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外蒙古實行“自治”兩年以後，俄國先後發生“二月革命”和“十月革命”，沙皇政府和資産階級臨時政府相繼倒台，舊俄白黨在其國内處于自身難保的境地，在外蒙古問題上再也不能把自己的意志強加到中國政府和外蒙古自治官府的頭上了。
俄國臨時政府在外蒙古問題上繼承了沙皇政府的衣缽，竭力維持《中俄蒙協約》造成的局面。
臨時政府曾于1917年8月和10月兩次召開關于外蒙古問題的會議，決定繼續執行沙皇政府時代的對蒙政策。臨時政府曾經組織俄國商人從海參崴采購商品運到外蒙古市場銷售，維持了俄蒙商貿的平衡。
俄國在政治、軍事方面控制外蒙古的狀況也基本沒有改變。
1、十月革命後外蒙境内的白俄官員慘狀
俄國“十月革命”勝利以後，外蒙古自治官府采取行動取消沙皇政府在外蒙古所攫取的侵略特權。
1918年1月外蒙古自治官府宣布廢除俄蒙軍事協定，辭退舊俄軍事教官。同年10月，外蒙古官府廢除俄蒙《銀行協定》，停止沙俄政府開辦的“蒙古國民銀行”的業務。唯一保留下來的舊俄機構是庫倫總領事館及駐烏、科、恰三地的領事館。
1918年初，蘇俄紅軍到達貝加爾湖，舊俄駐外蒙古領事本人的生命财産安全也要仰賴北京政府駐外蒙古官員和外蒙古官府的保護了。
1918年2月下旬，恰克圖俄國城區的布爾什維克黨人控制了當地。俄國駐恰克圖領事館衛隊一哄而散。舊俄領事孤身一人住在領事館，随後逃往庫倫。4月初，蘇俄紅黨軍隊進駐恰克圖俄國街區。
差不多與此同時，舊俄駐庫倫總領事館衛隊“遣散淨盡”，舊俄駐科布多領事館衛隊也自行散盡，舊俄駐科城領事雇傭了幾個蒙古人來擔任領事館警衛。舊俄駐烏裡雅蘇台領事館衛隊隻剩下20餘名，士兵們在“十月革命”的影響下，思想發生變化，傾向革命。
1918年5月18日夜，衛隊士兵持石拟将舊俄白黨領事擊斃。舊俄白黨領事于次日向中國駐烏裡雅蘇台佐理員恩華求救。恩華派自己的衛隊會同俄領事館衛隊軍官繳了這些變兵的槍械，烏城外蒙古當局派蒙兵将這些人押往庫倫，轉往俄境。
1918年春，蘇俄紅黨拟派自己的領事前往庫倫代替舊俄白黨總領事，舊俄駐庫倫總領事倉皇請求中國駐庫大員轉商庫倫當局保護，要求陳毅在情況緊急時派兵保護舊俄總領事館。與此同時，蘇俄紅黨軍官來到烏裡雅蘇台調查地理狀況和華俄商人财産狀況。夏天，蘇俄紅黨人員前來烏裡雅蘇台買牛。
舊俄白黨駐恰克圖領事在庫倫居住多日之後，又回到恰克圖中國街區，“設立機關，召集黨徒，散布傳單”，在外蒙古境内組織起100多人的白衛軍。
他們與駐在恰克圖俄國街區的蘇俄紅黨不時發生沖突，舊俄白黨扣留來到中國街區的蘇俄紅黨人員，蘇俄紅黨人員則進入中國街區捕拿白黨。
駐在恰克圖的中國中央政府軍原來隻有50人，外蒙古官府軍隊隻有百餘名，難以控制當地局勢。駐庫辦事大員陳毅和外蒙古官府先後各派百名士兵前往增援。
當中國軍隊準備解除舊俄白黨武裝時，他們移往俄國境内，與蘇俄紅黨作戰失敗後又逃入外蒙古境内藏匿。
1918年9月，舊俄白黨在貝加爾湖以東以南地區的戰争中占了上風，附和蘇俄紅黨的德奧俘虜2000餘人潰退至恰克圖俄國街區，附和舊俄白黨的捷克軍跟蹤而至，雙方在恰克圖邊界俄國一側對峙。
中國駐恰克圖佐理員李垣出面在雙方之間進行調停，使德奧俘虜繳械投降，當地才避免了一場戰禍。
2、靠不住的“靠山”
1918年夏，沙皇政府海軍上将高爾察克在鄂木斯克建立起“臨時政府”，與蘇俄政府為敵。美國、日本等協約國武裝幹涉俄國内戰，出兵俄國遠東和西伯利亞地區。北京政府在“十月革命”勝利後對俄國内戰采取中立政策，但由于它在對蘇外交上采取與協約國保持一緻的方針，此時在日本美國的誘使下充當了協約國帝國主義者的附庸，将自己綁上了協約國武裝幹蘇俄的戰車。
北京政府派了一支兩三千人的軍隊進入烏蘇裡江以東地區，象征性地參加了對蘇俄軍隊的作戰。
與此同時，北京政府追随協約國承認高爾察克政權為俄國“合法政府”。
高爾察克政權企圖維護沙皇政府在外蒙古的“遺産”，企圖保持1915年《中俄蒙協約》造成的局面，面對中國中央政府在外蒙古的勢力逐漸增強的形勢，它以《中俄蒙協約》為武器，在中國及協約國面前宣稱應嚴格履行條約，同時鼓動庫倫當局維護“自治”，并派遣使團與庫倫當局簽訂經濟合作協定，想将庫倫當局拉向自己方面。
但是，由于高爾察克政權自身朝不保夕，該政權的這些圖謀和動作未産生多少實質性的作用。
舊俄白黨駐外蒙古領事此時投靠了高爾察克政權。他們又有了自己的衛隊，但是這些臨時拼湊起來的衛隊“萎靡不振，殘弱難支”，“槍械殘破，子彈缺乏”，遇到中國軍人“類皆望而逡巡，頗有隐蔽情勢”，再也沒有昔日俄國兵的威風了。
由于曆史慣性的作用，舊俄白黨在外蒙古的領事館一直存在到1920年10月。這些舊俄殘餘勢力雖然賴在外蒙古不走，但隻能是苟延殘喘，垂死掙紮。庫倫當局一直是以舊俄政權為靠山的，“十月革命”以後的兩年中，這個靠山一點也靠不住了。
屋漏偏遭連夜雨。使庫倫當局惶恐不安的是，正當它失去靠山的時候，嚴重的威脅卻一步步向它逼來，這個威脅來自日本和謝苗諾夫匪幫。
3、謝苗諾夫的“野心”
“十月革命”後，舊俄政權被推翻，《日俄密約》不再對日本有限制力，在參加協約國幹涉俄國内戰的過程中，日本在俄國濱海地區和外貝加爾地區的勢力大增，這些刺激了日本的侵略欲望，它乘機利用走狗推行“大蒙古國”計劃，企圖把布裡雅特蒙古、外蒙古、内蒙古、呼倫貝爾等地區合并成一個在日本卵翼下的“大蒙古國”，把中國廣大邊疆和部分俄國領土變成日本的殖民地。
日本把謝苗諾夫作為推行這個“大蒙古國”計劃的工具。謝苗諾夫是原籍外貝加爾地區的哥薩克軍官，自稱是布裡雅特蒙古人。
在“十月革命”後的俄國内戰中，他屬于反對蘇維埃政權的舊俄白黨。謝苗諾夫名義上是霍爾瓦特、高爾察克反蘇維埃政權的官吏，實際上自樹一幟，自行其是。
他所部的白衛軍在赤塔及中國東北邊境的滿洲裡一帶活動。日本借給他軍費和武器，“其左右有日參謀武田黑木諸人，朝夕不離”，為其謀劃。
在日本的扶持下，謝苗諾夫積極擴張勢力。布裡雅特蒙古人中的野心分子、内蒙古的匪人、德國和奧匈帝國的俘虜、從德奧回來的俄國戰俘，謝氏均悉力招緻，并誘騙在俄華工加入他的武裝，其部衆号稱萬人。
1919年2月下旬至3月初，在謝苗諾夫的主導下，布裡雅特蒙古、内蒙古、呼倫貝爾各部的一些人在俄屬赤塔地方開會，讨論建立“大蒙古國”的問題。
與會的布裡雅特蒙古人共6名，呼倫貝爾人3名，内蒙東部的蒙古人5名。這些人中有“布裡雅特國民議會”議長達西·桑皮倫（中國檔案中寫作大什三木貝勒，說他的頭銜是布裡雅特蒙古“總理衙門總長”)、呼倫貝爾佐領淩升、内蒙古卓索圖盟匪首富升阿、科爾沁鎮國公旗匪首諾倫丕南(又作諾仁丕勒)、呼和浩特活佛内齊·托音（又作乃吉推音）等。
内齊·托音誕生于劄赉特旗，是内蒙古的大活佛，當時住在他的家鄉，謝苗諾夫、富升阿等将他弄來，以增加拟議中的“大蒙古國”的号召力。謝苗諾夫派了3名代表與會，日本第三師團的鈴木大尉也參加了會議。
會議做出11條決議，主要内容有8點：
①“全體蒙古共同建設完全國家，議定即日施行政事。其根本憲法，俟正式政府成立之時，再行規定。”
②在正式政府成立之前，由該議會選舉臨時總理一人。并在臨時政府所在地設立内、外、财、兵四部。“此四部，由各方面各選一人擔任總長職務。”在各方面選出總長以前，由該議會各方面代表内“各舉一人暫行署理”。
③“蒙古國臨時政府議定在呼倫貝爾建設。”
④“向對于我方面和睦之國，電請贊助。”
⑤“對于教務相關之西藏，感情素敦之滿洲，如願獨立，可由臨時政府與其商磋。”
⑥“蒙古臨時政府如遇事故”，可從外國聘請谘議官。
⑦以該議會名義緻電巴黎和會通報情況，再從蒙古人中選派5名代表，“給予證書，前往請願”。
⑧“本蒙國守邊軍隊，議定按各部人數配置設定擔任。”
赤塔會議決定成立“全蒙議會”，以内齊·托音活佛為會長，淩升、達西·桑皮倫為副會長。會議選舉産生了所謂的“大蒙古國臨時政府”，留出一個部的“大臣”職位給外蒙古人，選出了另外三個部的“大臣”，但選出的這三個“大臣”沒有一個到任。
盡管如此，這個所謂的“大蒙古國臨時政府”還是向巴黎和會各參加國發了一封電報，内稱蒙古自古與中國以長城為界；在清代，其自治權得到了承認；辛亥革命後蒙古人的權利受到侵犯，在召開了全蒙古人會議，已在呼倫貝爾建立了臨時政府。
内齊·托音等人還聯名緻信日本政府，要求日本政府承認其“大蒙古國”。
赤塔會議開會之前，會議的組織者曾邀請外蒙古當局派遣代表參加。外蒙古當局對謝苗諾夫這一活動心懷疑懼，沒有派遣代表與會。外蒙古地區面積廣大，形勢扼要，處于這個計劃中的“大蒙古國”的核心部位，沒有外蒙古參加，這個“大蒙古國”是根本搞不成的。于是，赤塔會議“留内務長一缺，以待外蒙”。
會後，謝苗諾夫使出了渾身解數，勸誘脅迫外蒙古當局表态附和。
4、逼迫外蒙政權的企圖
赤塔會議一結束，該“全蒙議會”即緻電外蒙古官府外交衙門，說“全蒙議會”決定派遣代表前赴巴黎，請将外蒙代表姓名迅速示知。布裡雅特“總理衙門”還緻函外蒙官府，給官府打氣說：“蓋我等遵守先人成吉思汗之明訓，衆志成城，又何患有難成之事。”
同時警告說：“若失機不乘，将來必罹禍患，為王公喇嘛等追悔所不及。”
信函要求外蒙古官府出錢派人協助印刷報刊書籍，以便對蒙古族人進行宣傳鼓動。
4月，謝苗諾夫派遣布裡雅特喇嘛什列圖等人攜帶禮物，“潛赴庫倫”，進行活動。
謝苗諾夫和布裡雅特野心分子對外蒙古統治集團施展分化瓦解的手段，“始則以黃黑不合，聳令政教分離，推倒活佛，扶助王公”；“次則遞禮活佛，要求壓制王公”。此時庫倫駐有日本參謀本部軍官松井，“凡謝布派員來庫，無不與日武官松井秘密會議”。
與此同時，日本軍官小野寺盛島等到烏裡雅蘇台、科布多兩地遊曆，久居不去。
謝苗諾夫并派軍官來庫倫招收布裡雅特人為兵。外蒙古當局認為謝苗諾夫“有匪性，決不能成事”，“不過為日人利用”，替日本擴張主義者效勞而已；倘附和其搞“大蒙古國”，外蒙古很有可能蹈北韓覆轍，淪為日本的殖民地，因而拖延不作明确表态。
謝苗諾夫不死心，繼續進行誘煽威迫。6月，天暖河開，交通便利，“庫恰一帶往來俄布人等，公然奔走運動者，絡繹不絕，彰明較著，肆無忌憚”。”“烏城地方不時亦有布裡雅特出入”。
住在庫倫的布裡雅特人巴德馬熱夫寫了一篇題為《蒙古問題》的文章，“用俄蒙文印刷散布，煽惑蒙人”。
文章說：
“蒙古區域，稽諸昔日，原屬一極有光耀之國家，确與中國毫無關系。…此時衰弱已極，正蒙古複興邦國之機。…且中國内江仍未甯息，亦有機可乘也。”
文章狂妄地說，1913年外蒙叛軍竄犯内蒙古時，外蒙軍隊未經訓練、裝備低劣，中國政府軍尚不能戰勝它，“可見中國之不足懼也”。
文章倡言：
外蒙應“亟為變計，别覓外援。如覓外援，自有願為之助者”。并說布裡雅特人受俄國文化熏陶，“若與蒙古合并，以得之俄人者，灌輸蒙人，于蒙人固大有裨益也”。巴氏所謂外援，顯然是指日本，陰謀詭計，昭然若揭。在此前後，庫倫收到沈陽寄來的蒙文報紙，該報系日人所辦，“内多鼓吹蒙人革命之語”。
6月上旬，謝苗諾夫派其副官、俄人裡維慈基，布裡雅特“外交長”齊第諾夫來到庫倫，“齊氏曾充遠東報蒙文主筆，此二人奔走蒙事，異常出力，謝氏最所信賴”。他們的使命是逼外蒙古當局明确表态。
此時外蒙古當局風聲鶴唳，草木皆兵。庫倫風傳謝苗諾夫因外蒙古未肯附和，拟派兵進攻車臣汗盟。外蒙古官府一面從車、土兩盟抽調兵力趕赴車盟桑貝子旗一帶防禦，一面急請中央政府出兵援助。
1919年8月4日，外蒙古王公大會決定“拒絕謝布，不贊成獨立”。
8月20日，齊第諾夫“複來讨取答複，官府答以各王公均議決不願與布人聯合，已呈活佛照準，不能變更，請早歸，勿再來”。齊氏“懊喪而去”。
9月3日，富升阿與謝苗諾夫在俄境大烏裡車站發生火并，富升阿及其親信被殺，其部衆被内齊·托音活佛及諾倫丕南收編，他們繼續追随謝苗諾夫，活動于大烏裡車站到烏丁斯克一帶。内齊·托音仍“煽蒙獨立，語多威脅”。
謝苗諾夫又派軍官前來烏裡雅蘇台活動。駐庫日本軍官松井還代齊第諾夫向陳毅提出要求，要中國政府允許布裡雅特人遷入唐努烏梁海和外蒙境内。1919年10月，恰克圖“謝兵赴庫傳言極盛，人心恐惶異常”。
外蒙古其他地區也籠罩在動蕩不安、緊張惶恐的氣氛中。
而此時的外蒙古自治官府隻能把穩定局勢的希望，寄托在北洋政府身上，中國迎來了收回外蒙古的最佳時機！
（正文完）
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