要防止人民监督员仓促监督，也要确保案件保密事项的严格保护。此外，刑事诉讼法规定的办案时限必须严格遵守，因之，人民监督员的监督工作必须依法及时组织开展，这就要求办事机构在发生监督情形时，既要在法定时效内组织人民监督员及时履职监督，又要保证人民监督员有充分的时间对监督事项进行了解、咨询、评议，以切实保证监督的实效。

至于人民监督员制度法制化的路径，笔者以为，单独的人民监督员法的制定似无必要，毕竟人民监督员制度只是检察工作外部监督中的一种社会监督，其不仅性质上有别于人大监督，而且功能定位上亦不同于人民陪审员制度，因而人民监督员制度法制化的方向应与其性质、定位相适应，并分阶段地逐步深入推进，在对检察机关现行有关规范性文件进行清理细化，以使检察体制改革的这一成果进一步规范巩固的基础上，可考虑在检察院组织法相应条文中增设原则性的相关规定，例如，在拟修订的人民检察院组织法中增设专条规定，人民监督员对检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉实行人民监督。这样，人民监督员制度的法制化以检察院组织法的原则性规定为纲，以检察机关人民监督员工作机制有关规范性文件的具体规定为据，从宏观与微观两个层面并行规定运行，既与人民监督员制度的性质、功能相契合，又确保了人民监督员制度法制化的层级及其规定的权威性。

四、结语

有必要记住：人类的建构是“理性”信念和“非理性”环境的混合体，它们共同影响着人类作出的选择。任何经济模型和制度架构都无法刻画特定社会经济增长和社会变迁的复杂性。即便生产率增长的源泉众所周知，每个社会的经济增长和社会变迁过程也是不同的。这反映了不同的文化遗产，同样反映了不同的地理、物质和经济环境。由此决定，任何一种人文社会科学研究在向政府和公众提出提高经济绩效、增进国民福祉的建言之前，必须理解经济增长的过程；在提出试图改变社会结构的理论体系或者观点主张之前，必须理解这个社会的独特气质和禀赋。而在想有效地进行制度变迁之前，必须理解制度变迁的复杂性及其所需的知识的综合性。否则，不问环境适应性的制度变迁及其实施所引发的也许不仅仅是失望，甚至可能是灾难。拉丁美洲国家在独立之后移植了美国宪法，但结果却大相径庭。

大陆作为法治后进型国家，无论是检察体制改革还是检察基础理论研究，当然需要追踪把握国外检察体制发展和检察理论研究的前沿动态。但追赶不是为了追随，法学是济世之学，检察学的研究更是如此。中国检察学研究只有回归中国社会现实，坚持终极现实关怀，深深扎根于中国司法实践，检察理论研究及其成果才能谓之科学，法学专家的建言献策对于检察体制改革才能真正具有指导意义。

来源：《政法论坛》2012年第3期，第171-178页

作者：田宏杰，法学博士、金融学博士后、中国人民大学刑事法律科学研究中心教授、博士生导师

温长军，北京市东城区人民检察院副检察长、西南科技大学客座教授