導讀
9月8日，2024中國城市規劃年會之專題會議十三“城鄉融合，共享發展”在合肥成功召開。會上，學會小城鎮規劃分會秘書長，同濟大學建築與城市規劃學院副教授張立作題為《後疫情時代東（南）亞小城鎮：城鄉融合視角的新觀察2024》的特邀主題報告。
本文字數：4586字
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張 立
學會小城鎮規劃分會秘書長，同濟大學建築與城市規劃學院副教授
跳出中國看中國。
本次報告基于2024年夏天我和我的團隊對國外城鄉建設規劃的考察走訪，是疫情後東亞、東南亞各國城鄉融合發展新現象、新問題、新目标的觀察和思考。無論是東亞先發國家的成功經驗，還是同為開發中國家的困境和對策，都可以和大陸形成經驗對照，有助于我們更清晰地把握城鄉發展階段。
01
東（南）亞小城鎮的概念範疇
了解不同國家的行政體系，是将國外情況與大陸發展現實對标的基礎。
1.日本的行政區劃
日本的行政區劃分為兩級，第一級是都、道、府、縣，第二級是區、市、町、村，區。二級行政區劃的市町村與小城鎮概念對應。其中町相當于鄉鎮，村相當于鄉。截至2023年10月，日本目前共有1718個市町村。日本比較大規模的合并有三次，分别為明治（1888~1889）大合并、昭和（1953~1961）大合并和平成（1999~2010）大合并。本次考察主要走訪了東京都西部的多摩新城、桧原村，東部的流山市、千葉新城。
2.南韓的行政區劃
南韓的行政區劃體系分為三級，各轄其域。第一級稱為廣域自治體，包括 1 個特别市（首爾）、1 個特别自治市（世宗）、6 個廣域市、6 個道（不含“以北五道”）及 3 個特别自治道（濟州、世宗、江原），總計 17 個。第二級是基礎自治體，包括 73 個自治市、86 個郡、69 個自治區。第三級為基層自治體，該層級與大陸小城鎮的概念比對，包括面、邑、洞，面對應鄉，邑對應鎮，洞對應城市的街道。在面、邑、洞之下還可分為裡、統。本次南韓考察從釜山出發，跨越了慶尚南道、全羅北道、忠清北道三個道。
3.印度尼西亞的行政區劃
印尼的行政區劃分為國-省-市-區-村五級，其中城市/攝政區這個層級對應中國的地級市和縣級市兩級，分區對應鄉鎮和街道。村是印尼政府最基層的行政機關，分為城鎮型村莊和鄉村型村莊兩類，有公務員任職。對印尼的考察緣起于80年代末加拿大學者麥基提出的亞洲城鄉融合現象（Desakota）。目前印尼的人均GDP已經到達了5000美金，城鎮化模式也逐漸有了新變化。觀察在Desakota這一假說提出三十年後，印尼的城鄉融合現象是否有了新的模式，是本次調研的主要目的。本次調研圍繞雅加達-萬隆大都市區展開走訪，實地考察和通路了工業發達的卡拉旺攝政區、雅萬高鐵沿線的帕達拉朗和德卡魯爾、以及發展相對較慢、農業特征更顯著的鄉村。
02
東亞城鄉新觀察
1.日本桧原村鄉村活化
我曾在2016年底走訪過桧原村，此次出訪是時隔八年的再認識、再思考。桧原村是典型的農業地區，位于東京都的西邊，一部分與神奈川縣和山梨縣接壤；面積為105平方公裡，總面積的93% 為林野，平坦地很少。截止2024年1月1日，桧原村家庭戶數為190戶，人口1986人。2022年老齡化率（65歲及以上人口的比例）為52.2%，這個資料和八年前基本持平，人口規模甚至有小幅度上升。2016年的桧原村是一個相對頹廢、缺少希望的山村，2024年再訪，它已呈現出了更健康的發展狀态，村莊産業方面挖掘出了玩具、洋芋、燒酒等本地化的産品。為解決老齡化導緻閑置住宅增多的問題，當地組織幫助清理住宅、轉租轉售，吸引新人口的入住，這些工作也取得了一定成效。對比2016和2024兩年桧原村的建設情況，可以看到其精緻化、規整化的變化趨勢，在經濟發達後，鄉村地區進一步向好發展。
對桧原村的考察可以形成以下認識：一是經過八年的努力，設施建設進一步完善，産業發展逐漸激活鄉村活力，避免了鄉村人口的持續萎縮。雖然鄉村原生人口的減少可能是不可逆的，但是可以通過規劃和實踐，讓鄉村規模和活力保持一定的穩态。二是在自然條件良好的情況下，桧原村也沒有建設度假住宅，因為這與購買者對住房市場的預期有關。這也警示了大陸當下的住房市場，如果對住房市場沒有上漲的預期，那麼第二住宅的市場非常有限。
2016年時的桧原村
2024年的桧原村
2.日本多摩新城再生計劃
多摩新城位于東京都西南部的多摩丘陵，是東京都唯一的新城，也可以說是卧城，通過軌道交通前往市中心。多摩中心站到新宿站約40分鐘。日本的新城跨越行政區的現象非常明顯，往往會跨越多個市町村。由于日本的新城是一個區域，不是獨立的行政主體，是以政府長期的上下互動、聯系上級支援，對新城而言可能是必選項。
多摩新城1965年決定規劃建設，1971多摩市诹訪、永山地區最初開始入住，之後陸續進行地域内的開發建設。如今面臨着設施老化和人口老齡化的問題。設施的更新維護、老舊建築的抗震更新都需要大量投入。是以多摩新城抓住從道路到鐵路的優勢，加強與中心城區的聯系，謀求更多的發展機會。東京都也圍繞“住·育·職”制定再生計劃，給予多摩新城支援。
2024年的多摩新城的社群設施
3.日本千葉新城規劃調整
千葉新城位于東京市中心東北東部約25~45km處，南北約2~3km，東西約18km，分為6個街區。同樣跨越多個行政區，闆塊分布零散。截止2024年5月末，千葉新城家庭戶數為4.52萬戶，人口10.92萬人。千葉新城的空間格局緊密圍繞交通線去組織開發建設，以軌道交通和高速公路為中軸線，是真正的TOD模式。國内常見的圍繞站點劃一個方塊的做法則沒有實踐真正的TOD理念。
千葉新城的規劃建設曆程也反映了新城開發的普遍問題之一。日本90年代經濟泡沫後，千葉新城的規劃經曆了不斷地調整和維護，根據不同時期的發展重點調整布局方案。在目前發展階段，千葉新城綜合考慮它的區位、地質和設施優勢，選擇了以大資料中心為發展方向，将其定位為東京都心與成田機場之間的資料中心。目前有許多金融機構的資料中心選址建設在該新城，比如谷歌、亞馬遜等全球IT相關公司，資料中心涉及的人力資源數量有限，不會創造太多就業機會，但由于财産稅增加了一個數量級，可以利用它們來資助社群發展，如教育、育兒和基礎設施發展。
千葉新城的規劃布局
4.南韓農業返鄉支援中心
高昌郡農業返鄉資源中心通過财政補助農業生産，助力青年農民安家落戶。資金補助方面由國家支援，為期三年。第一年補助110萬韓元/月；第二年補助100萬韓元/月；第三年補助90萬韓元/月。三年後，當地政府會在後續兩年内為青年農民提供50萬韓元/月的支援。成功申請該項目有90%是年輕的農民。除此之外，政府還提供住房補貼、農具租賃、農業生産教育訓練等方面的幫助，吸引城市青年和農村外出人口返鄉從事農業生産，補充農村活力。除此之外，社群還成立了農民協會、女性農民組織和專門的技術指導協會，提供教育、資金方面的支援。
南韓高昌郡農業返鄉資源中心的農機設施儲藏間
南韓高昌郡農業返鄉資源中心座談
5.南韓鄉村青年安樂窩
舒川郡青年農村安樂窩建設是南韓農業農村部于2019年啟動的“青年農村之家”項目的一部分，旨在幫助年輕人在農村地區定居。該項目主要是為包括年輕農民在内、年齡在8~39周歲之間的農村青年戶主設計。吸引城市居民入住。該項目需要較大的資金投入，在三年的建設周期内，共花費了93.75億韓元，其中國家提供40.12億韓元、道提供10億韓元、郡提供43.625億韓元，是以投入-産出比是項目維系需要着重考慮的因素。
舒川郡青年農村安樂窩
6.南韓城市更新
本次出訪調研了國家主導和居民自組織兩種城市更新模式。其中公州市城市更新由國家主導，于2014年發起城市開放式再生項目，計劃在10年（2020年-2029年）内投資3507.7億韓元推進14個項目，包括熊津王城的修複和維護、百濟王洞世界遺産地探索基地的建立、百濟王洞世界遺産地的驗證和維護等。目前正在按階段逐期推進。城市更新開始後，市政和公服設施的完善滿足了居民日常使用的需求，但房産價值并沒有大幅提升，項目完成之後也缺乏資金來管理和維持社群設施運轉，上司、經營和管理部分完全是空缺的狀态。
順天全田洞“生機煥活”社群則是由社群居民一定程度自發組織起來的，為了改變社群的破敗狀态，居民主動前往市政府要求得到城市更新方面的支援，并準備了規劃提案，遞交了項目申請。2018年，他們成功地獲得了城市更新财政支援，建立了社群中心。項目從2018年開始，到2024年結束。在房屋修繕方面，政府承擔了70%的資金，居民承擔30%，一些公共設施的建設也是政府投入的。雖然此類更新項目提高了生活品質，但是主要還是依托政府支援，此次調研沒有發現完全市場化運作的成功案例。
←公州市城市更新
↓順天全田洞“生機煥活”社群
03
東南亞城鄉新觀察
1.印尼鄉村發展現狀
印尼目前的城鄉建設情況，與大陸15到20年前（大陸當時的人均GDP與目前的印尼相當）相比總體上仍有欠缺。鄉村基礎設施建設薄弱，缺乏潔淨的水源，農村地區自來水亦沒有普及，村民主要通過打井取水。缺乏污水處理設施，污水直接排放，河流中垃圾遍布。道路交通建設落後，城市基礎設施開發的規劃和實施缺乏整合。在區域發展中，基礎設施投資沒有優先權。雅萬高鐵開通後，沿途站點到鄉村的公路始終沒有修建好。便利性不足。對周邊地區後續發展的帶動力不足。公共服務設施的覆寫率也比較差，有時需要依靠私營企業補足。
勞動力方面，鄉村的勞動力向工業園區移動。本次調研參觀并訪談了雅加達周邊的卡拉旺攝政區，該地區工業發達，形成了高品質、大規模的工業園區。卡拉旺工業區的最低薪資約為人民币2600元/月，而農業雇工日薪75元左右。因為工業園區收入高于農業種植，且建成環境明顯優于鄉村，是以勞動力人口向工業區的移動顯著。調研鄉村中，隻有30%的村民從事農業，70%在工廠上班。農業生産勞動力不足，為了謀求更好的生計，年輕人很少接受農業種植教育，不具備耕作技能。政府在青年農民的培養中作用也十分有限。
卡拉旺攝政區的鄉村
卡拉旺攝政區的國家工業園區
2.印尼城市發展現狀
印尼的建成區高度蔓延，老城區建設密度非常高，建築尺度小，大多數為低矮平房。且城中村等非正規居住依然存在，政府治理能力不足以清除貧民窟，高鐵站等大型建設項目也沒能為低收入群體帶來福利。雖然在收入提升和社群自組織參與的情況下，城中村内部的生活品質相對八九年前已經有了改觀，但是整體而言城市更新速度非常緩慢。閑置建築和低水準建設區總量很大，政府無法收回閑置用地，統一更新。
交通問題是印尼城市發展的重大症結所在，雅加達和萬隆的交通堵塞非常嚴重，由于城市道路網建設水準低，尤其缺乏快速路或城市主幹路這一層次的道路，是以地上交通效率低，機車和私家車是主要交通工具。同時公共交通系統薄弱，因為地質原因無法建設地鐵，共享小巴士更為常見。
中國建設的雅萬高鐵
印尼西東爪哇省Cileunyi區的村長座談
04
思考與讨論
對比三個國家的考察結果，可以看出日本非常重視對資源本底的挖掘，并且與時俱進，善于抓住時代機遇。比如桧原村在新發展階段對木材等資源的創新使用，為保持村莊活力帶來了動力。多摩新城、千葉新城不斷調整規劃定位和空間布局，适應時代要求，保證健康發展。
南韓在城市更新方面，沒有過度強調社群參與，而是有組織地推動政府支援的上下互動，政府的投入也不是一次性給予資金，而是通過考評保證更新行動的高效。對基層社群的激活、新技術的使用、生産生活的智慧化轉型做了細緻的财政計劃。資源不是一次性到位，而是培養其可持續性。
印尼雖然建設條件落後，但規劃工作中也有一些出色的部分。比如系統的規劃一張圖建設，已經在全國各個政府層級落實，在與當地規劃部門或政府部門座談時，可以直接通過以ArcGIS為基礎的地理資訊軟體調用坐标精準的影像圖、現狀圖和規劃圖，這一點已經領先于大陸。
與印尼西爪哇省發展、規劃與研究處處長座談
本次簡報主要是對近期調研資訊的初步分享，後期會進行進一步的系統性梳理。
（南韓出訪團隊：張立、趙民、王德及研究所學生；日本出訪團隊：張立、趙民、王德及研究所學生；印尼出訪團隊：張立及研究所學生）
供稿機關：中國城市規劃學會小城鎮規劃分會
本文已經報告人稽核，文字整理：同濟大學譚添。
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